五、合理发挥行政区划的控制作用

（一）行政区划的控制作用存在明显的层级差异

在一个现代国家，政府职能是由各级政府共同承担的，而且不同层级的政府在职能履行的重点方面往往存在一定的纵向差异。（注：参见徐勇、高秉雄主编:《地方政府学》，107~108页，北京，高等教育出版社，2005。） 通常情况下，层级越高的政府，其政治统治职能就越为明显；层级越低的政府，其社会管理职能则更为突出。就高层级政府而言，统治职能通常居于重要的地位，但对于接近基层的低层级政府来说，其主要任务是为地方各类社会组织和居民的生产、生活创造一个良好的外部环境，因此公共服务职能和社会事务管理职能通常居于优先位置。

历史经验已经证明，行政区划对于府际关系具有非常重要和基础性的影响，是中央政府对地方政府实施政治控制的重要手段。但是，行政区划内在蕴含的控制作用在不同层次的政区，却存在着明显的差异。与政府职能的纵向分布相对应，行政区划的控制作用在政区层级的纵向分布上也存在着明显的差异。通常而言，在层级越高的地方政区，行政区划的控制作用就发挥得愈明显，反之则愈不明显。一个数量适当且稳定的一级政区，是平衡纵向府际关系、保持中央政府必要权威地位的基本保障，同时，也在较大程度上决定了政治性因素在省级政区调整中的重要地位。

不同于一级政区调整中所蕴含的强政治性，其下各级政区（地市、县、乡）由于并不直接面对中央政府，且受到自身辖域、人口、资源等多方面外在客观因素的制约，一般情况下并不会对纵向府际关系发生明显的影响。更直接地说，省级以下各级政区一般并不会像省级政区那样，存在直接挑战中央权威、尾大不掉的现实可能性。因此，对于一级政区以下各级政区的行政区划调整，政治性因素的实际影响明显减弱，普遍具有更为突出的行政管理色彩，更多地应从施政成本和效率的角度考虑。就当代中国的普遍情况而言，省以下各级政区的调整应更多地从公共服务和行政管理的视角审视改革，通过必要的行政区划改革保障和促进地方政府更好地履行其公共职责。

（二）大规模的行政区划调整主要发生在急剧变革的动荡时期

虽然中国在历史上曾反复地进行行政区划调整，但是，如果对此做一个大致梳理的话，就不难发现，较大规模的政区调整往往都集中于国家发展的急剧变革时期，特别是王朝更替的初期。总的来说，这一状况属于比较正常的现象。因为在国家发展的急剧变革时期，随着经济、政治、社会诸领域的剧烈变动，必然要求原有的国家结构体系做出相应的调整，以适应新的形势和需要，这在中国历史上曾反复地重现。另外一个启示在于：在国家发展的和平稳定时期，一般不宜做较大规模的行政区划调整。具体来说，对于行政区划调整所表现出来的周期性，笔者认为主要源于以下两个方面的原因：

一方面，行政区划本身所具有的强政治性，决定了任何重大的行政区划调整都必须慎之又慎。行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，对政治稳定和整体社会进步具有重要影响。正因为如此，对于行政区划的调整必然也要以维护和有利于政治稳定为基本宗旨，只有在稳定的基础上才能谈得上发展。因此在一定程度上可以说，一种类型的政区建制（而不是某个地方行政建制单位)，一旦被作为一种体制确定下来，往往都会基于政治稳定的考虑，不得不让其持续（或是在修修补补的状态下）存在下去，直至实在无法维持时，才会出现较大规模的变革。

