三、以府际关系改善促进“省直管县”改革

基于以上分析，“省直管县”改革不仅改变了纵向政府间的层级隶属关系，同时也是对省、市、县三类地方政府间利益关系的重新布局。也就是说，“省直管县”改革后，无论是横向的市、县政府间关系，还是纵向的省与市县政府间关系，都将面临调整和重组。

（一）重塑地方政府间利益格局

1.主动建立地级市的利益补偿机制

在任何一项改革中，总会有改革的受益方和受损方。一项成功的改革不仅要致力于实现预期的改革目标，而且要尽可能地将改革的负面性降到最小，这就需要对受损方在改革中流失的利益进行适当补偿。对于“省直管县”改革而言，县级政府是此轮改革最大的受益者，地级市几乎成为利益的净流失方。然而，需要明确的一点是，地级市在城市化和工业化进程中曾经起到的历史性作用是不容否定的。“市管县”体制下出现的种种负面问题，成因是复杂多样的，不能够把“板子”都打在地级市的身上。在以往的“省直管县”改革试点中，改革的重心通常是放在如何给县级政权更大的权力空间、促进县域经济增长等方面，忽视了地级市的利益与发展问题。今后，随着“省直管县”改革逐渐步入深水区，应该把地级市的未来发展问题统筹考虑进来，要想办法针对地级市政府建立一种利益补偿机制。也就是说，“省直管县”改革既要有利于县的发展，也要有利于市的发展，不能够以牺牲地级市的利益，换取县域经济的短期增长———从长远看，这是不明智的。

首先，要帮助地级市尽快度过改革过渡期的“财政危机”。由于地级市在“省直管县”改革中失去了大量来自县级财政的收入，成为了利益净流失方，因此，在解放县域经济的同时，省财政应适当通过增加转移支付等方式，加大补贴力度，补偿它们在这一改革中的损失。

其次，要适度平衡市县之间的资源分配。实行“省直管县”后，市县处于平等的竞争地位，对省级资源的争夺日趋激烈。作为省级政府，既要照顾到县域经济发展的客观需求，也要顾及地级市的可持续发展，不能顾此失彼。因此，省级政府在政策、项目、资金等资源分配方面，要综合考虑，把握尺度，为市县均衡发展创造良好的外部条件。

最后，要为地级市预留适当的城市发展空间。未来10~15年是城市化的加速发展期，如何给城市化留出必要的空间是不可忽视的重大战略问题。在“省直管县”改革中，如果挤压了城市的发展空间，将会给经济社会发展造成更为严重的后果，同时也不利于国土资源空间的优化和节约。因此，在深化“省直管县”改革的同时，可以考虑把与地级市地域连接紧密、经济发展关系密切、城镇化水平较高的县或县级市改制为市辖区，纳入中心城区统一规划，为中心城市预留必要的发展空间。

2.完善地方政府间利益协调机制

“省直管县”改革是对中国地方政府间关系的一次重大调整，不仅改变了纵向政府间的隶属关系，而且使横向政府间关系日趋复杂化，这给地方政府间利益关系的协调处理带来了不小的难度。实际上，在市场经济条件下，“省直管县”也好，“市管县”也好，归根结底都是表面问题，非治本良策，实现区域经济协调发展和良好治理的关键还是要理顺省、市、县三者之间的利益分配关系。然而，当前地方政府间的利益协调机制，无论是从纵向维度来看，还是从横向维度来看，都显得十分匮乏。基于此，在今后的“省直管县”改革中，要从纵向和横向两个维度上尽快建立健全地方政府间的利益协调机制。

在纵向维度上，解决“市刮县”、“省刮县”、“县刮乡”等问题的关键，不在于是否改变了纵向政府间的行政隶属关系，而在于能否突破“职责同构”的职权配置体制，并从法律层面上切实保障每一级政府都能够完全按照法律的赋权自主地履行本级政府应当承担的职责。今后，不仅要在纵向政府间构建全面衔接、分工合理的职能体系，以法律的形式明确划分清楚省、市（地)、县政府各自的职责范围，同时也要赋予每一级政府与其职责范围相匹配的行政权力和财政权力，使纵向每一级政府在履行本级政府职责时都具有相对独立的权力。更为重要的是，为了尽量减少上级政府干预下级政府职权行使情况的发生，可以考虑在纵向政府间建立一个政府间职权争议的司法救济机制，特别是处于权力下端的下层政府更加需要在法律上保留对上层政府侵权行为的司法救济权利。

