第5章　社会保障管理

5.1　复习笔记

一、社会保障管理的内容

社会保障管理是由国家或政府制定和实施有关社会保障的法律、政策，以及实现社会保障任务目标的行政工作过程。社会保障管理可以归纳为以下各项内容：

1社会保障政策法规管理

社会保障政策法规管理是指政府制定社会保障的政策法规和运用政策法规实行管理和监督的过程，是社会保障管理的首要环节。这些法律、法规和政策对社会保障的实施范围与对象、享受保障的基本条件、资金来源、待遇支付标准与方式，对国家、单位、个人的责任、权利、义务等方面做出规定，规范社会保障活动，保证社会保障事业的顺利开展。

社会保障基本法律是由国家直接颁布的；具体法规和政策由政府主管部门颁布。

2社会保障资金管理

（1）社会保障资金管理的内容

①筹集社会保障资金，一般为国家、单位、个人按一定比例缴纳，私人和社会团体捐助等；

②支付社会保障待遇，即对享受者支付养老保险金、医疗补助、工伤保险金、失业期间社会保险补助、各种救济金、困难补助金等；

③管理、运用社会保障资金，即妥善地保管社会保障基金，安全可靠地运用这笔资金，使其保值、增值；

④建立社会保障预算，即国家用来反映各项社会保障资金，包括政府一般性税收收入安排的各项社会保障资金和养老、失业、医疗、工伤、生育保险及住房等各项基金收支活动的计划。

（2）对社会保障资金进行三方管理的理由

社会保障资金管理机构应由国家、单位、享受者的代表组成；保障资金一般由政府、单位、享受者承担，管理作为资金所有权的自然延伸，三方均具有当然的管理权。理由是：

①社会保障作为现代文明国家的一项社会制度，政府具有不可推卸的管理责任和义务；

②享受者所在单位，是社会保障管理过程中的重要环节，承担主要的资金来源和上缴资金责任；

③享受者不仅拥有享受社会保障的权利，而且具有缴纳社会保障资金的义务和管理监督资金的责任，由保障对象参与社会保障管理工作，有利于公民树立社会保障意识，也有利于社会保障资金的安全运行。

3社会保障对象管理

（1）社会保障对象管理的方式

在职的社会保障对象，一般由所在单位提供一系列日常服务，对他们的管理多由各单位进行。但对于已经离开或者未曾参加工作的社会保障对象，则需要进行社会化管理。

（2）社会保障对象管理的主体

①由于这项工作涉及社会的各个方面，所以需要由政府制定政策和出面协调各方面关系；

②由于社会保障涉及的工作烦琐复杂，其具体问题需要发动社会力量来解决，应特别注意发挥工会、社会组织等方面的作用，使专职人员和普通公民相结合；

③从社会各界聘请义务工作者参与社会保障事业，是很多国家的一条成功经验；

④由社会保障对象直接参与社会保障工作，有利于改进社会保障管理，加强社会保障工作的针对性，提高工作效率。

4社会保障机构管理

社会保障的机构管理包括建立、完善和改进社会保障的工作机构，确定工作机构的体制、职责、权限、分工，实行对机构工作的监督、评价等。

现代社会保障的政策法规、资金、对象、机构管理是紧密相连、不可分割的：

（1）国家和政府部门履行立法和制定政策的职能，开展行政执法工作，并对业务管理机构实施监督；

（2）保障资金管理是社会保障管理工作的关键和重点所在；

（3）社会保障对象的管理是社会保障管理不可分割的服务系统；

（4）社会保障机构管理是社会保障管理的实体运行和组织保证。

以上四方面有机结合，形成完备的社会保障管理体系。

二、社会保障管理体制

社会保障管理体制包括中央与地方、国家与企业（单位）、政府有关部门之间在社会保障管理职责权限方面的有关制度、方式和形式。

1政府直接管理的体制

（1）政府直接管理体制下政府的职责

①立法责任

负责制定社会保障政策和法令，对社会保障实施的范围与对象、享受保障的基本条件、资金来源、待遇支付标准与支付方式以及有关方面（主要是国家、用人单位、个人）的责任、义务、权利等做出具体规定。