另一方面，行政区划本身具有很强的历史和文化承袭性，对其所进行的调整往往会面临来自方方面面的阻力。这种历史与文化承袭性表现在现实层面，就是对于绝大多数国家而言，现存的行政区划体系基本都是历史演进的结果，具有很强的继承性。就中国而言，自秦统一之后将行政区划制度普遍推行于统一帝国的两千余年里，随着经济、政治、社会的发展和变化，行政区划体系也经历了过曲折、反复、定型与变更，但其基本框架却一直维持至今。在这种情况下，行政区划已不仅仅是国家为实现其政治统治和社会管理而设立的地方建制，而且亦成为维系境内居民各种社会关系的地域和文化共同体。如果不顾行政区划背后所蕴含的历史与文化背景，强行做出一些不必要的调整，必然会面临很大的社会阻力。

（三）省区调整的复杂性与渐进性

元朝创立行省制度，是中国行政区划发展史上继秦代设立县制以后的又一次重要变革。自元代以来的七百余年里，除了新中国成立初期的短暂几年时间（大行政区存在的时期)，省一直是中国行政区划体系中最高层级的地方建制单位，具有强大的生命力，并对中国这样一个多民族大国的统一和稳定，产生了积极而深远的影响。

1.省制的基本特点

为了更好地理解关于省制调整的一些基本问题，首先需要做的就是对省制的基本特点进行全面和深入的认识。关于省制的基本特点，可以从纵向和横向两个层面加以比较和分析，即既要与国外的情况进行比较，又要从历史的角度去分析。此外，还必须结合中国政治、政府体制的基本特点加以考察。总体来看，当代中国的省制至少具有以下三个特点：

第一，省是一种辖域和人口规模都相当庞大的地域性政治实体，其地域面积和辖域人口同世界上一些中等国家不相上下。辖域方面，在现有的22个省中（不包括台湾)，辖域最大的是青海，面积为72.23万平方公里；最小的是海南，面积为3.54万平方公里。除了青海，以四川(48.6万)、黑龙江(47.3万)、甘肃(45.37万)、云南(39.4万)4省的面积为大。其他绝大多数省份(16个）的面积都在10万~21万平方公里之间。面积小于10万平方公里的，则只有海南。从世界的二百多个国家和地区来看，青海的面积要大于缅甸（领土面积居世界第41位)，海南的面积亦大于比利时（领土面积居世界第144位)。整体来看，绝大多数省的面积与排列在81~102位的国家相当。

从人口规模来看，各省也大都相当于一般中等国家。截至2011年底，人口超过8 000万的省份就有4个（河南、广东、山东、四川)，其中广东省的人口已超过1亿。

第二，省是一种具有悠久历史的地域性政治实体，其存续的时间普遍超过了当今大多数国家。在现有的22个省份中，河北、山东、山西、陕西、四川、云南、江西、广东、浙江、福建、河南11个省的设置时间，迄今已经超过了600年，贵州超过了500年，江苏、安徽、湖北、湖南、甘肃5省的设置时间也都超过了300年。一个地域性政治实体能够持续存在如此之长的时间，并不多见。大多数欧洲和亚洲国家作为独立政治实体的形成，都没有如此长远的历史，至于美洲和非洲国家，则普遍更晚。

通常而言，一个地域政治实体存在的时间越久，在其内部越易于形成强有力的内聚力，对外则表现出浓厚的地域认同感。反映在现实层面，中国多数省份都有持续编修地方志的传统，并大都发展出具有很强地域特色的文化传统，地方戏剧就是一个比较明显的例子。在华人世界，以省籍为主要标准的“同乡”，不仅是维系故土的纽带，也是一种重要的社会资源。改革开放初期东南沿海各省的迅速崛起，是因为它们能够得到旅居海外的这些省籍中的华侨、华裔的资金和技术支持。需要注意的是，省籍地域意识的形成和延传，在发挥积极作用的同时，也可能产生一些负面影响，成为地方主义滋长的社会基础。

