第八章　行政处罚

一、行政处罚概述

1．行政处罚的含义

行政处罚是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织，对违反行政法律规范、依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为。行政处罚具有以下特征：

（1）实施行政处罚的主体是依法享有行政处罚权的行政主体。

（2）行政处罚的对象是实施了违法行为，应当给予处罚的行政相对人。

（3）行政处罚的直接目的是惩罚违法。

2．行政处罚与相关概念的区别

（1）行政处罚与刑罚的区别

刑罚是国家审判机关对刑事犯罪分子给予的法律制裁。行政处罚与刑罚都属国家机关对违法者实施的惩戒，其主要差异是：

①行为的性质不同

行政处罚行为性质是行政行为；刑罚属司法行为的性质。

②适用的对象不同

行政处罚是针对行政违法行为；而刑罚是针对刑事违法行为的制裁。

③制裁的方式不同

刑罚所采取的制裁方式比行政处罚要严厉，这是由违法行为的性质所决定的。

（2）行政处罚与行政处分的区别

行政处分是国家行政机关对其内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。行政处分和行政处罚都是行政机关实施的具有惩戒性的行为，但两者之间有着较大的差别：

①作出决定的机关不同

行政处罚是由对外部实施管理职能并具有行政处罚权的行政主体作出的；行政处分是由公务员所在机关或上级机关、监察机关等作出的。

②适用的管理领域不同

行政处罚适用于行政机关对外部实施行政管理活动的领域；行政处分适用于行政机关系统内部的管理。

③制裁的对象不同

行政处罚以违反行政法规范的外部管理相对人为制裁对象；行政处分是针对行政机关公务员在其职务上的违法失职行为作出的制裁。

④制裁的方式不同

行政处罚的方式有警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物等；行政处分则是警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种方式。

3．行政处罚的原则

行政处罚的原则，是指对行政处罚设定和实施具有普遍指导意义的行为准则《行政处罚法》对行政处罚的原则作了明确规定

（1）处罚法定原则

处罚法定原则，是指行政处罚必须严格依据法律规定进行，它是行政活动合法性要求在行政处罚中的具体体现。处罚法定原则包括四个基本要求：

①处罚设定法定

行政处罚法律规范的制定权或者设定权由法律作出具体的规定，违背法定设定权的法律规范，不能作为实施处罚的依据。

②实施处罚的主体法定

行政处罚的实施必须由具有法定处罚权的行政机关，法律、法规授权组织或者是由行政机关依法委托的组织实施。

③处罚依据法定

按照法治的“法无明文规定不为过”原则，没有法律规范的明确规定，不能对相对人追究任何法律责任。

④处罚程序法定

不遵守法定程序的，行政处罚无效。

（2）处罚公正、公开原则

①处罚公正原则

处罚公正原则，是指行政处罚的设定与实施要公平公正，没有偏私。处罚公正原则体现在两方面：实体上的公正和程序上的公正。

②处罚公开原则

处罚公开原则，是指行政处罚的设定与实施要向社会公开。公开原则有两项基本要求：

a．对违法行为给予处罚的规定要公开。

b．对违法行为实施处罚的程序必须公开。

（3）一事不再罚原则

一事不再罚原则是指针对行政相对人的一个违法行为，不能给予多次处罚。一事不再罚原则的内容包括以下几个方面：

①针对一个违法行为，不能给予两次以上的同一种类的行政处罚。

②不同类处罚则不能替代，同类处罚则应采取折抵竞合方法。

违法行为构成犯罪的，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已实施了行政拘留的，应当依法折抵相应的刑期；人民法院判处罚金时，行政机关已实施了罚款的，应折抵相应罚金。行政处罚与刑罚都是国家对违法行为的法律制裁。

（4）处罚与教育相结合原则

这一原则是指行政主体在实施行政处罚时，要注意说服教育，纠正违法，实现制裁与教育双重功能。处罚与教育相结合，并不是要以教育代替处罚，而放纵违法行为。

（5）保障权利原则

保障权利原则是指在行政处罚中要充分保障行政相对人的合法权益。

二、行政处罚的种类与设定

1．行政处罚的种类

行政处罚的种类，是行政处罚外在的具体表现形式。

（1）以对违法行为人的何种权利采取制裁措施为标准，行政处罚可分为人身自由罚、行为罚、财产罚和声誉罚，这是行政法学上通常采取的分类。

（2）《行政处罚法》对行政处罚的种类作了统一的规定，有以下七种行政处罚：

①警告

警告是对违法行为人进行谴责以示警戒的处罚措施。警告一般适用于情节比较轻微的违法行为，是最轻微的一种行政处罚。

②罚款

罚款是为违法行为人设定金钱给付义务，即在一定期限内交纳一定数额钱款的处罚。罚款的数额一般由法律作出规定，实施罚款只能严格依据法定数额进行。

③没收违法所得和非法财物

没收违法所得和非法财物，是将违法行为人的违法所得或非法财物收归国有的处罚。违法所得是指违法行为人因其违法行为所获得的金钱或其他财物，非法财物是违法行为人所占有的违禁品或者实施违法行为所使用的工具和物品。