②监督责任

负责检查和监督政策和法令的正确实施，受理有关社会保障的申诉，调解和裁决具体工作中所发生的纠纷等。

③业务管理责任

包括受保人的登记和审查；保障基金的征缴、计算和支付；保障基金的使用、调剂和运营；在工伤保险中，要组织对劳动者丧失劳动能力情况的鉴定，组织协调对保障对象进行一系列必要的服务等。因此，这是一种政府统管的体制。

（2）政府直接管理体制的具体形式

①集中统一的形式

即中央政府授权一个部或一个委员会，下面层层设置机构，实行统一政策、统一制度、统一标准，以及统一表格，经费统收统支。在具备现代化技术手段的条件下，这种高度统一的管理可以通过全国联网计算机来实施。

典型国家是英国，我国目前的管理体制也有这个特点。

②分权管理的形式

a．上下分权，即中央政府制定基本法律和法规，地方政府可根据自己的具体情况制定具体的法规细则，有较大的独立立法权；

b．部门分权（或称横向分权），即实行分部门管理，这主要是指社会保障的业务上的管理体制。

典型国家是加拿大，美国的社会保障业务管理也有这一特点。

在政府直接统一管理社会保障的国家里，一般从中央到地方都设立专门机构，包括行政管理机构和业务管理机构。管理人员一律为国家的公职人员。

2政府和社会公共组织共同管理的体制

政府负责社会保障立法和监督，社会公共组织负责社会保障的业务管理，即立法监督与具体业务分开管理。

（1）典型国家

以联邦德国为例，联邦议会制定和颁布有关社会保障法律，联邦政府的社会事务部进行日常行政管理，其职责是：进行政策研究，监督公法组织执行法律，审批其年度计划，但不干预其日常工作。

（2）对社会公共组织的认识

社会公共组织是区别于政府机构和企业的具有自治性的由法律承认的公共团体，一般由雇主、雇员和政府三方代表组成各种社会保障委员会、理事会或基金会，有的国家政府只负责立法和制定政策及监督，不直接参加管理，虽无权干涉其正常业务，但是有权对这些团体的工作进行检查和监督。

（3）政府和社会公共组织共同管理体制的特点

这种管理方式带有政府行政和事务性工作分开管理的特点，由国家设立统一的机构管理和监督全国社会保障的运作，具体的工作如保险的资格认定、待遇给付、资金收缴等则交由地方或地区办事机构来处理。

3以私营公司为主的管理体制

以私营机构为主的管理体制是在国家立法和制定基本政策的前提下，其他所有日常管理工作（包括具体政策的制定）全部由企业化的私营公司来承担，实体性的工作由私营公司来具体运作。这种管理体制主要体现在养老保险制度中。

以私营化为主的管理体制是否具有普遍的推广意义，是否能够解决社会保障积重难返的诸多问题，还需要结合各国实际做出判断，需要一定时间的实践检验。

4工会管理体制

工会管理体制一般是在各级工会下面设立保险管理委员会，吸收工人代表参加，在国家立法范围内，制定各种规章制度，开展多项社会保障活动。

工会对社会保障基金管理的内容：

（1）制定社会保险费预算；

（2）制定保险费交纳标准；

（3）调剂保险费的使用等。

三、中国社会保障管理体制

1我国当前社会保障管理体制存在的主要问题

我国在计划经济体制下形成的社会保障管理体制，既存在集权过多、高度集中的问题，又存在政出多门、权力分散的弊端；不仅缺乏纵向与横向的监督机制，而且缺乏完整的内部调控机制；一方面行政管理与业务管理政事不分、政府包管一切，另一方面，生老病死伤残具体业务都由单位管理，形成所谓“单位保险”的局面。计划经济时代的社会保障管理体制不利于社会保障功能的有效发挥。

（1）改革的成果

经过近年来的改革完善，我国已基本建立起适应社会主义市场经济发展需要的社会保障管理体制框架，尤其在管理的系统化、规范化方面取得了可喜的进展，具体表现为：

①在资金管理方面，提高了征缴力度，建立了预备机制；扩大了社会保险的覆盖面，增加了保障资金的来源渠道。

②适应社会经济发展，增加了新的保障管理项目，如失业保险、最低生活保障；提高了对保障对象的管理服务水平。

③增强了法制化的管理监督机制。

（2）存在的问题

我国在社会保障管理方面还存在一些需要进一步完善的问题，包括：

①社会保障管理仍缺乏有效的法律管理和监督机制

现代政府管理方式需要从政策管理转变到法制管理。我国长期计划经济的历史形成了政府管理行为大多依靠政策管理，管理行为的临时性、非规范性以及不公平性特征比较突出。以政策管理为主的机制也导致政府行为缺乏强制性和长期的可持续性。当前，尽管我国社会保障管理的法制化程度不断提高，2011年10月全国人大常委会通过了《保险法》，但是在实施中，改变上述状况，建立法律监督的机制，依法管理落到实处，尚需大量工作。

