建立跨国界区域性巨灾保险基金以市场化手段服务“一带一路”建设

刘新立

2015-09-15

近日，中国保监会在广州召开保险业服务“一带一路”和自贸区建设座谈会，研究推动保险业对接国家“一带一路”战略。虽然此次会议重点在于讨论保险业如何积极参与自贸区建设有关工作，但保险业如何在国家“一带一路”战略中发挥其特有的功能已然成为一个重要的议题。正如会议所强调的，“保险业充分发挥功能作用，有利于有效防范和化解各类风险，有利于我国加快建设全球最重要的新兴保险市场，扩大我国在区域乃至全球保险市场的竞争力和影响力”。除发挥风险管理优势、资金融通优势之外，会议还特别指出要发挥公共管理的优势，辅助政府创新公共服务方式，提高社会治理能力。保险业参与“一带一路”国家战略的着眼点有很多。其中，在巨灾风险管理方面，构建跨国界区域性巨灾保险基金就不失为一种创新机制，如亚洲巨灾风险基金或东盟巨灾风险基金。

首先，亚洲一些国家面临严重的自然灾害风险，台风、洪水、地震、海啸等重特大自然灾害频发，经常带来大量的人员伤亡及财产损失。跨入21世纪以来，不论是在2004年12月26日发生在印度尼西亚苏门答腊岛北部的地震并引发特大海啸灾害，还是2008年、2010年发生的中国汶川特大地震、舟曲特大泥石流，抑或是2010年广西遭遇新中国成立以来最为严重的大面积秋冬连旱等一系列毁灭性的巨大自然灾害都昭示着，防灾减灾行动及其预防和治理体系的建设是中国与这些受灾国家各自发展中都必须面对的可持续发展问题和重大的安全问题。例如，东盟成员国自2000年以来，上亿人遭受巨灾事件的影响，单2004年印度尼西亚地震海啸就造成约23万人死亡，并带来450亿美元的经济损失。随着经济的发展及全球气候变化的影响，未来中国和亚洲一些国家及地区可能面临越来越大的自然灾害风险。巨灾具有鲜明的跨境特点，如2013年台风“海燕”袭击了中国、菲律宾、越南等国家，造成了重大人员伤亡和严重财产损失，使我们进一步认识到自然灾害是一些国家面临的共同挑战，需要携手应对。而巨灾有时会超出一个国家或地区的应对能力，为防范巨灾风险，各国更需要开展紧密的合作。目前，中国与一些周边国家在防灾救灾领域积极展开合作，取得了系列成绩。例如，目前已建立中日韩、亚洲减灾部长级会议、联合国亚太人道伙伴等防灾救灾国际合作框架。中国无论是在灾中应急救援、灾后恢复重建，还是灾前预报、预警等领域均与一些国家展开了合作，取得了一系列的成绩。但是，这些防灾救灾合作领域也面临一些重大挑战。从国际角度来看，防灾减灾还面临机制不健全、合作主导权博弈激烈、受地区传统安全结构制约等问题。在非传统安全领域，中国与亚洲一些国家有着巨大的共同利益及合作前景，其中如何有效地应对灾害威胁始终是中国与这些国家面临的重大发展问题。

其次，目前，中国和亚洲一些国家的灾后救助主要靠政府的紧急财政拨款、改变预算用途等被动的灾后补偿机制，政府财政压力较大。与此同时，中国积极履行大国责任，对遭受重大自然灾害的国家提供大量的紧急人道主义援助。例如，2004年12月印度洋海啸发生后，中国向受灾国提供各种援助共计7亿多元。对外援助支出是国家财政支出的一部分，大量的对外援助进一步加重了政府的财政负担。

当前国际上运作的区域性巨灾保险基金机制中较为成功的主要是加勒比巨灾风险保险基金（CCRIF）等巨灾保险基金。加勒比海地区地处热带又临近大陆板块边缘，是全世界热带风暴和地震的多发地带。该地区由多个岛国组成，经济结构比较单一，抵御自然灾害的能力差。长期以来，自然灾害给加勒比地区的各国政府带来了沉重的财政负担，严重威胁其国民经济的可持续发展。经历了2004年飓风Ivan袭击之后，加勒比共同体国家政府首脑会议请求世界银行设计及实施一套费用合理又有效的风险转移计划。经过加勒比地区各国政府、主要捐款国、来自世界银行专家两年的协商之后，2007年4月，加勒比巨灾风险保险基金正式成立。加勒比巨灾风险保险基金的主要目的一是向参与国政府提供灾后紧急援助的流动性缺口和长期灾后重建的资金；二是使参与国政府快速地获得援助款，保证援助款以客观方法计算；三是在灾前向政府提供准确的风险敞口信息，协助政府工作，减轻政府负担。加勒比巨灾风险保险基金的运作机制极类似于一个被各参与国控制的、具有保险功能的联合储备基金，其优势包括：第一，风险分散效果明显，加勒比地区包括30多个岛屿国家，单个飓风或者地震灾害同时袭击所有岛屿的可能性极低。因此，加勒比巨灾风险保险基金所需的风险资本远远小于单个国家分别为各自损失所储备的风险资本总额。第二，加勒比巨灾风险保险基金的保费只相当于公开市场上同类保险价格的一半左右。加勒比巨灾风险保险基金机构非常精简，所需的人力成本较低。由日本政府提供种子基金、捐赠国支持、世界银行协调，使得它不需要收取更高的保费来填补其项目启动的费用。第三，指数保险赔付机制确保理赔迅速，保险合同的参数、指数触发机制是事先约定的自然灾害事件本身的参数（如飓风风速和半径、地震的震级等），而不是保险公估人对灾害所造成实际损失的评估。第四，财务可持续性能力强。加勒比巨灾风险保险基金的财务抗击穿风险能力远高于当今世界上其他类似的巨灾保险基金。中国台湾地区地震保险基金和土耳其地震保险基金分别能够经受住未来10年中发生一次240年一遇和150年一遇的巨灾冲击，但加勒比巨灾风险保险基金却能够经受住发生一次1500年一遇的特大自然灾害的冲击。

如何构建跨国界的区域性巨灾保险基金，减轻灾后对财政体系的冲击，提高防灾减灾基金的使用效率，将是保险业应用市场化手段服务“一带一路”建设的很好的切入点。