省政府在中国的政府结构体系中分担了中央政府的部分职能，表现出一定的行政分治色彩。自古至今，如何平衡中央与地方的权力关系，一直是中国政治发展史中的难题。对于中国这样一个地域辽阔、人口众多的超大国家，由于区域发展的极度不平衡，使得中央政府在强调集中的同时，往往又不得不给予地方政府相当的机动灵活余地。在当代中国各级政府职能的纵向配置中，除了少数职能（例如外交、国防、货币等）由中央政府单独承担之外，其他绝大多数职能都是在中央统一领导、分级管理的原则下，由各级政府共同承担和履行的，表现出典型的“职责同构”状态。（注：参见朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》，2005(1)。） 特别是省级政府，其承担的职能与中央政府相比，实际上差别并不大，总体上和中央政府一样，属于“管政府的政府”。政府职能配置的“职责同构”状态，使得中国的省表现出一定的政治分治色彩。但是即便如此，省也谈不上是拥有相对独立自主权的地方自治体。孙中山先生在倡导中国地方自治时，就曾明确提出应以县为自治单位，省不实行地方自治，这其中的一个基本原因，就是考虑到历史经验和中国各个省的人口与地域规模，担心实行地方自治以后可能导致的离心倾向。

2.省制调整的复杂性

省作为当代中国行政区划体系中最高层级的地方行政建制单位，其设置与变更，是中国政治历史发展和现实国情双重作用的结果，也是对中国历代政治生活经验的总结，有其内在的合理性。恰当地设置和调整省建制，是中国政治生活中的重大事件，绝不能主观臆断和草率实行。具体来看，省制调整须充分注意以下几个方面：

第一，要从政治上权衡利弊得失。同其他行政建制相比，省作为最高层级的地方行政建制单位，其设置和调整具有更加明确的政治目的，它是实施政治统治的基本前提，对于政治生活的总体稳定具有全局性的意义。对于省的调整，特别是大规模、全局性的调整，稍有不当，就有可能导致严重和深远的不利影响。因此，对于省的调整，尤其要注意从政治上权衡利弊得失。具体来看，就是要权衡改革是否会破坏府际关系的平衡，是否会助长地方主义或者说影响中央对于地方的有效管理和控制。此外，改革对于社会稳定、国防等的影响，也不能忽视。只有认识到上述问题，才能正确理解各个省份的行政边界所存在的犬牙交错现象：河西走廊归属甘肃，安康归属四川，沿江南北同属一省而不以江河为界，等等。总之，在国家统一和政治稳定仍面临较大压力的情况下，在省的设置和调整过程中，适度发挥行政区划的控制作用是十分必要的。这也是保证中央权威，理顺纵向政府间关系的需要。

第二，尊重历史传统。因为较少受到其他因素的影响，除非其本身缺乏存在的地域社会基础，一般地域型建制大都能够长期地存续下去，这在省制和县制的沿革中得了明显的体现。因此，通常凡是那些能够经历长期的考验而存续下去的一般地域型建制，在进行调整时，都应谨慎行事。进一步来看，一般地域型建制的长期存在，又会如同历史古国一样，使居民对这一地域实体形成心理上的共识与情感上的归属感，进而演变为一种强有力的社会文化基础和内聚力。在中国，诸如填籍贯、重祖籍、同乡会、发展地方剧、修地方志等行为，都是上述心理的外在表现，同时又进一步加强了这种地缘心理与情感。在这种情况下，撤销一个具有长远历史的地方建制，或分裂其一部分归属于其他建制，除非其内部已形成次级实体（例如直辖前的重庆市与四川省的关系)，否则只顾及某种临时的需要而匆忙地进行调整，最终可能事与愿违。

从历史经验来看，自省制确立以来的七百多年里，大部分省自建制以后就历代相承，且界域变动不大。省制的长期稳定，使各省居民形成了诸如社会习俗、文化心理等很多独特的地域特征。以省为单位的同乡观念，至今仍在中国海内外华人社会中发挥着不可忽视的作用：在国家稳定时，这种省际观念是巩固稳定局面的积极因素；在国家政局不稳时，则可能显示出地方主义的特性，成为分裂势力的支持力量。（注：参见田穗生等:《中国行政区划概论》，267页。） 正因为如此，在政治生活较为稳定的历史时期，省及其界域都较少变动。即使出现一定的变动，也多是将先前动荡时期匆忙做出的调整重新恢复至原来的状态；反之，在政局不稳定的情况下，当政集团则往往会试图通过打破或割裂原有的省建制单位，以加强其政治统治。由此看来，在政治生活比较稳定的时代，如果没有特定的政治需要，省建制单位不宜做较大的调整。

