总论：关于对切实加快转变政府职能问题的几点认识

·朱光磊·

一

转变政府职能，是中国改革的核心内容之一，是经济体制改革和政治体制改革的“接合部”，是建设服务型政府、调整政企关系、建立现代企业制度、改革行政体制和政府机构、发展第三部门等多项改革的重要内容或重要基础。能否切实转变政府职能，是检验中国政治发展能否做到为社会主义市场经济体制建设服务、政治体制改革能否取得实质性进展的关键性指标。

伴随着经济体制改革的启动，中国开始了对政府职能问题的全面反思。从1986年提出这个问题，到20世纪90年代中期，学界和政界对这一问题的认识已经基本清楚，对政府该做什么、不该做什么等问题已达成共识。同时，改革的多数内容也确实都与转变政府职能有一定关系。比如，以1998年的机构改革为标志，开始在一定程度上试图把机构改革与政府职责划分较为有机地结合起来；以2008年的大部门体制改革为典型，继承和发展了历次改革对政府职能转变问题积极探索的成果，同时在新的时代背景下，努力探索职能转变与机构改革相结合的新途径，体现了近30年来对政治体制改革和政治运行规律认识的深化。

但是，总体来看，转变政府职能的工作还不够快，还需要进一步加快。所谓还不够快，是指与社会主义市场经济体制建设的进度相比，与经济社会快速发展相比，与民主和法治建设条件下人民群众对上层建筑变革的合理要求相比，中国政府发展的速度相对滞后，行政体制改革的质量还不高。

我国的政府职能转变是在没有多少理论积累的条件下，在长时间实行计划经济和千百年来受中国传统政治文化影响颇深的背景下，来认识和推动这样一个非常具有现代性的重大理论问题的，因此，对一些问题的认识在短时间内不够准确、不太清晰是正常的，但是需要加以厘清。这主要表现在：

一是对政府职能的界说比较混乱，对有关的观点和分析缺乏必要的梳理。最典型的一个现象是把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等一股脑儿地都解释为政府职能。也就是说，政府职能和市场经济一样，都成了“筐”，什么都往里面装。比如，“正确处理社会中公平与效率的关系”与“处理好外交、国防、社会保障和对经济进行宏观调控”，固然都是对政府职能的大体合理的解释，但它们在国家及其运行活动中所处的层次显然是不同的，前者比较原则，后者则是一些比较具体的工作，二者的逻辑层次有明显差异。

二是把政府职能的转换和政府过程的调整等混为一谈。由于我国在现代政府理论研究方面的欠缺，未能深入地解决政府职能本身的分类和主要概念之间的逻辑关系问题，所以在许多分析中，人们往往把政府活动方式等方面的某些重要变化也解释为政府职能转变。在工作接触中不难发现，现在许多基层同志，常常把改善政府服务，把公务员改进工作态度，甚至把组建或撤销一个政府机构，都解释为政府职能转变。

三是对政府职能转变缺乏细节性认识。对各个政府部门应该如何具体分工，中央、省、市、县、乡政府之间在职能配置方面如何分工等问题的认识还不够清晰。近年来，各方面对政府应有的职能已经认识得较为清楚。比如，2004年国务院强调，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。（注：参见《温家宝在十届人大二次会议上所作政府工作报告》，见新华网，2004-03-16。） 然而，对于每项具体政府职责的执行主体、监督主体、执行程序等，还缺乏细节性的研究，许多说法过于原则，弹性有余，没有解决某项职责“由‘政府中’的‘谁’去做”的问题。

四是政府职能转变未能与政治体制改革有效结合。“加减运算”是低层次的改革和无可奈何的反复，会造成资源浪费，对统治活动与管理活动之间的内在联系仍然缺乏深度把握；党政关系规范化的问题仍然没有提上日程，党和政府的大部分职能仍然重叠，五级政府之间的职能仍然绝大部分重叠，即横向上“一马双跨”、纵向上“一根针穿到底”；第三部门发展的思路仍不明确。这是层层负责体制和归口管理体制长期存在和管理效益不高的根本基础，是转变政府职能的工作长期不能真正到位的制度原因。

实现政府职能“加快转变”的关键是要“切实转变”。从目前的情况来看，导致政府职能转变的速度和到位率不够理想的突出原因是，总体认识准确和细节性认识、具体措施不到位并存，缺乏可操作的推动方案，即缺乏对地方各级政府的明确、具体的要求，缺乏对每项具体政府职责的执行主体、监督主体、执行程序的细节要求，许多说法、规定过于原则，弹性有余，刚性不足。