实际上，现在不仅在联邦制国家里，即便是在一些传统的单一制国家里，上级政府干扰和侵犯下级政府权力的问题，也往往都是通过法律渠道解决的。以日本为例，根据2000年4月1日起开始实施的《新地方自治法》的相关规定，都道府县和市町村之间发生职权纠纷时，最后都可以通过法律诉讼的途径来裁定。（注：参见杜创国:《日本地方自治及其地方分权改革》，载《中国行政管理》，2007(4)。） 由此看来，在我国，保障每一级政府维护本级政府职权的司法救济权利，不仅非常必要，而且也是现实可行的。具体来说，建立地方政府权力司法救济机制的一个基本前提是要从制度层面切实保障每一级政府在法律地位上的平等。此外，还要在法律上明确上层政府干预下层政府职权行使的具体程序规则。也就是说，即便上层政府确有必要对下层政府进行行政干预，也不能随意而为之，而是要依据法律规程严格执行。否则，下层政府就可以向法院提出启动申请权力保护的司法救济程序。从这个意义上可以说，建立健全地方政府权利的司法救济途径，必将从根本上铲除上级政府“刮、卡、吃、压”下级政府问题产生的根源。

在横向维度上，要建立健全市县政府间横向关系的协调机制，实现市县错位发展。实行“省直管县”后，仍然保留了地级市的建制，只是原来的市县隶属关系将由于市县分治而变为彼此之间的平等关系。可以说，在“省直管县”体制下，市县关系的改变并不能从根本上缓解市县之间的利益冲突。如果不能从根本上消除市县之间利益冲突的根源，“市管县”体制下的“市刮县”问题虽然在“省直管县”体制下可能不复存在，但取而代之的将是市县争利和彼此间的恶性竞争。在某种程度上，“省直管县”体制下的市县争利和市县冲突，是市县之间职责不清、同质竞争的结果。因此，在“省直管县”改革步入深水区后，应该积极考虑如何从根本上化解改革后横向市县政府之间潜在的利益冲突和矛盾。一方面，要尽快制定“地方政府关系法”，明确市和县在职能上的不同定位，推动市县的错位发展；另一方面，可以考虑在省一级政府中设立一个专门的市县关系协调委员会，具体负责协调市县之间的利益纠纷和发展冲突。唯有如此，才能促进市县之间的优势互补和合作共赢，进而实现省域内经济社会的和谐发展。

3.创新区域治理结构

归根结底，“省直管县”改革的终极目标是要建构与市场经济体制相适应的区域治理体系。从这个意义上来说，“省直管县”也好，市县分治也好，只是实现终极目标的手段，而并非改革目的本身。实际上，实行“省直管县”后，对于区域经济发展和区域良好治理而言，也有很多潜在的风险。

一方面，实行“省直管县”后，取消了地级市对县的行政管辖权，市县之间由上下级关系变为了平等的竞争关系。此时，如果省级统筹不到位，在客观上必然加剧区域经济的“碎片化”倾向。那么，对于区域经济一体化进程而言，甚至可能形成比“市管县”体制下更为不利的局面。另一方面，实行“省直管县”后，由于市县分别治理，原来市域内相对统一的公共服务体系可能由于市县行政隶属关系的变化而遭遇被分割的“命运”。这不仅会破坏既有的公共服务供给网络，而且会增加区域公共服务的供给成本。

实际上，从市场经济发展的普遍规律来看，不仅是在一个市或一个县的范围内，即便是在一个省域范围内，从长远来看，也是很难满足经济要素自由配置的客观需要的。事实上，在很多市场经济相对成熟的国家里，已经开始尝试突破行政区划的地域限制，建立跨区域的府际协作治理机制，以此满足区域治理和区域公共产品供给的客观需要。在这些国家里，不同等级的地方政府都处在一个相对平等的地位上，这就使得区域内不同政府间可以就产业布局、生态治理、基础设施建设、公共服务供给等方面的问题进行自主协商。这样不仅可以在很大程度上有效避免产业结构重复、同质化恶性竞争等问题，而且在客观上也有利于实现区域内公共服务供给效率的“帕累托最优”。

