第三节 海淀区绩效管理推动治理现代化的创新做法

海淀区绩效管理从2009年开始至今，经历了三次重大的转变与发展，总体可以概括为：起步早、基础实，边探索边推进，边巩固边创新，逐步形成了具有鲜明特点的绩效管理体系。绩效管理作为重要的管理工具，在海淀区不仅提升了政府本身的绩效，也促进了海淀区整体绩效行为的养成。绩效制度的完善和绩效文化的形成，为海淀区持续推进政府治理体系和治理能力现代化奠定了扎实的基础，提供了推动创新的有效管理工具。海淀区这三次重大转变是一个完整的绩效管理图谱，从2009年初到2010年底，海淀区政府绩效管理“打基础”，以形成绩效管理制度并试运行为标志。从2011年初到2012年底，海淀区政府绩效管理“促提升”，以政府绩效管理制度取代督察制度并作为北京市区县绩效管理试点为标志。2013年初至今，海淀区绩效管理“整体化”，以绩效管理统领区党委与区政府工作为标志。

从2013年开始，为进一步配合党的十八届三中全会所提出的推进国家治理体系和治理能力现代化建设，海淀区按照全面依法治国和全面深化改革的要求，在全区绩效管理体系中继续加大依法行政力度，以行政审批改革为突破口，转变政府职能，加大公众评价在绩效评价主体中的评价分值，拓展公众参与途径，实行全区绩效管理思路。从而提出了全区绩效管理工作的总体新要求：全面贯彻落实党的十八大、市委十一届二次全会和区委十一届四次全会及《国务院工作规则》《中共中央办公厅关于加强和改进党委督促检查工作的意见》的精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入开展党的群众路线教育实践活动，加快推动具有全球影响力的科技创新中心建设，按照“重视实绩、过程监控、结果导向、持续改进、公众满意”的思路，强化制度约束力，不断提高工作效率和质量，充分发挥绩效管理的导向和约束作用，提高党的凝聚力，提升政府公信力，增强干部执行力，推动各级机关进一步转变职能和作风，确保完成各项目标任务。

一、以战略思维引导全区绩效管理，应对新环境与挑战

海淀区绩效管理善于学习，积极借鉴新的管理思想与经验，把战略管理思维引入区绩效管理之中，以应对国际国内环境的快速变化与挑战。

（一）海淀区绩效管理面临新机遇与挑战

“十二五”时期，我国以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，全面建设小康社会，北京市着眼于建设中国特色世界城市，全面实施“人文北京、科技北京、绿色北京”发展战略，海淀区举全区之力加快建设环境优美、和谐宜居的高科技核心区，初步建成具有全球影响力的科技创新中心，步入新的发展阶段。

海淀区发展的新机遇。一是核心区建设催生新机遇；二是首都发展战略提出新要求，海淀区面临重新定位自身城市功能，全面提升城市品质，完善城市布局和城市功能，深入推进各领域改革的机遇；三是经济又好又快发展面临新考验带来的机遇；四是社会和谐对政府施政水平提出了更高要求。

海淀区经济社会发展面临的挑战。一是面临自主创新能力需要进一步增强的新挑战；二是经济持续健康快速增长压力加大的挑战；三是城市综合承载力需要全方位大力提升的挑战；四是加强社会建设和改善民生要求的挑战；五是进一步加快政府职能转变的挑战。

（二）以战略化思维导向引领区绩效管理发展

海淀区把区战略规划与区绩效管理密切关联，以顺应国际国内环境的快速变化与挑战。2013年到2014年，习近平同志几次提出，北京要正确处理好国家战略要求和自身发展之间的关系，在服务国家大局中提高发展水平。面临不断变化的国际国内环境要求，海淀区作为全面建设中关村国家自主创新示范区核心区，也面临着不断提升治理能力、提高区治理能力现代化水平的要求。为顺利实现党中央和北京市以及海淀区自身发展要求，海淀区及时顺应环境要求，编制了区“十二五”战略规划。战略规划对海淀区五年中科技创新、区域经济协调发展、统筹城乡发展格局、建设宜居城市环境、促进人口协调发展和推动智慧城市建设、提高辖区内人民公共服务水平、提升区国际影响力和加强区政府自身建设等方面分别制定了战略目标。

（三）开展年度绩效评估推动战略规划落实

一是开展对区“十二五”战略规划的绩效评估。战略规划的落实需要通过区绩效管理实施。对战略规划的评估需要科学的指标体系，海淀区采取了两项措施保障区战略规划的顺利实施。首先，及时对区“十二五”规划制定指标体系，进行评估；其次，分解战略规划任务，建立指标体系，每年开展绩效评估。指标体系主要包括预期性指标21项、约束性指标11项。通过中期评估，对区“十二五”战略规划实现情况、面临的困难与约束进行分析，及时调整战略目标，在人财物等方面加以协调支持，保障战略规划的顺利完成。

