- 2017中国财政发展报告:中国政府性基金规范化管理研究
- 温娇秀
- 15411字
- 2020-07-09 17:34:35
3 2016年中国财政支出分析
3.1 2015年财政支出决算回顾
2015年是“十二五”规划收官之年,面对错综复杂的国内外形势,我国政府加强并改善宏观调控,国民经济朝着宏观调控预期方向发展,经济结构调整取得积极进展,引领我国经济发展提质增效,人民生活水平不断提高。在此基础上,财政工作与财政改革发展有序推进,预算执行总体良好,公共财政支出决算、政府性基金支出决算、国有资本经营支出决算以及社会保险基金决算情况如下。
3.1.1 公共财政支出决算
2015年,全国公共财政支出为175877.77亿元,比2014年增长15.87%。[5]加上补充中央预算稳定调节基金827.53亿元,支出总量为176705.3亿元。当年全国财政支出超过收入16200亿元。[6]
首先,从中央公共财政支出决算的总体情况来看,2015年中央公共财政支出102263.5亿元,完成预算的99.8%;中央对地方税收返还和转移支付55097.51亿元,增长6.6%。加上补充中央预算稳定调节基金827.53亿元,支出总量为103091.03亿元。中央公共财政支出超过收入11200亿元,与预算持平。
其次,从中央公共财政支出决算的结构来看(见表3.1),完成预算低于100%的支出项目包括外交、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、债务付息、债务发行费用、一般性转移支付、中央对地方税收返还及其他支出等9项,除以上9项支出外,其他各项支出均完成或超额完成年初预算。其中,超出预算10%以上的支出项目有节能环保、城乡社区、农林水、资源勘探信息等、商业服务业等、金融、国土海洋气象等、住房保障、粮油物资储备等9项,其中城乡社区支出超出预算124.2%,金融支出超过预算85.9%。此外,税收返还5018.86亿元,一般性转移支付28455.02亿元,专项转移支付21623.63亿元。
表3.1 2015年中央公共财政支出情况
再次,从中央公共财政支出决算的增长速度来看(见表3.1),增长率最大的项目是其他支出,其支出增长率为112.4%。其次为金融支出,增长率为90.6%,增长率为20%—50%的项目主要包括外交、城乡社区事务和粮油物资储备事务等3项;增长率为10%—20%的项目包括国防、节能环保、农林水事务、国土海洋气象等事项、住房保障支出债务付息支出等6项。除此之外,其余项目支出的增长率都小于10%,其中资源勘探信息等事务、债务发行费用支出的增长率为负。
从中央本级支出所占的比重看,2013年,中央本级支出占该项目总支出比率超过50%的有一般公共服务支出、外交支出以及国防支出、公共安全等12项,中央本级支出的比重体现了中央政府的职责范围,详细情况如表3.1所示。
最后,分析中央对地方税收返还和转移支付分地区决算情况(见表3.2)。2015年中央对31个省级行政区划单位的税收返还和转移支付决算数均超过预算数,超出比例最高的前四位是西藏、新疆、北京和青海,分别超出61%、57%、45%和44%,除北京因基数较小外,超出比例最高的省级行政单位均位于西部。从决算数总额来看,中央对地方税收返还和转移支付金额最高的前五个省级行政单位是四川、河南、湖南、湖北和云南,金额分别为3701.07亿元、3402.93亿元、2864.19亿元、2606.13亿元和2510.18亿元,全部位于中西部地区,而且前两位的四川和河南均为人口大省。
表3.2 2015年中央对地方税收返还和转移支付分地区情况
首先,从地方公共财政支出决算的总体情况来看,2015年地方公共财政支出为150335.62亿元,为预算的103%,增长13.3%,地方公共财政支出超过收入5000亿元。
其次,从地方公共财政支出决算的结构来看(见表3.3),一般公共服务支出、国防支出教育支出、文化体育与传媒支出、国土海洋气象等支出、粮油物资储备等完成预算的比例为89%—100%。除以上各支出项目外,其他支出项均超额完成预算。其中超出预算最大的项目是债务发行费用支出,超出幅度为661.1%;其次是外交支出,超出幅度为122.6%;再次是金融支出、债务付息支出和国防支出,超出幅度分别为90.5%、88.8%和29.7%;除此之外,其余项目超出预算的比例都在20%以内,如表3.3所示。需要说明的是,以上各项支出中包括地方用中央税收返还和转移支付资金安排的支出。
表3.3 2015年地方公共财政支出情况
最后,从各主要支出项目的增长速度来分析,债务发行费用支出的增长幅度最大,其增长率达747.9%;其次是外交支出,增长率达到144.1%。金融支出、债务付息支出和商业服务业等支出的增长率都为30%—100%,分别为91.8%、42.8%和30.7%。
3.1.2 政府性基金支出决算
2015年,全国政府性基金支出为42347.11亿元。下面我们分别说明中央与地方政府性基金的支出决算情况。
2015年,中央政府性基金支出为4363.42亿元,完成预算的85.8%,增长7.6%。其中,中央本级支出为3024.49亿元,增长4.9%。港口建设费安排支出为59.1亿元,中央农网还贷资金支出为129.02亿元。支出金额超过300亿元的项目有中央特别国债经营基金财务支出682.87亿元、可再生能源电价附加收入安排的支出462.77亿元、铁路建设基金支出440.77亿元、彩票公益金安排的支出361.97亿元、烟草企业上缴专项收入安排的支出355亿元等,中央本级政府性基金支出的具体项目如表3.4所示。