基于此，实行“省直管县”后，无论是市政府，还是县政府，都应该跳出狭隘的地区主义，用一种“大尺度眼光”来看待区域经济发展和区域公共服务供给问题。省、市、县政府都应该淡化不必要的权力归属意识，用“域”的概念替代“属”的概念，错位发展，发挥彼此优势，从三个维度（横向维度、斜向维度和纵向维度 （注：横向维度合作指平行政府间的合作，纵向维度合作指上下级政府间的合作，斜向维度指不同等级政府间的合作。））出发，立体化地积极推进不同政府间在区域经济发展和区域公共治理方面的有效合作。具体来说，可以根据区域经济发展和区域治理的实际需要，组建一个区域经济发展与公共治理委员会，通过定期的、常态化的协调议事机制，打破区域内各个政府彼此间的“信息隔离”，实现“信息共享”；通过府际磋商机制协调不同政府主体间在利益结构上的差异，以此促进区域内各个政府在公共治理上的“集体行动”；通过构建动态绩效考核机制和与之配套的奖惩机制，对区域内不同政府在公共治理中的行为进行约束，进而维系相对稳定的政府间合作治理机制。

在构建区域府际协作治理机制的过程中，还有一个绕不过去的问题，那就是府际协作的成本分担问题。如果能够建立一种“谁牵头，谁受益”的资金保障机制，将会有助于从根本上消解府际合作的资金困境。具体可以考虑建立区域公共治理专项资金转移支付制度，即无论是纵向政府间合作，还是横向或斜向政府间合作，都要严格执行“以谁为主，向谁倾斜”的资金流向机制，以此有效规避府际协作治理中的“搭便车”情况，进而保障不同政府间有效合作的积极性和主动性。此外，培育和累积社会资本，增强合作各方之间的相互信任，降低合作的交易成本，对于完善区域府际协作治理机制也是非常必要的。

（二）超越“级别”与“权力”的对等关系

当前，可以考虑借“省直管县”改革深入推进的契机，对“以级别定权力”的地方政府权力资源配置体制进行适度修正，在明确不同类型行政建制的基本属性和运行特点的基础上，赋予不同类型的行政建制以与之相匹配的行政权力。也就是说，要逐步从“以级别定权力”过渡到“按需设权”，在给地方政府设权时，不仅要考虑行政级别因素，同时也要充分考虑行政建制单位的基本属性和地方政府治理的实际需要。具体来说，“按需设权”需要考虑如下几个方面的因素：

1.“职权法定”是“按需设权”的法律基础

现行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方政府职权的规定过于笼统，不仅没有明确中央政府与地方政府的职权区别，也没有对纵向各级政府间的职权作出细致划分，同时还缺乏对地方政府组成部门、直属机构、部门管理机构、议事协调机构、办事机构、其他机构等下设机构职权的规定。正如有的学者指出的那样，“在缺乏法律明确授权的前提下，政府职权划分的性质是行政性的，而非法治性的；依据主要是政策文件而非宪法、法律；主体是行政机关自身而非独立的第三方（如立法机关)；内容是行政放权为主而非全面性、系统性的分权；方式是多级同构式而非依层级划分；等等，显现出了明显的人治色彩”（注：李燕英:《对我国政府职权的法学思考》，载《行政与法》，2008(2)。）。“职权法定”在法律层面的缺失，导致了当前地方政府权力资源配置过程中的各种随意性和模糊性。因此，在建构“按需设权”的地方政府权力资源配置机制时，要遵循“职权法定”的基本原则，以法律形式明确不同层级、不同类型、不同区域的地方政府的职权界限。

2.适度扩大地方人大授权空间是“按需设权”的制度基础

从权力来源讲，地方政府权力来自两个方面：一个是地方权力机关，另一个是上级政府。从实际情况来看，当前地方政府权力更多地是来自上级政府的直接或间接授权。然而，从国际比较的视野来看，当今世界行政发展的重要趋势之一便是区域自主权的扩大。因此，中国地方政府权力资源配置应该由政府系统的内部授权更多地转向地方人大的外部授权。扩大地方人大的授权空间，首先要解决的问题就是保证地方政府能够获得权限范围内的决策权与执行权的统一，即要落实中央与地方、上级政府与下级政府之间的政治性分权。唯有如此，地方人大在地方政府权力资源配置中的作用才能落到实处。当然，由于我国是单一制国家，地方人大的授权空间要合理适度，以不损害中央政府权威性和国家统一为基本前提。

