八、关于是否需要设置三审终审问题

关于审级制度设计问题，近年来在民事诉讼法和行政诉讼法修改过程中，都有所讨论。目前三大诉讼制度实行的都是二审终审制度。此次行政诉讼法修改过程中，对是否需要设置三审终审制度，也进行了激烈的讨论。一种意见认为，应该改二审终审为三审终审。理由主要是:第一，行政诉讼上诉率高、申诉率高的问题由来已久，两项指标通常比民事和刑事案件高出6倍以上，有的地方甚至出现了“件件上诉、件件申诉”的现象，三审已经成为普遍存在的事实。以浙江省为例，2013年该省高院共审结二审行政案件239件，而省高院同期审结的再审复查行政案件达到了305件，该院再审复查的案件已经超过了二审案件。可以说，该院在事实上已经承担起了三审法院的职责和工作量。因此，行政诉讼率先实行三审终审具有现实必要性和可行性。第二，行政申诉没有次数限制，造成“终审不终”、“翻烧饼”式的反复再审不断出现，行政诉讼既判力和公信力受到严重质疑。引入三审终审制，有利于规范和强化法院的层级监督，及时稳定公共行政关系，保持行政诉讼的既判力和公信力。第三，一些国家和地区曾以我国的裁判不具有既判力为由，对我国法院提出的司法协助请求态度消极，拒不承认和执行，三审终审有利于对外彰显我国司法裁判的权威和公信力。第四，在三大诉讼中，行政诉讼应当首先破题。行政审判面临的申诉率高在三大诉讼中最突出，需要率先解决。三大诉讼法不可能同时修改，必须首先经由行政诉讼迈出第一步。第五，三审终审是域外法治发达国家的主要审级模式。作为英美法系代表的英国、美国是采取三审终审制;作为大陆法系的代表，德国和法国也以三审制为原则。但是，三审终审并不意味着每一个案件都要经历三审，进入三审的案件通常是具有普遍法律争议的案件。另一种意见则不赞成三审终审，其理由主要是:第一，建立三审终审制会导致案件进入高层，甚至是最高法院，加大高级法院和最高法院的工作压力，不利于将案件解决在基层。第二，三审制度涉及司法制度的基本框架问题，行政诉讼三审终审，与其他诉讼不协调，在宪法未修改的情况下，不宜在行政诉讼法中做改动。第三，我国地域辽阔，实施三审终审制度后，一个行政争议很容易从地方走向中央，不论对相对人还是对行政机关，都不够便利，形成巨大的诉累。

最终，综合各方面的考虑，立法机关没有采纳建立三审终审制度的意见，行政诉讼仍然维持两审终审制度。在这一制度设计之下，目前行政诉讼申诉率高的问题，无法纳入正式的审判程序之中解决，而需要在切实增强一、二审程序化解争议职能基础上不断完善再审审查程序。