表3.4 2015年中央本级政府性基金支出决算表
此外,中央对地方政府性基金转移支付为1338.93亿元,降低1.23%,中央政府性基金结转下年支出为249.84亿元。
同年,地方政府性基金支出为39322.62亿元,完成预算的83.8%,降低13.8%。其中,国有土地使用权出让金收入安排的支出为30612.75亿元、彩票公益金相关支出为733.47亿元,城市基础设施配套支出为1153.64亿元,地方政府性基金支出的具体情况如表3.5所示。
表3.5 2015年地方政府性基金支出决算表
3.1.3 国有资本经营支出决算
2015年全国国有资本经营支出为2066.77亿元,全国国有资本经营收入为2550.98亿元。
2015年,中央国有资本经营支出为1362.57亿元,完成预算的80.4%,下降4%。其中,中央本级支出为1235.36亿元,完成预算的87.9%,下降12.9%。其中,调入公共财政预算用于社会保障等民生支出为26.21亿元,增长21.5%。中央国有资本经营结转下年支出为394.47亿元。其中,支出额度最大的四项为资源勘探信息等支出552.27亿元、转移性支出230亿元、交通运输支出157.62亿元、商业服务业等支出151.6亿元。具体情况如表3.6所示。
表3.6 2015年中央本级国有资本经营支出决算表
地方国有资本经营本级收入为937.92亿元,中央对地方国有资本经营转移支付为127.21亿元,地方国有资本经营支出为831.41亿元。地方国有资本经营收大于支的233.72亿元结转下年使用。其中,支出额度最大的几项为资源勘探信息等支出346.63亿元、其他支出137.05亿元、商业服务业等支出129.5亿元、各科目中国有经济结构调整支出累计243.79亿元。[7]具体情况如表3.7所示。
表3.7 2015年地方国有资本经营支出决算表
3.1.4 社会保险基金决算
2015年全国社会保险基金支出为39117.7亿元,为预算的101.7%,增长16%。本年收支结余为7236.4亿元,年末滚存结余为58892.9亿元。
其中,基本养老保险本年支出为25227.2亿元,比上年增加3837亿元,增长17.9%,完成预算的102.8%。其中,基本养老金支出为24296.1亿元,比上年增加3714亿元,增长18%,完成预算的102.9%。本年收支结余4206亿元,年末滚存结余33442.5亿元。城乡居民基本养老保险基金本年支出为2135亿元,比上年增加542亿元,增长34.0%,完成预算的108.2%。
城镇职工基本医疗保险基金本年支出为7386亿元,比上年增加854亿元,增长13.1%,完成预算的100.6%。居民基本医疗保险基金本年支出为4785亿元,比上年增加542亿元,增长12.8%,完成预算的99.3%。失业保险基金本年支出为737亿元,比上年增加122亿元,增长19.8%,完成预算的98.9%。生育保险基金本年支出为407亿元,比上年增加44亿元,增长12.1%,完成预算的100.2%。具体数据如表3.8所示。
表3.8 2015年全国社会保险基金支出决算情况表
3.2 2016年财政支出预算安排
2016年3月5日,在第十二届全国人民代表大会第四次会议上,财政部发布了《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》,该报告对2016年公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算的安排情况进行了说明,下面我们对其支出安排情况进行简要分析。
3.2.1 公共财政支出预算安排情况
2016年,全国一般公共预算支出为180715亿元,剔除地方上年使用结转结余及调入资金后同口径增长6.7%。赤字为21800亿元,比2015年增加5600亿元。其中,中央财政支出为85885亿元,增长6.3%(加上使用以前年度结转资金为1725亿元,同口径增长6.7%);地方财政支出为152860亿元,剔除上年使用结转结余及调入资金后同口径增长6.3%。在中央公共财政支出中,中央本级支出为27355亿元,中央对地方税收返还和转移支付为58030亿元,中央预备费为500亿元。收支总量相抵,中央财政赤字为14000亿元,比2015年增加2800亿元。中央财政国债余额限额为125908.35亿元。中央预算稳定调节基金余额为156.37亿元。地方财政赤字为7800亿元,比2015年增加2800亿元,通过发行地方政府一般债券弥补。地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元。全国公共财政赤字为21800亿元,比2015年增加5600亿元。
2016年中央本级公共财政预算各主要支出项目的情况如表3.9所示。由表3.9可知,2016年预算数比上年执行数增长最快的项目是金融支出,增长93.7%;其他支出、医疗卫生与计划生育支出、债务发行费用支出、社会保障和就业支出的增长速度分别位列第二至第五位,其增长幅度达到20%以上,这反映了中央本级财政在2016年的支出重点,城乡社区支出、粮油物资储备支出、资源勘探信息等支出、国土海洋气象、交通运输支出、文化体育与传媒支出等支出比上年执行数有所下降,分别下降40.3%、25.8%、25.1%、22.7%、16.4%、5.5%和4.8%。