3.淡化行政等级意识是“按需设权”的思想基础

在发达国家，地方政府不论大小，彼此地位平等，各等级地方政府与中央（联邦）政府及上级政府关系相同。因此，在重构地方政府权力资源配置机制时，可以考虑适当引入“扁平化”的治理理念，逐步淡化行政等级意识在地方政府权力资源配置中的决定性作用。同时，由于政府系统的组成结构仍然是以科层制为主的，而且在单一制条件下，推行完全意义上的“职责异构”在中国也是不现实的，因此，也不能完全否定行政级别因素在地方政府权力资源配置中的作用。总的原则应该是：在可能的范围内尽量减少行政级别对地方政府权力资源配置的负面作用，特别是不能把行政级别作为谋求各种资源的“万能”工具，这才是解决问题的关键所在。

4.逐步完善政府内部授权机制是“按需设权”的保障机制

如前所述，“按需定责”并不是要彻底否定政府系统内部的等级制授权体系。实际上，由于我国是一个典型的单一制国家，不可能实行完全意义上的“职责异构”和绝对意义上的“地方自治”，而且即使是在联邦制国家中，也不可避免地会有联邦政府对地方政府的委托授权。因此，在重构地方政府权力资源配置机制时，也有必要严格规范政府系统内部的各种授权行为。具体可以从两个方面着手：其一，从法律层面制定一套政府系统内部授权的运行规则和与之相匹配的流程设计，明确规定中央及上级政府采取何种方式、标准、原则和程序对地方政府进行授权；其二，加强对政府内部授权行为的监督力度，从权力授予、审核、监督等各个环节进行严格把关。

（三）还原市辖区作为行政分治区的基本属性

作为市的一种内部结构，市辖区从设立之日起，就对市具有天然的依赖性和从属性。然而，当前在“省直管县”改革实践中，一些地方在“扩权强县”的同时，也开始把扩权范围延伸至市辖区。笔者以为，这种做法从本质上来说，是“以级别定权力”的地方政府权力资源配置机制的典型表现，已经严重偏离了当初设置市辖区协助市政府进行城市管理工作的初衷。不可否认，“改革就是放权”的思想，在一些领域的改革中确有必要，但当前“省直管县”改革中出现的“放权于区”、“把区做实”、“强调市辖区属地化管理”等做法是不适当的。从城市政府过程的整体性特点来看，城市管理不能搞绝对化的“分区域治理”，市辖区只能作为市的行政分治区，在任何情况下都不可能，也不应该享有与县政府完全相同的经济社会管理权力。基于此，在“省直管县”改革深入推进的过程中，一方面，要尽快制定“城市组织法”，从法律层面明确市辖区政府在城市管理中的法律地位和职责边界；另一方面，出于城市统一规划和统一管理的需要，在城市管理中，市政府不宜向市辖区政府下放过多权力，市辖区也不宜设置大量独立性较强的区属办事机构，而是要逐步淡化市辖区的属地化管理模式，加强市政府的统一领导。

（四）理顺条块关系

如前所述，“省直管县”改革不仅涉及纵向政府间关系的调整，同样也牵涉到“条条”与“块块”之间的关系。可以说，条块关系能否理顺始终是“省直管县”改革进程中绕不过去的一道坎。当前，诸如如何保障县级政府职能的全面履行、妥善处理垂直管理部门对县级政权的权力分割问题、垂直管理部门在“省直管县”改革中如何定位、“条条”与“块块”之间的职能体系能否有机衔接等，都是在“省直管县”改革深入推进的过程中需要认真思考和妥善解决的现实问题。具体来说，理顺“省直管县”改革中的条块关系可以从如下三个方面考虑：

