5.2　课后习题详解

一、名词解释

1社会保障管理（social security management）

答：社会保障管理是指社会保障职能机构贯彻落实国家的社会保障法律和政策，依法建立城市社会保障体系，筹集和运行保障资金、调节保障分配、维持保障秩序等一系列管理活动。社会保障管理的目标：①贯彻国家的法律和政策，实现社会保障法制化；②坚持公平与效益相统一，实现保障的社会化；③坚持资金筹集与保值相结合，实现保障资金运行的良性化；④规范管理行为，实现社会保障事务管理的有序化。

2管理体制（management system）

答：管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体地说，管理的体制是规定中央、地方、部门、企业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置。各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调，它的强弱直接影响到管理的效率和效能，在中央、地方、部门、企业整个管理中起着决定性作用。

3法制管理（management of legal system）

答：社会保障法制管理是指政府制定社会保障的政策法规和运用政策法规实行管理和监督的过程，是社会保障管理的第一个环节。这些法律、法规和政策对社会保障的实施范围与对象、享受保障的基本条件、资金来源、待遇支付标准与方式，对国家、单位、个人的责任、权利、义务等方面做出规定，规范社会保障活动，保证社会保障事业的顺利开展。社会保障的法律、法规和政策属于行政立法和制定政策的工作过程。其中，基本法律是由国家直接颁布的；具体法规和政策由政府主管部门颁布。

二、复习思考题

1社会保障管理的主要内容有哪些？

答：（1）社会保障政策法规管理

社会保障政策法规管理是指政府制定社会保障的政策法规和运用政策法规实行管理和监督的过程，是社会保障管理的第一个环节。这些法律、法规和政策对社会保障的实施范围与对象、享受保障的基本条件、资金来源、待遇支付标准与方式，对国家、单位、个人的责任、权利、义务等方面做出规定，规范社会保障活动，保证社会保障事业的顺利开展。

社会保障政策法规管理的具体内容包括：社会保障基本法律是由国家直接颁布的；具体法规和政策由政府主管部门颁布。在立法过程中，一般的做法是由国家或中央政府统一立法，但是由于一个国家内各地区社会经济发展的不平衡，国家或中央政府的立法行为逐渐集中于一些基本法律、法规的制定，具体法规和政策细则、办法则更多的由地方政权或政府行政机构来制定。

（2）社会保障资金管理

社会保障资金管理的内容包括：

①筹集社会保障资金。一般为国家、单位、个人按一定比例缴纳，私人和社会团体捐助。

②支付社会保障待遇，即对享受者支付各类社会保险金、各种救济金、困难补助金等。

③管理、运用社会保障资金，即妥善地保管社会保障基金，安全可靠地运用这笔资金，使其保值并增值。

④建立社会保障预算——国家用来反映各项社会保障资金，包括政府一般性税收收入安排的各项社会保障资金和养老、失业、医疗、工伤、女工生育保险及住房等各项基金收支活动的计划。

（3）社会保障对象管理

管理社会保障对象的工作也就是对社会保障的享受对象进行一系列日常性的服务。在职的社会保障对象，一般由所在单位提供一系列日常服务，对他们的管理多由各单位进行。但对于已经离开或者未曾参加工作的社会保障对象，则需要进行社会化的管理。

（4）社会保障机构管理

社会保障的机构管理包括建立、完善和改进社会保障的工作机构，确定工作机构的体制、职责、权限、分工，实行对机构工作的监督、评价等。在实行社会保障的各个国家，社会保障系统一般是由中央和地方机构组成的。

现代社会保障管理的四个方面：社会保障政策法规管理、社会保障基金管理、社会保障对象管理、社会保障机构管理，是紧密相连、不可分割的。国家和政府部门履行立法和制定政策的职能，开展行政执法工作，并对业务管理机构实施监督；社会保障资金管理是社会保障管理工作的关键部位和重点所在；社会保障对象管理是社会保障管理不可分割的服务系统；社会保障机构管理是社会保障管理的实体运行和组织保证。这几个方面有机结合，形成完备的社会保障管理体系。

2发达国家政府间社会保障管理责权划分的基本经验有哪些？

答：发达国家政府间社会保障的事权、财权划分实践表明，各国都充分调动了中央政府与地方政府的积极性和主动性，这种按社会保障不同项目分别划分责权的管理体制有许多优点，是社会保障管理改革和发展的趋势，值得借鉴。

（1）充分发挥集中优势，中央政府负责实施基本养老保险

①随着社会主义市场经济体制的逐步完善，人员在各地之间的流动日趋频繁，如果让地方政府自行决定收入再分配，容易导致社会保障纵向公平的分配政策失效。所以，在收入再分配政策上，中央政府统一决策才是最适宜的。养老保险中的养老金待遇给付相对来说有一定的客观标准可循，该标准以严格规定，特别是对准予领取养老金的年龄严格规定为基础，为中央政府进行集中管理创造了条件。