表3.9 2016年中央本级公共财政支出预算安排情况
最后,简要说明中央对地方税收返还和转移支付的情况。中央对地方税收返还和转移支付为58030亿元,增长5.1%。其中,一般性转移支付为32017.82亿元,增长12.2%;专项转移支付为20923.61亿元,减少3.2%。在一般性转移支付中,均衡性转移支付为20392.25亿元,增长10.2%,主要用于缓解地方减收增支压力;老少边穷地区转移支付为1537.91亿元,增长22.4%;基本养老金转移支付为5042.76亿元,增长14.5%;城乡居民医疗保险转移支付为2426.27亿元,增长14.3%。
2016年地方一般公共预算支出为152860亿元,剔除上年使用结转结余及调入资金后同口径增长6.3%。地方财政赤字为7800亿元,比2015年增加2800亿元,通过发行地方政府一般债券弥补。需要说明的是,地方财政收支预算由地方各级人民政府编制,报同级人民代表大会批准,相关汇总数据并未在《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》中列示,因而限于数据的可得性,本报告中未列示地方预算支出安排的详细科目数据。
3.2.2 政府性基金支出预算安排情况
2016年,汇总中央和地方预算,全国政府性基金相关支出为41421.91亿元,下降1.2%。中央政府性基金支出和地方政府性基金支出的预算安排情况如下:
2016年中央政府性基金支出为4519.82亿元,增长5.5%(见表3.10)。从各项目的增长速度来看,增长最快的是核电站乏燃料处理处置基金支出,其增长速度高达334%,这主要是上年基数较小所致;其次为彩票发行和销售机构业务费安排的支出,增长速度为267.6%;随后的是旅游发展基金支出和可再生能源电价附加收入安排的支出,其增长速度分别为39.4%和32.9%;中央农网还贷资金支出、国家电影事业发展专项资金相关支出、南水北调工程基金相关支出、中央水库移民扶持基金支出、彩票公益金相关支出、国家重大水利工程建设基金相关支出和废弃电器电子产品处理基金支出项目有所下降;中央特别国债经营基金财务支出与上年持平,其余项目都有不同程度的增长。此外,从各项目支出所占的比重来看,可再生能源电价附加收入安排的支出所占的比重最大,其支出数额为682.87亿元,占13.72%;其次为铁路建设基金支出,支出数额为689.99亿元,所占比重为15.27%;占比超过10%的有中央特别国债经营基金财务支出、彩票公益金相关支出和铁路建设基金支出,支出数额分别为682.87亿元、515.82亿元和459.79亿元,所占比重分别为15.11%、11.41%和10.17%;其余项目所占比重则在10%以下。
表3.10 2016年中央政府性基金支出预算安排情况
同年,地方政府性基金相关支出为38016.68亿元。其中,国有土地使用权出让收入相关支出为32024.08亿元,下降2.6%。地方政府专项债务余额限额为64801.9亿元。
3.2.3 国有资本经营支出预算安排情况
2016年,安排全国国有资本经营预算支出为2259.05亿元,增长23.3%。向一般公共预算调出432.88亿元。其中,中央国有资本经营支出为1551.233亿元,增长37.3%,其中,中央本级支出为1191.23亿元,增长18.5%;对地方转移支付为360亿元,增长189.6%。向一般公共预算调出246亿元。同年,地方国有资本经营预算支出为1067.82亿元,增长29.2%,主要是中央国有资本经营预算增加对地方转移支付,用于支持“三供一业”分离移交、厂办大集体改革等。向一般公共预算调出186.88亿元。表3.11列示了2016年中央国有资本经营支出预算安排情况的相关数据。可以发现,增长最快的、占比最高的均是解决历史遗留问题及改革成本支出,增速高达158%,占比为总支出的60.73%。限于数据可得性,本报告中未列示地方政府性基金支出的详细汇总数据。
表3.11 2016年中央国有资本经营支出预算安排情况
3.2.4 社会保险基金预算安排情况
全国社会保险基金预算按险种分别编制,包括基本养老保险基金(含企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险)、基本医疗保险基金(含城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗)、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金等社会保险基金。汇总中央和地方预算,2016年全国社会保险基金支出为43546.53亿元,增长10.6%。[8]本年收支结余为3597.66亿元,年末滚存结余为60600亿元。
3.3 2016年公共财政支出规模分析
3.3.1 预算完成情况
在预算完成方面(见表3.12),2016年1—12月全国公共财政累计支出为187841亿元[9],比预算数多7126亿元。分中央和地方看,中央本级支出为27404亿元,比预算数增加49亿元;地方财政用地方本级收入、中央税收返还和转移支付资金等安排的支出为160437亿元,比预算数多7577亿元。
表3.12 2016年公共财政支出