二是把战略规划分解到年度绩效计划，开展年度评估。海淀区把区“十二五”战略规划分解为年度绩效计划，再根据各部门职责层层分解，落实到各部门和个人职责之上，形成了稳定性与动态性相结合、系统全面与重点突出相结合、市区统筹与区域特色相结合的指标体系。一级指标分为职能履行、效能建设、服务效果、创新创优、一票否决五大类，即“三效一创一否决”。二级指标分为重点工作、部门工作、依法行政、应急管理、预算绩效、人大建议与政协提案办理等12项，由13个专项实施主体具体负责实施。指标系统确定以来，一级指标稳定不变，二级指标和三级指标根据市区重点工作变化每年进行动态调整。通过建立科学的指标体系和年度实施方案，确保区战略规划和战略目标的分解实施。

二、创新领导体制与工作机制，以绩效管理促进党政干部治理能力提升

为打造海淀区绩效管理新局面，以绩效管理为工作抓手，持续提升党政干部治理能力，海淀区推动全区建立“整合、精简、明晰、共享”的考核格局，把区党委领导干部考核与区政府绩效管理进行有效整合。2013年8月20日，海淀区常务副区长穆鹏主持召开海淀区绩效管理领导小组会，听取区绩效办关于2013年绩效管理工作的汇报，总结了前期工作，审议了2013年绩效管理重要事项，李彦来常委出席会议并讲话，区委办、人大办、政府办、政协办、区委组织部、监察局、人力社保局、社工委（社会办）、农工委（农委）、国资委、区委督查室和区政府督查室（绩效办）等区绩效管理领导小组成员单位参加了会议。会后，区绩效办会同区委组织部按照领导小组会要求继续深化全区考核、评比、检查的整合工作，并认真对2013年度全区绩效管理的相关重要文件和制度进行了进一步的调整和完善，全面整合了海淀区“整体化”绩效管理工作。

（一）全面调整区绩效管理工作领导机制和工作机制

在原有全区绩效管理工作领导小组基础上，将区编办、区国资委、区财政局增为海淀区绩效管理领导小组成员单位；为实现领导班子、干部考核与绩效管理考核的全口径对接，将区属事业单位按照三定职责分别纳入党群系统（新增台办机关、职业学校、新闻中心3家单位）和政府系统（新增区西区办、区房地中心、区环卫中心、区档案局、区机关事务管理处、区圆明园管理处6家单位）进行考核；将区属企业纳入全区绩效管理，企业经营业绩考核转为绩效考核，牵头部门为区国资委；结合工作实际，经进一步研究，区巡视组、回收公司、超市发只参加领导班子和干部考核，不参加本系统的绩效考核，调整后的名单拟以区绩效管理工作领导小组名义下发。

按照“重视实绩、过程监控、结果导向、持续改进、公众满意”的思路，在认真征求绩效管理专家组和各相关单位意见的基础上，形成了年度工作方案和区党委区政府绩效管理工作机制。

按照“围绕中心，突出重点，狠抓关键”的思路设置考评指标，强化对重大决策部署落实、重点工作推进的考核评估，树立“以实干论实绩、从实绩看德才、凭德才用干部”的导向，激发各级领导班子和领导干部干事创业、创先争优的积极性，促进党政干部自身能力的提升。

（二）全面整合区绩效管理指标体系

按照党的十八大和十八届三中全会及四中全会精神要求，海淀区区委组织部、区绩效办明确了按照“减负担、转作风”的工作思路，着力贯彻全面依法治国和全面深化改革的治理理念，多次研究整合方案，对全区既有各类专项考核、评比、检查开展了双向梳理工作。同时，认真听取了部分基层单位对统筹、整合工作的意见，形成了“区委组织部考核班子，区绩效办考核工作”的整合思路。整合后，区委组织部负责考核各单位领导班子建设、内部满意度等；区绩效办统筹考核重点工作实绩、第三方服务对象满意度等，区委组织部在综合评价领导班子和领导干部时直接运用绩效管理的考核结果。按照2013年8月20日领导小组的要求，区委组织部、区绩效办比照前一阶段初步整合结果，对尚未充分整合的保留项目进行了逐一研究分析，从存在合理性、流程科学性、结果有效性等方面与考核实施单位进行了充分的沟通，不仅做到了形式上的整合，更做到了实质意义上的融合。能纳入考核体系的均已纳入，能裁减合并的裁减合并，现有的111项考核、评比、检查中95项已整合纳入全区绩效管理指标体系；确需保留又无法纳入全区考核体系的16项，借鉴市政府集中检查方式，安排年终统一检查，切实减轻基层单位负担。目前全区各系统（党委、政府、街道、镇、区属企业）已经初步完成整合工作，基本形成了“整合、精简、明晰、共享”的绩效考核格局。