②再分配效应还受制于养老保险的筹资模式，基金积累式的养老保险计划对收入再分配的影响通常不及现收现付式。基金积累式的养老保险计划必将累积规模庞大的资金，对资本市场发展和宏观经济稳定都有重要影响，中央政府必然会因此而以其他方式管理调控此项基金。

（2）集中和分散相结合，积极推进失业保险和医疗保险

①一方面由于就业形式多样化导致失业状态的认定十分复杂，另一方面各国逐步倾向于实施积极的就业政策，把促进就业的积极措施融合在失业保险制度里，加大了失业保险管理的实际困难。信息不完全既挑战各级政府的行政管理能力，也给地方政府发挥积极作用留下了空间。因此，中央和地方政府都要肩负起促进就业的重要责任。

②医疗保险的风险分担和互济的水平取决于所覆盖的人群规模，全国统一的保险计划通常拥有有效的风险分散和互济作用。然而，实施医疗保险计划所涉及的复杂性和信息不完全性、不对称性，既限制了集中的潜在功能发挥，又导致单凭集中难以保障广大群众医疗卫生需求的满足及社会公平的实现。因此，许多国家医疗筹资的主要部分被下放到地方政府，以期促进其责任性，及积极参与和适应地方需要、优先目标的灵活性。

（3）充分发挥分散优势，确保群众的公共卫生需求和社会救助供给

①社会救助和公共卫生的受益范围仅限于某个特定地方，属于较为典型的地方性公共产品。地方性公共产品是指受益范围局限于某一特定区域的公共产品，从理论上讲，地方性公共产品既可以由地方政府提供，又可以由中央政府提供，但分散决策的效率高于集中。因此，社会救助和公共卫生由地方政府提供较为有效。

②社会救助主要由财政筹资完成。地方政府在安排财政支出时在各项目之间难免有优先次序考虑，而即便与医疗、教育等其他社会事业相比，社会救助通常也不被优先安排。从国家确保每个公民的基本人权——生存权和实现社会公平的角度来看，中央政府应在社会救助筹资上发挥兜底作用。多数公共卫生项目具有很强的地域性，与当地的社会经济发展休戚相关。

（4）完善政府间转移支付制度，实现地区间公共产品供给均等化

政府间转移支付制度的有效实施，不仅有利于解决由于“收入集权、支出分权”而引起的事权与财权不统一的矛盾，而且也有利于实现各地公共产品供给的均等化。

①就中央政府提供全国性公共产品来说，全国居民都可以无差别地享受，地区间公共产品均等化自然是其应有之意。

②就中央政府对于地方性公共产品或跨地区的地方性公共产品的供给给予一定的资金支持来说，其主要目的也是为了让财政能力有限的地方的居民也可以无差别或尽可能大体一致地享受应该由地方政府提供的公共产品。

因此，从公共财政的角度来看，中央政府集中财政收入的绝大部分的关键作用在于实现地区间公共产品供给均等化，完善政府间转移支付制度则有利于这种作用的实现。

3当前我国社会保障管理的主要问题是什么？

答：按照社会主义市场经济发展和实现现代化、小康社会的要求来看，我国在社会保障管理方面仍存在比较明显的问题。

（1）社会保障管理仍缺乏有效的法律管理和监督机制

现代政府管理方式需要从政策管理转变到法制管理。我国长期计划经济的历史形成了政府管理行为大多依靠政策，管理行为的临时性、非规范性以及不公平性特征比较突出。以政策管理为主的机制也导致政府行为缺乏强制性和长期的可持续性。当前，我国正处于体制转轨过程中，社会保障管理的法制化程度虽不断提高，但有关事项主要还是由一系列国家行政法规来规定，和多数发达国家相比，其立法层次不够高。立法层次不够高也包含法律监督的不足，而没有法律监督的机制，依法管理也就难以落到实处。

（2）社会保障统筹层次偏低，集中管理优势未能充分发挥

目前，全国已有12个省份实现或基本实现养老保险省级统筹。但总的来看，我国养老保险统筹范围仍主要限于市县一级，层次明显偏低。失业保险和医疗保险的统筹范围主要也限于市县一级，和发达国家相比，统筹层次也不高。偏低的统筹层次不利于发挥集中管理的优势，当前社会保障管理上存在的种种问题或多或少都与此有关。