此外,从年度增长的角度来看,2016年全国公共财政支出比上年增加11299亿元,增长6.4%;其中中央本级支出比上年增加1864.4亿元,增长7.3%;地方财政支出比上年增加9366.4亿元,增长6.2%。无论是绝对数额还是增长率,2016年都比2015年有一定程度的增加,这是我国在2016年实施积极财政政策的结果。
3.3.2 公共财政支出与收入关系分析
从全年来看(见表3.13),公共财政收入增长率略高于支出增长率,但增速均较往年有所回落,这主要是因为:一方面受经济增长放缓、价格涨幅回落等影响,税收增幅则相对较小;而另一方面预算支出执行管理进一步加强,民生等重点支出得到了切实保障,从而使支出增幅有所上升。从收支差额可以看出,2016年全年公共财政累计支出为187841亿元,增长6.4%;同期公共财政收入为159552亿元,增长4.5%。从增长率来看,4月、7月、10月和12月的支出增长率低于收入增长率,其余月份的支出增长率均高于收入增长率。尽管收入增长率较高,但是支出数额仍大于收入数额,2016年财政支出累计超过收入28289亿元,比2015年高4738亿元。
表3.13 2016年1—12月财政支出与收入关系分析
另外,从历年财政支出增长率与收入增长率的关系来看(见图3.1),2008年、2009年财政收入增长率急剧下降,大大低于支出增长率,这主要是因为:一方面2008年以来金融危机的发生造成了我国经济面临非常严峻的国际经济形势,财政收入增长率较之前明显放缓;另一方面,为应对这一严峻的经济形势,我国实施了积极的财政政策,财政支出增幅位居高位。2010年与2011年,财政收入大幅回升,从而其增长率又超过了支出增长率;2011—2016年,除公共财政支出增长率在2015年有短期回升之外,公共财政收入和支出均呈下滑趋势。财政收入增长率近几年一直下滑的原因包括:一是工业生产、消费、投资、进出口、企业利润等指标增幅均不同程度回落,增值税、营业税、进口环节税收、企业所得税等主体税种增幅相应放缓。二是工业生产者出厂价格(PPI)持续下降,影响以现价计算的财政收入增长。三是房地产市场调整影响扩大,商品房销售额明显下滑,与之相关的房地产营业税、房地产企业所得税、契税、土地增值税等回落较多。四是扩大营改增试点范围等政策,在减轻企业负担的同时,对财政形成减收。伴随财政收入的放缓,财政支出增长率也有一定程度的降低。
图3.1 2008—2016年公共财政收入增长率与支出增长率
3.3.3 公共财政支出与GDP关系分析
表3.14反映了我国2008—2016年公共财政支出、GDP增长率与公共财政支出占GDP的比重情况。从中可以看出:
第一,我国公共财政支出增长率受到经济增长状况的影响,但当经济增长趋缓时,财政支出增长率也相应下降,但财政支出增长率的下降存在1—2期的滞后,并且下降幅度要远低于GDP的下降情况。相反,当GDP增长率上升时,财政支出的增速立即回升。
第二,除2016年外,我国公共财政支出增长率均超过GDP增长率,这主要是因为:当经济增长速度放缓时,政府往往趋向于采用扩张性政策以刺激经济,因此在经济增长放缓时,财政支出的增长速度反而提高;当经济增长速度提高时,由于财政刚性,财政支出的增速即使下降,也不会有大幅度的降低,同时由于棘轮效应的存在,在经济增长较快时,财政支出也无法大幅度地下降,从而使得在绝大多数年份,公共财政支出的增长速度都超过GDP的增长速度。
第三,公共财政支出占GDP比重不断提高,基本呈逐年增加态势,2008—2016年,公共财政支出占GDP的比重由不足20%上升到25%以上。
表3.14 2008—2016年公共财政支出与GDP的关系
3.4 2016年公共财政支出结构分析
3.4.1 公共财政支出的月度结构
2016年1—12月全国公共财政支出执行情况如表3.15所示。从中可以看出,2016年全国公共财政支出为187841亿元,比2015年增加11299亿元,增长6.4%。其中,第一、二、三及四季度的支出数额分别为37958亿元、51207亿元、46791亿元和51885亿元,第一季度的支出额相对较低,这是由人民代表大会批准预算的体制因素造成的,第二季度与第四季度的支出额均超过50000亿元,第三季度的支出额相对第二季度有8.6%的回落。此外,从各月支出来看,每一季度中最后一个月的支出都比前两个月的支出要大,即在3月、6月、9月与12月都有较大的支出,这4个月支出所占的比重都是当季最高的,这反映了各预算单位在季末“突击花钱”的现象仍然存在。2016年12月支出数额为22002亿元,占全年总支出的比重为11.7%,这一比例相比前几年有很大下降,较2015年下降2.8个百分点[10],这表明年末“突击花钱”的现象已有很大改观。此外,表中还反映了各月支出数额的增加情况,同比2015年,除10月和12月外,各月财政支出增加额及增长速度都有不同程度的提高,这主要是由于2016年财政支出在住房保障、医疗卫生以及社会保障和就业等民生领域的支出压力较大所致。
表3.15 2016年1—12月全国公共财政支出及增长情况
3.4.2 公共财政支出的项目结构分析