第三，保持省域的整体性。在省制调整时，应尽可能保持地域的整体性。一个地域政治实体如果缺乏一个具有相应核心和内聚力的社会群体，就有可能在它的内部产生一系列的矛盾、冲突，最终可能使得建制单位本身也难以存续下去。因此，尽管设省的根本目的是维护政治统治，但这一目的只有在建制单位正常运作和维持时才能达到。在不影响政治统治的前提下，应尽可能保证省域的完整性。一个缺乏相应历史基础，又缺乏地域整体性的省建制单位，通常都难以形成地域共同体，即使在政治上有其设置的必要性，但也往往难以稳固和持续。例如，抗日战争胜利以后，当时的国民政府收复东北后，在取消伪满洲国的同时，并没有恢复原东北3省的设置，而是改设为9个省。新中国成立后，又于1954年恢复了原东北3省的建制。这种情况的出现，除去政治方面的原因，历史、地理方面的因素都起了不可忽视的作用。

3.调整的基本思路:总体稳定与大城市的政治平衡作用

清末以来，中国曾多次出现调整省制的呼声。康有为等人在20世纪初最早提出了这一问题，其后在20世纪30—40年代，再度出现重划省区的呼声。进入20世纪80年代以后，类似的建议则再次出现，并一直延续到今天。特别是近几年来，国内很多地区出现了调整行政区划的呼声，大量的学者、官员，甚至普通公众都怀着极大的热情，参与这场讨论。随着媒体热炒“行政区划改革激活”、“全国将设立50个省级政区”、“全国将增加四个直辖市”等新闻话题，讨论随之达到了高潮。2004年上半年最“热”的时候，甚至互联网上已流传开“行政区划改革方案草案”，尤以“全国将设50个省级政区”为盛，似乎要描绘出一幅“中国行政区划改革蓝图”。

总的来看，近年来学术界关于重划省区的讨论，主流观点认为在现存的省级行政区划体系下，省的规模普遍过大，已经越来越不适应市场经济和行政管理的需要。例如，刘君德等人认为现存省的设置主要存在以下几个弊端：一是省的范围偏大，导致行政管理层次繁多，加剧了行政机构的臃肿状况；二是省级政区辖域大小过于悬殊，层次混乱，不利于统一行政管理；三是省级行政区划边界犬牙交错，破坏了自然经济区域的完整性，不利于省内的商品流通和行政管理，容易引发行政区划的边界纠纷；四是省的名称混乱，专名、同名、同音、近音较多，通名概念含混，层次不清。（注：参见刘君德等编著:《中外行政区划比较研究》，209~210页，上海，华东师范大学出版社，2002。） 与上述观点相类似，蒲善新也认为现存的省级行政区划存在数量偏少、辖域过大，规模悬殊，名称混乱和边界犬牙交错等突出问题。（注：参见蒲善新:《中国行政区划改革研究》，56~64页。） 可见，关于现阶段的省区调整，研究者们普遍的观点是要求在人口、面积大致均衡的原则下，划小现有的省级建制。