（三）持续推动区绩效管理本身能力提升

为适应全区绩效管理工作的新需求，区绩效办聘请了国家行政学院、北京市社会科学院管理所、中国劳动关系学院等高校、院所的绩效领域的专家，建立全区绩效管理专家组，采取专项咨询、专题研究、全过程跟踪的合作方式，助力提升全区的绩效管理工作水平。2013年10月初，区绩效办与绩效管理专家团队签订了《海淀区绩效管理创新提升合作协议》。2014年开始，启动了《海淀区政府绩效管理办法（试行）》、群众路线性教育实践专项考评指标研发和与国内外科技创新中心、国家级发展新区政府公共服务的比较分析专题研究工作，持续推动区绩效管理本身能力提升，以适应区政府治理能力体系与治理能力现代化发展的全面要求。

三、以推进治理体系和治理能力现代化为目标，重塑全区绩效管理体系

（一）优化和完善区绩效管理制度设计

一是不断优化绩效管理制度设计，进一步提高绩效管理的科学性和针对性。按照党的十八大和十八届三中全会及四中全会精神要求，海淀区区委组织部、区绩效办明确了按照“减负担、转作风”的工作思路，着力贯彻全面依法治国和全面深化改革的治理理念，海淀区全面总结2013年海淀全区推行绩效管理工作的实践经验，深入基层单位，认真调查研究，加强专家咨询，广泛征求意见，切实把绩效管理制度作为机关管理的一项基本制度，围绕绩效目标、过程管理、绩效考评、结果应用、绩效提升等基本环节，健全完善内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的绩效管理制度。

二是坚持分类管理。按照围绕中心、服务大局的要求，坚持分类指导的原则，对不同类型的单位和不同特点的工作目标，设定科学合理的绩效考核指标。根据被考评单位承担的个性重点工作，结合工作数量、难度、重要性等多方因素加强考评，推动考核指标由“标准餐”向“自助餐”的转变，建立差异性的绩效考评模式，提升目标实施的组织绩效、管理绩效和社会效益，推进服务型、效能型机关建设。

三是夯实基础，不断强化过程管理。跟踪督办重点任务，建立完善阶段性点评制度，通过书面通报、召开现场会等形式，总结经验、推介典型。对落实重点工作进度滞后的单位，超前预测预警，适时予以督导。加大对重大项目、重点工程推进情况的调研力度，针对绩效管理工作中的突出问题、指标运行中的薄弱环节，及时组织召开专项工作协调会，研究会商解决方案，确保全区各项任务稳步推进、全面完成。

四是强化绩效指导和反馈。建立绩效管理季度会商制度，定期召开绩效考评实施主体工作会，汇总各专项工作落实情况，对任务推进绩效较差的部门开展集体会商。建立绩效督导制度，针对绩效方面存在的问题，由区绩效办定期汇总并提出改进建议，以绩效督导函的形式反馈给部门，督促其不断改进工作；进一步规范各部门日常工作的检查、评比环节，检查和评比后检查责任部门需向被检查单位和绩效主管单位反馈工作评价与整改意见，帮助被检查单位总结经验、分析不足及原因，切实加强日常绩效指导，提高部门绩效水平。

五是加大创新创优力度。鼓励各部门工作中坚持高眼界、大格局，善于观大势、谋大事，敢于跳高、敢于碰硬，立足实际创造性地开展工作。以绩效管理引领机关作风转变，促进部门改革创新。在绩效指标任务完成上，坚持“三个不低于”原则：不低于北京市下达的绩效任务目标值，不低于区党代会报告和区政府工作报告确定的目标任务，不低于“十二五”规划平均进度。坚持“蹦一蹦够得到”的原则和创先争优的工作导向，推动核心区跨越式发展。

（二）不断确保区绩效管理指标体系前瞻性与灵活性

海淀区绩效管理指标体系根据党中央、国务院、北京市以及海淀区工作实践及时调整和改进，其指标体系的构建体现了前瞻性和灵活性。

一是指标体系的前瞻性。海淀区绩效管理在开展工作初期就确定了依法行政、工作效能、服务效果等维度的绩效管理指标框架，其中依法行政指标维度在推动全区干部依法治理、依法开展工作方面起了重要的作用，充分说明海淀区政府一贯重视依法治国，在推进政府治理体系和治理能力现代化建设道路上已经走在各地方政府前列。