“十三五”时期是我国推进产业结构优化升级、实现经济发展方式转变的关键时期。2016年是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的重要一年,也是“十三五”规划的开局之年,财政部门紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济方式,继续实施了积极的财政政策。其着力调整国民收入分配格局,推进财税制度改革,优化财政支出结构。2016年我国公共财政支出的项目结构如表3.16所示。从表中可以看出:
第一,财政部门继续加大对教育、医疗卫生与计划生育、社会保障和就业、农林水事务以及城乡社区事务等民生支出的支持力度。2016年,全国社会保障和就业支出为21548亿元,同比增速高达13.3%,占全国财政支出总额的比重达11.5%,是仅次于教育的第二大民生支出。教育支出为28056亿元,增长了6.8%,主要是过去几年基数较高,其占全国财政支出总额的比重高达14.9%,排在首位。民生支出特别是由中低收入群体更多受益的民生支出的加大有助于调整国民收入分配格局,缩小收入分配差距。
第二,国债付息支出增长迅猛。2016年,国债付息支出为4991亿元,比上年增长40.6%,是增长率最高的项目。
第三,继续加大统筹城乡发展的农林水事务支出和城乡社区事务支出。2016年,城乡社区事务支出的增幅较大,达到17.1%,增速仅次于国债付息支出,城乡社区事务支出的比重达到9.9%。农林水事务支出增长5.9%,尽管增长率较低,但占总财政支出的比例高达9.8%。农林水事务支出和城乡社区事务支出是与“三农”问题密切相关的支出,其增幅和所占比重较高反映了我国政府对解决“三农”问题的高度重视。
表3.16 2016年公共财政支出项目结构
综合上述重点支出项目,我们可以看出,2016年,尽管存在经济增速放缓压力,财政支出结构进一步优化,民生支出比重进一步增加。国家财政支出在刺激实体经济、实现经济发展方式转变、调节国民收入分配、实现社会经济可持续发展等方面进行了积极引导。
3.4.3 公共财政支出的上下级结构分析
表3.17反映了我国2001—2016年中央本级和地方财政的支出数额及比重情况。从中可以看出:无论是中央本级还是地方,财政支出的数额都逐年递增,中央本级财政支出数额由2001年的5768.02亿元增加至2016年的27404.00亿元;同期地方财政支出数额由13134.56亿元增加到160437.00亿元。但从中央和地方财政支出占总支出比重来看,2001—2016年,中央本级财政支出占比持续下降,由2001年的30.5%下降到2016年的14.6%;而地方财政支出比重逐年增加,同期由69.5%增加到85.4%。就这一财政支出结构而言,联系财政收入由中央政府占据较大的比例,说明中央对于地方的转移支付的力度很大,且有不断提升的趋势。中央转移支付力度的加大一方面有利于促进地方之间的平衡;但另一方面也说明中央对财政收入的控制能力不断加强,即“分税制”以来财政的“集权”程度反而是不断加强了,这对于地方积极性的提升存在一定的不利影响。
表3.17 中央本级和地方财政支出数额及比重
3.5 2016年财政支出重点项目分析
2016年,国家财政继续加大民生方面的支出,同时也增加了民生领域和国防领域的支出,对医疗卫生、社会保障以及住房保障支出等重点支出领域的财政保障力度进一步加大。2016年,中央本级财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化体育与传媒方面的支出预算安排合计3110.4亿元,比上年执行数增长9.7%;中央财政用于国防支出安排预算9543.54亿元,增长7.6%。因此,教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、住房保障支出、文化体育与传媒支出以及财政支农支出等民生项目、国防支出是2016年财政支出的重点项目。
3.5.1 教育支出
教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资,是教育事业的物质基础,把教育摆在突出位置予以重点保障是公共财政的重要职能。多年来,各级财政部门积极采取措施进一步增加教育投入,努力拓宽财政性教育经费来源渠道,促进教育改革发展,全国财政性教育经费占GDP比例逐年提高,教育支出已经成为公共财政的第一大支出。2016年,教育方面中央本级支出为1408.72亿元,比上年执行数增长3.8%。
2016年教育支出的重点是:进一步完善城乡义务教育经费保障机制,统一义务教育学校生均公用经费基准定额。继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划等重大项目,对建档立卡的家庭经济困难学生率先免除普通高中学杂费。继续实施现代职业教育质量提升计划,推动地方建立健全职业院校生均拨款制度,改善中职学校办学条件,加强“双师型”教师队伍建设,促进产教融合、校企合作。支持普惠性幼儿园发展。完善高校预算拨款制度,引导高校提高质量、优化结构、办出特色。健全家庭经济困难学生资助政策体系,提高资助精准度。
2016年7月11日,国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,要求按照全面建成小康社会目标,加快缩小城乡教育差距,促进教育公平,统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。