（3）社会保障资金管理规范化程度不够，资金运作缺乏长期预备机制

由于我国社会保障体制的变革，特别是资金管理体制从现收现付制向基金积累制转变，给资金管理带来了大量的新问题。特别是如何使未来的准备基金保值增值，如何化解资金的管理风险等，仍然是悬而未决的问题。管理制度不健全，法制化不到位，监督不利等，在实践中已经产生了例如挪用社保资金等腐败或违法犯罪的严重问题。

资金运作的预备性功能不足，未来可预见到的资金缺口问题严重，资金的预警系统没有建立起来，都给新制度的运行带来了直接的威胁。

4当前我国应该主要从哪些方面完善社会保障管理体制？

答：我国在社会保障管理方面仍存在社会保障管理仍缺乏有效的法律管理和监督机制、社会保障统筹层次偏低，集中管理优势未能充分发挥、社会保障资金管理规范化程度不够，资金运作缺乏长期预备机制、社区服务体系有待发展等问题。

我国在未来一段时期内的总体发展目标是全面建设小康社会。建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，实现社会的稳定和国家的长治久安，是完善我国社会保障管理体制的根本指导思想。根据这个指导思想，针对现行管理体制的弊端，应注重从以下四个方面发展和完善社会保障管理体制：

（1）政策管理与法制管理相结合，以法制管理为主

社会保障是以解决特定的社会问题为宗旨的，管理对象具有社会的广泛性和全民性，管理过程极为复杂，涉及国计民生的普遍性和根本性问题，因此，提高立法层次，实现法制化管理是社会保障的内在要求。在制定新的法律内容之前，或者出现新的情况时，政策管理往往能发挥重要的作用。随着新问题被社会普遍认识和新的法律手段的成熟，政策管理必将过渡到法制管理阶段。

（2）集中管理与分散管理相结合，确保国民的基本社会保障权利

①我国在调整各级政府社会保障管理责权时，应侧重于逐步提高统筹层次，使集中的优势得以充分发挥。具体来说，可以遵循如下进程：进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂力度；在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，并为最终实现全国统筹创造条件。

②让地方政府充分负起责任，发挥分散的优势，特别是在对信息要求较高的社会救助和公共卫生领域。从发展趋势看，基层社区服务在提供服务和加强社会保障管理方面将发挥越来越重要的作用，而公共卫生、社会救助和社会福利与社区服务又有着天然的联系，因此，今后我国应重视发挥社区服务的积极作用。

③我国应在完善政府间转移支付制度和明确各级政府社会保障事权财权的基础上，通过有效的转移支付逐步实现各地居民相对公平地享有社会保障权利。

（3）建立健全社会保障预算，加强社会保障资金管理

社会保障预算是政府介入社会保障活动，加强社会保障资金管理的重要手段和工具。综合考虑各方面条件，我国在建立、发展社会保障预算制度时应遵循以下几项原则：

①社会保障基金收支与一般性税收收入安排的社会保障支出分别编制预算，不合并编制预算。

②社会保障基金收入专户存储，专款专用。社会保障基金是为了化解社会成员可能遭遇的各种经济风险而设立的，因此要求略有结余。

③一般性税收收入安排的社会保障支出必须稳步增加。考虑到我国社会保障发展水平较低的现实，今后我国财政用于社会保障的一般性税收收入应该逐步增加，这一点在相应的社会保障预算中也应该有所体现。

④强化社会保障基金监管。建立社会保障预算的根本目的在于加强社会保障收支及基金结余投资运营的管理。

a．需要加强立法，使得社会保障基金监管有法可依；

b．需要建全与社会保障预算要求相适应的财务管理办法；

c．相关审计部门也应适当调整审计的范围和内容，强化审计监督；

d．积极创造条件，尽快向人大报告基金预算，自觉接受人大监督。

（4）加强社区服务体系建设，努力为社会保障对象提供便捷、高效、优质的服务

①科学划分社区与社会保障经办机构之间的职责

a．以社会保障经办机构和基层政府为管理主体，主要负责诸如社会保障基金的运营、参保人员的信息以及享受相关待遇资格的审批等方面的管理；

b．社区主要承担服务功能，切实为居民提供多样化、多层次、多方面、个性化的社会保障服务。

②提高社区服务水平，应注意的问题

a．充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制的作用，不断完善覆盖城乡社区居民的社区服务体系；

b．依托社区服务中心和社区服务站，积极推进以就业、社会保险、社会救助等为主要内容的社会保障服务覆盖到社区；

c．规范、整合社区公共服务设施的功能作用，提倡“开放式办公、一站式服务”，合理设置服务窗口，优化工作流程，规范服务标准；

d．注意培养专门从事包括社会保障等在内的社会事务的社会工作者队伍，并积极推进政府购买服务、社会化运作等方式，对社区组织开展的社会保障服务给予多方面的扶持。