问题34 国有农场的农用地能否抵押^[11]

【问题】

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央的1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也明确提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。可见，农村土地承包经营权或者承包地的经营权是可以抵押的。国有农场能否利用其拥有的农用地进行抵押融资呢？登记机关能否办理相应的抵押登记呢？

【解答】

我国的国有农场拥有大量的农用地，根据有关统计，目前我国国有农场拥有土地面积3515万公顷，其中耕地480万公顷，土地总量相当于一个中等省。有些国有农场拟利用这些地进行抵押融资，但这些地能否抵押融资，目前没有明确的规定，登记机关应当慎重办理国有农场土地的抵押登记。

一、登记机构可以将国有农场对其农用地的权利登记为农用地使用权

2008年2月1日实施的《土地登记办法》第二条将国有农用地使用权和集体农用地使用权都规定为国有土地使用权，可以进行土地登记发证。《国土资源部关于贯彻实施〈土地登记办法〉进一步加强土地登记工作的通知》（国土资发〔2008〕70号）也再次要求“加强国有农场土地确权登记工作”。但是，将国有农场对其拥有的农用地享有的权利归为农用地使用权存在争议，主要是因为目前法律中没有明确地出现“农用地使用权”这样一个名词，因此有人指出《土地登记办法》“自行创设了农用地使用权，违反了物权法定原则”。实践中，也有当事人反映，有的地方甚至以农用地使用权不是法定物权为由，不受理国有农场关于国有农用地使用权的登记申请。但是，按照《土地管理法》第九条的规定，确定给单位和个人使用权的不仅仅只是建设用地使用权，而且还应当包括农用地使用权。因此，笔者认为可以将国有农场的土地权利以及农民对自留地、自留山的权利等都归为农用地使用权进行登记发证。^[12]

二、登记机构应当慎重办理或者不予办理国有农场土地的抵押登记，理由有以下两点：

一是我国的法律目前明确禁止集体所有的耕地抵押。如《物权法》第一百八十四条明确规定：“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外……”《担保法》第三十七条规定“下列财产不得抵押：（一）土地所有权：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权……”虽然我国国有农场的农用地不属于集体所有的耕地，而是国家所有的耕地，但笔者也认为不能抵押。

二是国有农场对其拥有的农用地享有的权利不属于土地承包经营权。《物权法》第一百三十四条明确规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”但很多国有农场并没有实行承包经营，国有农场与农场职工之间是劳动关系，不是承包关系，国有农场对其使用的农用地享有的权利不属于土地承包经营权，因此不能按照中央的文件规定进行抵押融资。^[13]

（蔡卫华）