意见要求努力办好乡村教育,补齐乡村教育短板;科学推进城乡义务教育公办学校标准化建设,改善基本办学条件,提升乡村学校信息化水平和寄宿制学校管理服务水平;实施消除大班额计划,到2018年基本消除66人以上超大班额,到2020年基本消除56人以上大班额;统筹城乡师资配置,着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题;改革乡村教师待遇保障机制,确保县域内义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员的平均工资收入水平;改革控辍保学机制,落实辍学学生劝返、登记和书面报告制度,防止因上学不便而辍学;改革随迁子女就学机制,建立以居住证为主要依据的入学政策,推动“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带;加强留守儿童关爱保护,健全工作体系,促进健康成长。
3.5.2 社会保障和就业支出
完善的社会保障体系是维护社会稳定和国家长治久安的重要保障。近年来,财政部门不断加大对社会保障和就业的支持力度,并取得了良好的效果。如新型农村社会养老保险覆盖范围扩大到60%以上地区,连续10年提高企业退休人员基本养老金,进一步健全企业职工基本养老保险省级统筹制度。此外,各地普遍建立了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制,落实优抚对象等人员抚恤和生活补助政策等。
2016年,中央本级财政安排社会保障和就业支出886.82亿元,比上年执行数增长22.8%。2016年中央财政按城市、农村低保人均补助水平分别提高5%、8%对地方补助。研究建立健全特困人员供养制度和资金保障机制。支持地方全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。保障优抚对象等人员各项抚恤待遇落实。支持做好退役士兵安置工作。
统筹考虑职工平均工资增长率和物价涨幅等因素,2016年1月1日起,按6.5%左右提高企业和机关事业单位退休人员养老金标准,并向退休较早、养老金偏低的退休人员和艰苦边远地区企业退休人员适当倾斜;建立基本工资正常调整机制,促进在职和退休人员待遇水平协调增长。完善职工养老保险个人账户,坚持精算平衡,建立更加透明易懂的收付制度,进一步健全多缴多得、长缴多得的激励约束机制。完善养老保险制度改革方案,研究职工基础养老金全国统筹方案。
3.5.3 医疗卫生支出
医药卫生事业关系亿万人民健康,关系千家万户幸福,是重大民生问题。自2009年4月启动医改工作以来,各级财政部门优化财政支出结构,不断加大医疗卫生投入,为医改的成功推进提供了强有力的资金保障。2016年中央本级财政医疗卫生支出预算安排为124.29亿元,比上年执行数数增长了47.2%。
建立健全合理分担、可持续的医保筹资机制,将城乡居民基本医疗保险财政补助标准由每人每年380元提高到420元,个人缴费标准由每人每年120元提高到150元,并加大对城乡居民大病保险的支持力度。将基本公共卫生服务项目年人均财政补助标准由40元提高到45元。推进公立医院和基层医疗卫生机构改革,结合新型城镇化调整优化医疗资源布局,建立有序分级诊疗格局。推进重特大疾病医疗救助,加强与相关医疗保障制度的衔接,减轻低收入大病患者治疗费用负担。
3.5.4 住房保障支出
努力让更多的人特别是低收入群体“居者有其屋”是我们党和国家的住房政策。自2008年起,政府加快建设保障性安居工程,并将其作为扩大内需的十项措施之首。特别是在2010年以后,中央财政对住房保障支出的预算数大幅增长。2016年,中央本级财政住房保障支出431.97亿元,比上年执行数增长7.7%。
2016年继续开展运用PPP模式投资建设和运营管理公共租赁住房试点,落实棚户区改造税费优惠政策和贷款贴息政策,积极推进棚改货币化安置和政府购买棚改服务。全年计划棚户区改造开工600万套,农村危房改造314万户。
3.5.5 文化体育与传媒支出
文化是民族的血脉,是人民的精神家园。近年来,我国公共文化服务体系建设呈现出良好态势,覆盖城乡的公共文化设施网络基本形成,公共文化服务体系框架基本建立。在提高人民群众科学文化和思想道德素质、促进人的全面发展方面,发挥了重要作用。党的十八届六中全会对深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣做出了重要部署。为支持构建有利于文化繁荣发展的体制机制,促进社会主义文化大发展大繁荣,2016年,财政部门继续加大文化体育与传媒投入,中央本级财政安排文化体育与传媒支出258.6亿元。推动基本公共文化服务标准化均等化,提高公共文化服务供给体系质量和效率。支持繁荣社会主义文艺创作,推动文化交流与传播。完善文化产业政策扶持体系。推进实施全民健身战略。支持中国足球改革发展。做好2016年里约热内卢奥运会备战和参赛经费保障。
3.5.6 财政支农支出
“三农”问题是关系到我国经济和社会全面发展的根本问题。财政部门始终把支持解决“三农”问题作为重中之重来抓。2016年的“中央一号文件”连续第十三年聚焦“三农”。财政部门始终把支持解决好“三农”问题作为财政工作的重中之重。多年来,坚决贯彻落实党中央确定的“多予少取放活”的方针,不断完善支持农业农村发展的政策和机制,逐步建立健全财政强农惠农富农政策体系。