1.以纵向政府间职能分工为基础调整垂直管理机构

从本质上来说，“条条”和“块块”之间关系的背后反映出来的是中央与地方、省级政府与市县政府之间的权力划分问题。因此，某一领域的公共事务究竟实行垂直管理，还是实行属地管理，是有其特定的适应条件和适用范围的。一般来说，属于某一级地方政府专有职权范围内的事项，通常需要实行属地化管理，也就是“块块”管理，而没有必要实行垂直管理；对于专属于中央和省级政府的职能，往往需要通过设置垂直管理机构保障其在地方上的贯彻落实。当前亟须借助“省直管县”改革之机，从制度层面明确哪些领域应该实行垂直管理，哪些领域不适合实行垂直管理，而应该交由地方政府实行属地化管理。唯有如此，才能够使“块块”拥有更为完整、更为有力的职权，进而从根本上理顺“条条”与“块块”之间的关系。具体来说，就是要以职能划分为基础调整垂直管理机构。中央政府的专属职能，如国税、海关等，由中央通过垂直管理保障执行和监督；省级政府的专属职能，如地税等，通过省以下垂直管理保障责任落实；工商、质监等职能，既不是中央的专属职能，也不是省级的专属职能，属于各级政府的共管事务，可考虑由现行的省级垂直管理改为实行属地化的分级管理，以此提高市、县政府在上述职能领域内的统筹协调能力。广东顺德在改革中将原属于省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保等部门改为属地管理 （注：参见张占斌:《“十二五”时期省直管县体制改革研究》，见《湖湘三农论坛2010·邵阳》，长沙，湖南人民出版社，2010。），这种探索值得跟踪观察和进一步研究。

2.明确垂直管理机构在“省直管县”改革中的定位

当前，“省直管县”改革中主要涉及的是“块块”与“块块”之间的权力划分问题，即省、市、县三类地方政府之间的职权配置问题。对于垂直管理部门在“省直管县”改革中究竟应该扮演什么样的角色，发挥什么样的作用，需要承担哪些责任等问题缺乏深入探讨。然而，在“省直管县”改革中，县级政府能否真正获得满足自身发展需要的各项经济社会管理权限，不仅取决于省和市政府的放权力度和尺度，在很大程度上也取决于垂直管理部门的支持和配合程度。为此，在“省直管县”改革深入推进的过程中，需要从法律和制度层面上明确垂直管理机构在“省直管县”改革中的责权利。首先，为了更好地配合“省直管县”改革，需要对现有的垂直管理部门进行适当改革，原则上不宜再增多垂直管理机构，而应当逐渐减少数量或进行必要的调整。除了中央和省级政府负责管理的专属事项而外，应该逐步将工商、土地、金融、税务等与地方经济社会发展关系密切的垂直管理部门向属地化管理过渡，进一步充实和完善县的政府职能，尽量保持县级政权的完整性，以此增强县域经济社会发展的能力。其次，县级政府基于自身发展需要，确实需要获得垂直管理部门业务领域内的相关权限支持时，可以依法律程序通过设置在当地的垂直管理机构向其上级主管部门申请一定范围内的自主权限。最后，在既有的垂直管理体制下，实行“省直管县”后，由于市县分治，必然会涉及在市和县之间调整“条条”机构设置的问题。对此，可以借鉴江苏省昆山市的做法。昆山市是江苏省的一个县级市，原来隶属于苏州市，在实行“省直管县”后，设置在昆山市的工商、质监、地税等垂直管理部门不再由苏州市主管部门管理，而是相应调整为由省主管部门直接管理。（注：参见朱晨、李晔:《江苏“省管县”试点圈定“孩子”》，载《解放日报》，2012-10-18。）

3.构建“条块”职能有机衔接的运行机制

当前，借“省直管县”改革之机，进一步明确市县政府与垂直管理部门之间的相互关系，建立高效顺畅、协作配合、职能有机衔接的工作运行机制，是十分必要的。

第一，在处理条块关系时，可以考虑引入伙伴关系的理念，冲破“条条”和“块块”的局限，改变“条条”与“块块”之间相互隔绝的状态，在“条条”与“块块”两个系统之间形成“职责分工，业务整合”的联合运作机制。具体来说，就是要在明确“条条”与“块块”之间职责分工的基础上，重塑履职流程，“打破鸡蛋做蛋糕”，由“职能导向型”转变为以流程为中心的“流程导向型”，最终收获“1+1>；2”的履职效果。

第二，在流程再造的同时，也要注意“条条”与“块块”两个系统之间的制度合作，以制度的形式及时巩固合作成果，以法律的形式明确条块协作的规程。具体来说，可以通过“条条”部门与“块块”政府之间的协商，以契约的形式对联合履职过程中彼此之间的权利义务、流程规范、信息共享机制、沟通交流机制以及履职过程中出现问题后的责任认定机制等方面加以明确规定，从制度层面切实保障“条条”与“块块”之间的有效协作。