②社会保障统筹层次有待提高，集中管理优势未能充分发挥

近年来，我国社会保障统筹力度不断加大，统筹层次不断提高，但基本养老保险还没有实现全国统筹，城镇医保、失业保险和工伤保险也正在向地市级统筹推进。从各地社会保障管理实践看，我国目前的统筹层次不利于发挥集中管理的优势。

③社会保障资金管理规范化程度不够，资金运作缺乏长期预备机制

我国社会保障体制的变革，特别是资金管理体制从现收现付制向基金积累制转变，给资金管理带来了大量的新问题。管理制度不健全，法制化不到位，监督不利等等，在实践中已经产生了如挪用社保资金等腐败或违法犯罪的严重问题；资金运作的预备性功能不足，未来可预见的资金缺口问题严重，资金的预警系统没有建立起来，都给新制度的运行带来了直接威胁。

④社区服务体系有待发展，社会保障管理基层基础工作需要加强

社区是社会保障实现社会化管理的基本平台。进入新世纪以来，社区服务设施数量不足、功能单一、投入不足、总体水平不高等问题不断凸显出来，加快完善社区服务体系已成为提高社会保障管理效率的重要“瓶颈”。

2完善我国社会保障管理体制的基本思路

（1）政策管理与法制管理相结合，以法制管理为主

社会保障是涉及国计民生的普遍性和根本性问题，提高立法层次、实现法制化管理是社会保障的内在要求。在制定新的法律内容之前，或者出现新的情况时，政策管理往往能发挥重要的作用。随着新问题被社会普遍认识和新的法律手段的成熟，政策管理必将过渡到法制管理阶段。

（2）集中与分散相结合，确保国民的基本社会保障权利

①我国在调整各级政府社会保障管理责权时，应侧重于逐步提高统筹层次，使集中的优势得以充分发挥；

②让地方政府充分负起责任，发挥分散的优势，特别是在对信息要求较高的社会救助和公共卫生领域；

③我国应在完善政府间转移支付制度和明确各级政府社会保障事权财权的基础上，通过有效的转移支付逐步实现各地居民相对公平地享有社会保障权利。

（3）健全社会保障预算，加强社会保障资金管理

我国在健全社会保障预算制度时应遵循如下几项原则：

①社会保障基金收支与一般性税收收入安排的社会保障支出分别编制预算，不合并编制预算；

②社会保障基金收入专户存储，专款专用；

③一般性税收收入安排的社会保障支出必须稳步增加；

④强化社会保障基金监管。

a．需要加强立法，使得社会保障基金监管有法可依；

b．需要建全与社会保障预算要求相适应的财务管理办法；

c．相关审计部门也应适当调整审计的范围和内容，强化审计监督；

d．积极创造条件，尽快向人大报告基金预算，自觉接受人大监督。

（4）加强社区服务体系建设，努力为社会保障对象提供便捷、高效、优质的服务

①科学划分社区与社会保障经办机构之间的职责

a．以社会保障经办机构和基层政府为管理主体，主要负责诸如社会保障基金的运营、参保人员的信息以及享受相关待遇资格的审批等方面的管理；

b．社区则主要承担服务功能，切实为居民提供多样化、多层次、多方面、个性化的社会保障服务。

②提高社区服务水平，应注意的问题

a．充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制的作用，不断完善覆盖城乡社区居民的社区服务体系；

b．依托社区服务中心和社区服务站，积极推进以就业、社会保险、社会救助等为主要内容的社会保障服务覆盖到社区；

c．规范、整合社区公共服务设施的功能作用，提倡“开放式办公、一站式服务”，合理设置服务窗口，优化工作流程，规范服务标准；

d．注意培养专门从事包括社会保障等在内的社会事务的社会工作者队伍，并积极推进政府购买服务、社会化运作等方式，对社区组织开展的社会保障服务给予多方面的扶持。