2016年,农业方面的财政支出重点是:调整现有农业支出结构,加大对农业可持续发展的支持力度。推动减少农药化肥过度使用,探索实行耕地轮作休耕制度试点。出台促进农业种植结构调整政策,支持农业水价综合改革。继续推进重金属污染耕地修复治理、地下水超采区综合治理等试点。支持实施藏粮于地、藏粮于技战略,保障农产品有效供给,保障口粮安全。大规模推进农田水利和高标准农田建设,提高粮食综合生产能力。健全粮食主产区利益补偿机制,加大对产粮(油)大县奖励力度。支持粮食等流通体制改革。深入推进棉花、大豆目标价格改革试点。推进玉米收储制度改革。完善主要农产品储备和调控机制。上述改革在一定时期会增加财政支出,但这是必要的改革成本。在粮棉油市场价格形成机制建立后,逐步将库存降至合理规模,相应使财政负担的粮棉油储备支出恢复到正常水平。
3.5.7 节能环保支出
2016年,中央本级财政预算安排节能环保支出310.61亿元。资金主要被用于以下几个方面:加大大气污染治理力度。推进实施水污染防治行动计划。开展山水林田湖系统治理修复试点。实施新一轮退耕还林还草和草原生态保护补助奖励政策。落实天然林保护全覆盖政策,适当提高天然林保护工程补助和森林生态效益补偿标准。加强湿地保护,扩大退耕还湿范围。加大新能源汽车推广力度,加快充电基础设施建设。支持能源清洁化利用,集中用煤、加强脱污、严控散煤。完善可再生能源发电补贴机制,及早实现平价上网。扩大节能减排财政政策综合示范、跨省流域上下游横向生态补偿机制试点范围。推进环境监测体制改革,加快建立中央与地方各负其责的环境监测体系。
3.5.8 脱贫攻坚支出
2016年中央财政加大了扶贫方面各项支出力度,其中财政扶贫专项资金增加201亿元,增长43.4%。进一步推广资产收益扶贫试点,大力推动易地扶贫搬迁,支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金,集中力量解决突出贫困问题。推进少数民族扶贫、国有贫困农(林)场扶贫、以工代赈等,实施彩票公益金支持贫困革命老区项目。在扶贫资金项目审批权限下放的同时,切实加强财政扶贫资金监管,保障资金安全有效使用。通过实施精准扶贫、精准脱贫,增强贫困地区“造血”功能和发展后劲,推动贫困地区和贫困群众加快脱贫致富步伐。
3.5.9 国防支出
2016年,中央预算安排国防支出为9543.54亿元,比上年执行数增长7.6%。主要用于支持深化国防和军队改革,全面加强军队革命化现代化正规化建设,推动经济建设和国防建设融合发展,不断提高履行使命任务能力,维护国家主权、安全、发展利益。国防费规模的确定,既要适应国家经济社会发展水平,也要适应国防需求。作为经济总量世界第二的大国,我国国防支出总量较低。当前我国周边环境很不平静,恐怖主义等非传统安全威胁也不容忽视。这些必然要求我们加大国防建设投入,才能持续推进中国特色军事变革,为国家安全提供可靠保障。
3.6 财政支出总结与展望
3.6.1 2016年财政支出总结
2016年已经过去,回首过去的2016年,中央经济工作会议提出,财政政策要更加积极有效,预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。2016年的财政支出呈现出以下特点:
第一,公共财政支出增速回落,公共支出占GDP比重也略有下降。2016年,全国公共财政支出180715亿元,比上年增加11348亿元,增长6.7%,增速比2015年下降6.8个百分点,这也是自2008年以来的最低点,财政支出增长速度明显回落。此外,全国公共财政支出总量超过财政收入,财政赤字21800亿元,比上年增加5600亿元,财政收入增幅超过支出增幅。尽管公共财政支出增速明显回落,但公共财政支出占GDP的比重仍维持在高位,为25.2%,相对2015年下降0.3个百分点。
第二,公共财政支出力度增加,民生支出比重继续增加。我们用公共财政支出/公共财政收入来度量财政支出力度,数据显示,尽管2016年公共财政支出和收入增速均有所回落,但财政支出力度反而有所回升。2016年,公共财政支出力度约为1.15,超过2015年的1.11和2014年的1.10。从财政支出的具体项目看,2016年公共财政支出的着力点更多的是放在民生支出方面,2016年中央财政进一步优化支出结构,突出重点,控制一般,继续加大对民生的投入。2016年,中央本级财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化体育与传媒方面的支出预算安排合计为3110.4亿元,比上年执行数增长9.7%。中央对地方税收返还和一般性转移支付大部分也用于保障和改善民生。
第三,财政支出透明有待进一步提高,预算管理有待进一步加强。从财政支出信息报告体系来看,我国初步形成了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算的预算体系。按照全国人大的要求,财政部会同人力资源和社会保障部、卫生部编制了2015年全国社会保险基金决算和2016年全国社会保险基金预算,包括社会保险法已明确的各项基金。下一步,仍需着力推进社会保险基金预算管理制度化、规范化。进一步规范编制方法,提高基金预算编制的准确性。加强预算执行,增强基金预算管理的严肃性。进一步推进预算公开,强化基金预算监督。至于公共财政预算与政府性基金预算,其支出方面展示的信息更多的是按功能分类的大类信息,详细明细信息很少,并且几乎找不到按经济性质分类的相关信息。财政透明度不高在很大程度上制约了人大与社会公众对政府财政活动的监督,造成了不少财政资金的无效使用。中央财政的透明度还不够高,地方政府的财政透明度同样值得担忧,《2016中国财政透明度报告》指出,2016年31个省份财政透明度的平均得分为42.25分,分别比2015年的36.04分和2104年的32.68分高6.21分和9.57分。《2016中国财政透明度报告》认为,省级财政透明度虽然呈现出小幅稳步上升的趋势,但政府预决算信息公开整体情况仍不理想。因此,应该进一步提高财政透明度、严格预算管理,为加强人大和社会公众对财政资金使用的监督创造条件。