二是指标体系的灵活性。主要表现在指标体系调整的灵活性和及时性方面。借鉴北京市对市直机关、区县政府绩效管理指标体系的具体做法，充分考虑目前各系统间的差异性，确定了“思路一致，重点一致，共性和个性相结合”的整合思路，全区各系统绩效管理整体框架规范为“三效一创一否决”，具体评价维度根据各系统实际保持个性化，区委区政府明确的重点工作（如网格化社会服务与管理、全国文明城区创建等）纳入各系统绩效指标体系，依据同一标准进行绩效考评，确保全区重点工作的全面落实。按照2013年8月20日领导小组会的要求，结合当前中央开展群众路线性教育实践活动、中央及北京市加强党的建设的工作要求，将党群相关考核进行深度整合，在各系统指标体系“职能履行”中增加了“党建工作”专项考评，设计了考评维度，细化了考评细则，实现了党建工作实际考核和部门业务实际考核的融合互动、一体推进。

四、拓展“公民本位”的治理主体多元化途径

（一）构建区绩效管理群众满意度考核体系

党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。为及时了解辖区内公众对区公共服务需求和满意度情况，海淀区构建了一套群众满意度考核体系。

首先，成立了海淀区绩效管理群众满意度专项考核工作领导小组。由区监察局、区政府办、区统计局、区社会办、区农委为成员单位，组长由区监察局局长担任，办公室设在区监察局纠风室，具体负责满意度专项考核工作的组织协调。其次，明确了与提供公共服务相关的考核对象，即面向企业类、面向社会群众类以及面向党政机关和基层单位类三类单位。再次，根据公共服务内容确定考核内容。最后，根据不同类别，选定不同的考核方式。

（二）采用多种满意度评估方式

为了保证群众和社会群体参与区绩效管理的科学性和公平性，保障各治理主体参与的合理途径，海淀区绩效管理采用了多种满意度评估方式。一是通过“第三方满意度调查”方式，科学设计群众满意度测评标准、路径，保证结果客观、公正，加强满意度的过程分析和反馈整改，促进群众满意度的整体提升。把群众满意度作为检验工作好坏的根本标志，把外部评判压力转化为内部改进动力。二是采用特定委办局直接服务对象的考核方式。区监察局负责组织相关部门开展考核工作，区统计局负责对调查问卷进行统计。根据委办局不同的服务对象，采取以下考核方式：主要面向企业类行政机关绩效管理群众满意度考核，由区社会办协调有关行业协会组织驻区企业填写调查问卷；主要面向社会群众类行政机关绩效管理群众满意度考核，由区社会办、区农委协调街道、镇组织城镇居民和村民（包括驻本地区的社会各界人士）填写调查问卷；主要面向党政机关和基层单位类行政机关绩效管理群众满意度考核，由区监察局组织党政机关、街道、镇机关工作人员填写调查问卷。

（三）结合群众路线，解决公共服务“最后一公里”问题

海淀区绩效管理通过及时调整绩效指标，把全区群众路线活动落实情况纳入区绩效管理指标体系中，以绩效评估推动全区党员干部解决群众最为关注的公共服务需求和难题。把全区党的群众路线教育实践活动与公众的公共服务需求密切结合起来，通过群众路线教育实践活动，集中解决区领导机关、领导班子和党员领导干部“四风”方面存在的突出问题，着力解决关系群众切身利益的实际问题。按照党中央关于改进工作作风密切联系群众“八项规定”的精神，集中整治形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，建立长效机制，切实改变机关作风，以治庸提能力、以治懒增效率、以治散正风气、以治奢树威信。

（四）把群众满意度与绩效结果运用相结合

把群众满意度与干部考评结果相结合。根据绩效管理年度考评结果，分别提出表彰奖励、教育培训、问责整改等建议。探索绩效管理专项考评约束性手段的集中运用，做好绩效管理与组织部门领导班子和干部考评的对接，促进考事与考人的全面对接、深度融合，努力形成“治庸问责”、推动干事创业的长效机制，形成“个人埋头干事、业绩群众公认、进步组织关心”的良好氛围和环境。群众满意度在整个绩效评估中分值占到25％，强化了区委区政府的“公民本位”思想，把领导干部的关注度从以往的单纯“眼睛向上”转为“眼睛向下”，切切实实把政府工作与人民群众最为关注的社会问题连接起来。