关于省级行政区划的调整，必须认识到以下两点：第一，省的设置是中国历史和政治发展的产物，今天的局面是历史综合作用的结果，有其内在的必然因素和合理成分，对此必须十分认真地对待；第二，省的长期持续存在进而形成的地域性内聚力，尤其是深厚的社会文化和居民心理基础，对调整省建制单位是不可忽视的。简单地从现实的某些需要出发，作出变动省建制单位的政治抉择，虽有可能在短期内有用，但很可能会带来不良的后果。因此，对于省级建制单位设置的变动，必须慎重行事。如果仅仅从行政管理的需要出发，把省建制单位的变更看作是一个技术层面的问题，则忽视了地方行政建制的基本特性。另外，从均衡人口、面积的要求出发重划省区，也同中国人口分布极端不均衡的实际国情不相符合。且不说在最高层级取消自治区建制在政治上行不通，单就要求省区划分大致均衡来说，就难以真正做到：若面积大致相等，居民数量差异就会极大；若要求居民数量平衡，则面积的差距就同样变得很大。

综上所述，从国家的政治稳定出发，除非有足够充分的理由，否则省建制单位的设置与调整不应轻易、频繁地变动，更不应在相对较短的时间内做全面性的变革调整。省的设置不可能永恒不变，但绝不能全面地、急剧地变革。中国的省的设置在未来随着社会经济的发展而出现必要的调整是可以预期的，但这种调整不可能也不应该纯粹从技术管理层面去考虑，而应主要从政治层面进行综合权衡：一是要确认行政管理层面的问题是否确实与省的设置有关，是否除了调整省建制单位，别无他途；二是在调整的过程中，应尽可能符合地方行政建制的特性，即在总体基本稳定的前提下，逐步地进行，成熟一个调整一个，而不应全面、急剧地推进。从短期看，中国没有必要也没有可能在省级政区的设置、调整方面做出较大的变动。

省级政区调整的强政治色彩和复杂性决定了相关改革必须异常谨慎，但这并不表明无所作为就是理想的状态。如果需要，重划省级政区也并非完全不可，只是必须谨慎而渐进地推行。就现阶段中国省级政区的总体状况而言，也在一定程度上存在调整的现实需要。首先，在人口和辖域规模方面，当前中国很多省区的人口和辖域都相当于欧洲一个较大的国家，截至2011年底，人口超过7 000万的省区共6个。特别是随着改革开放以来社会经济的持续快速发展，一些较大省级政区的经济总量可以说已经是“富可敌国”。与此同时，部分迅速崛起的大型城市开始寻求经济发展与政治地位的同步推进。以上状况都已经在事实上对现存的纵向府际关系框架尤其是中央政府的权威地位形成了一定的挑战。在这种时代背景下，通过逐步增设直辖市等形式，渐进式地调整省级行政区划，促进省级政府之间的政治、经济博弈，在一定程度上可以达到将中央、省级和大型城市三个行为体之间的两种博弈合二为一的制度效果，进而达到增强中央权威的基本目的。（注：关于大城市在纵向府际关系中的政治平衡作用，参见张志红:《论大型城市在政府间关系中的政治平衡作用》，载《南开学报(哲学社会科学版)》，2008(1)。） 具体来看，由于直辖市的政治地位通常要高于一般省区，因此适当增设直辖市，发挥直辖市的政治地位和政治影响，有利于增强中央的权威。在现有体制下，省级政府博弈的增加，意味着需要中央政府在地方政府横向间关系中发挥更多的宏观调控作用，这实际上对于巩固中央的统一领导、加强政权建设是有利的。

就目前的条件来看，如果要增设直辖市，最有可能的是在一些存在双中心城市的省区中选择非省会城市，重庆直辖市的设立就属于这种情况。一方面，非省会城市升格为直辖市的阻力显然要小于省会城市升格为直辖市的阻力；另一方面，如果把一些省会城市增设为直辖市，就会涉及省会的搬迁，由此将会在一定时间内大大增加政府的运行成本。由此来看，东北地区的大连市、华东地区的青岛市、华南地区的深圳市有可能在一定时期内向国际化大都市迈进，最具有升格为直辖市的现实可行性，可优先考虑。（注：参见刘君德:《21世纪中国直辖市政区改革的战略思考》，载《浙江学刊》，1998(4)。） 对于一些单中心的省区，如西北地区的西安市、西南地区的成都市等，短期之内则不大可能升格为直辖市。