3.6.2 2017年财政支出展望
2016年年末中央经济工作会议再次强调了积极的财政政策和着力改善民生的重要性。为了更好地发挥积极财政政策在稳增长、调结构、促改革、惠民生中的作用,我们预计2017年的财政支出安排将会有以下特征:
第一,公共财政支出可能呈现一定程度的增幅,财政赤字有所增加。我国经济运行面临不少困难和挑战,经济下行压力较大,结构调整阵痛显现,企业生产经营困难增多,部分经济风险显现。2017年公共财政支出增幅可能与2016年持平或稍有增加。但从总量上来看,2017年公共财政支出仍将超过财政收入,与2016年相比,财政赤字将进一步增加。这主要是因为:受经济增长放缓拖累,2017年公共财政收入增长应该不会太快,但财政刚性支出增加,特别是要增加保障改善民生支出,巩固农业基础地位,保持对经济增长和结构调整的支持力度,必须增加财政赤字和国债规模。
第二,公共财政支出结构进一步优化,民生支出比重进一步上升。这主要是因为:一方面,公共财政支出将继续向医药卫生、社会保障以及住房保障等民生领域和薄弱环节倾斜。2012年,我国首次实现国家财政性教育经费占GDP的比重达到4%的目标,2015年这一比重达到4.26%[11],因此,我们可以预计在2017年这一比重应该不会低于4%甚至很可能更高,教育支出的总规模会更大。除教育支出外,其他与人民群众生活直接相关的医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化方面的支出的增幅也会比较大,中央预算内投资主要投向保障性安居工程,农业、水利、城市管网等基础设施,社会事业等民生工程,节能减排和生态环境等领域,因此,民生支出的比重可能会进一步提高。另一方面,行政管理支出等行政经费比重会下降。2012年国务院办公厅发布了《机关事务管理条例》,其中对公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费等机关运行经费、政府采购管理以及会议管理等方面做出了很多限制。2013年,中央国家机关各部门一般性支出统一按5%比例压减。同时,财政压减了一些拉动经济作用不明显的中央对地方转移支付,腾出的资金转入预算稳定调节基金,留待以后年度经预算安排主要用于保障改善民生。各地也都压减了支出,四川、山西、河南压减省本级“三公经费”支出的比例达到了10%以上。因此,可以预计行政经费比重应会下降。2016年,财政部发布了《中央本级2015年“三公”经费预算执行和2016年预算安排情况》,对中央本级,包括中央行政单位、事业单位(含参照公务员法管理的事业单位)和其他单位2015年“三公”经费财政拨款执行数和2016年的中央本级“三公”经费预算进行了公示,并提出中央本级年度“三公”经费预算总规模比上年只减不增。“三公”经费的透明度得以提高。此外,“三农”支出仍应是2017年财政支出的重点项目,这主要是由于:近年来,党中央、国务院始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,出台了一系列强农惠农富农政策。2016年,“中央一号文件”大篇幅阐述“强化农业支持保护制度”,继续把“三农”作为支出重点。预计2017年,我国应会进一步加大“三农”投入,在此基础上,用好财政支农资金以强化农业支持保护制度。
第三,转移支付结构将进一步优化,政府预算体系将更加完善。从前面五年增加一般性转移支付规模、提高一般性转移支付比重的经验来看[12],2017年我国转移支付中一般性转移支付的比重仍会进一步提高,同是应会进一步加大归并和清理专项转移支付的力度,从而使转移支付结构进一步优化。中央对地方转移支付相应形成地方财政收入,并由地方安排用于保障和改善民生等方面的支出,将有力地促进基本公共服务均等化和区域协调发展。此外,在政府预算体系方面,十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度。2014年6月,中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》,明确2016年基本完成深化财税体制改革重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。由此我们推测,2017年我国政府在完善政府性基金预算和国有资本经营预算制度、推进社会保险基金预算管理规范化方面将再接再厉,建立全面规范、公开透明的现代预算制度,建立健全有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,调整中央和地方政府间财政关系,建立事权和支出责任相适应的制度,为建立现代财政制度打下坚实基础。