④责令停产停业

责令停产停业是指限制违法行为人从事生产经营活动的处罚。

⑤暂扣或者吊销许可证、执照

暂扣或者吊销许可证、执照是暂时扣留或者撤销违法行为人从事某种活动的凭证或者资格证明的处罚措施。只适用于实施行政许可制度领域的违法行为。

⑥行政拘留

行政拘留，是指公安机关限制违法行为人短期人身自由的处罚。行政拘留的设定权只属于全国人大及其常委会，实施权仅限于公安机关，且此权力不能授权也不能委托其他机关或组织。行政拘留与刑事拘留、司法拘留不同。

⑦法律、行政法规规定的其他行政处罚

目前我国行政处罚的种类，除以上六种处罚外，还包括法律、行政法规所规定的其他种类的处罚，如驱逐出境、通报批评等。

2．行政处罚的设定

行政处罚的设定，是指有关国家机关在法律规范中规定行政处罚的活动，其实质就是某种处罚由哪一个机关通过何种形式来规定。《行政处罚法》所规定的设定权包括创设权与规定权两个方面。根据《行政处罚法》的规定，设定权具体可以分为以下四个层次：

（1）法律的设定权

全国人大及其常委会制定的法律可以创设各种行政处罚，且对限制人身自由的行政处罚的创设拥有专属权。

（2）行政法规的设定权

由国务院制定的行政法规在设定行政处罚上包括两个方面：一是创设权，可以创设除限制人身自由以外的各种行政处罚；二是规定权，法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

（3）地方性法规的设定权

地方性法规的设定权也包括两个方面：一是创设权，可以创设除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；二是规定权，法律、行政法规对违法行为已作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

（4）行政规章的设定权

行政规章属于效力等级较低的法律规范，其创设权限：只能创设一定数额的罚款和警告的处罚。行政规章主要是拥有行政处罚的规定权：国务院部门规章和地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

三、行政处罚的管辖与适用

1．行政处罚的实施主体

行政处罚的法定实施主体包括：

（1）行政机关——最主要的行政处罚实施主体

只有法律、法规和规章的明确授权，即依法取得特定的行政处罚权的行政机关才能行使。实施机关有单一、综合之分。

（2）法律、法规授权的组织

授权只能是法律、法规的明确授权，规章不能授权，并且接受授权的组织应当是具有管理公共事务职能的组织。在授权范围内可以自己的名义实施行政处罚。

（3）受行政机关委托的组织

基于公共管理的需要，行政机关可以依法将自己拥有的行政处罚权委托给非行政组织行使，但接受委托的组织必须具备法定的条件。

2．行政处罚的管辖

行政处罚的管辖就是确定对某个行政违法行为由哪个享有处罚权的主体实施处罚，即处罚实施主体之间的权限分工。

（1）地域管辖

行政处罚的地域管辖以违法行为发生地的行政机关管辖为一般原则，即违法行为发生在何处，就由当地有行政处罚权的行政机关管辖。

（2）级别管辖

行政处罚的级别管辖是由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，县级以下的行政机关无权实施行政处罚权。

（3）指定管辖

指定管辖主要是由于共同管辖的存在而产生的，两个以上行政机关对同一违法行为均享有行政处罚权时，为共同管辖，而共同管辖的处理规则一般是由行政机关相互协商或按惯例等方式解决，但当异议无法消除，行政机关管辖权发生争议时，应当报请它们共同的上一级行政机关，由上一级行政机关来确定由谁管辖。

3．行政处罚的适用

行政处罚的适用是处罚实施主体对违法案件具体运用行政处罚法规范实施处罚的活动。

（1）应受处罚的构成要件

应受处罚的构成要件是指某种行为受到行政处罚所必须具备的条件，它是实施行政处罚时必须加以确认的。具体的构成要件是：

①必须已经实施了违法行为。

②违法行为属于违反行政法规范的性质，行政处罚只能针对违反行政法规范的行为。

③实施违法行为的人是具有责任能力的行政管理相对人。

④依法应当受到处罚。

（2）不予处罚的规定

不予处罚是指行为人虽然实施了违法行为，但由于具有特定的情形而不给予罚。《行政处罚法》规定有下列情形的不予处罚：

①不满14周岁的人有违法行为的；

②精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；

③违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

（3）从轻或减轻处罚

从轻处罚是指在行政处罚的法定种类和幅度内，适用较轻的种类或者处罚的下限给予处罚，但不能低于法定处罚幅度的最低限度。减轻处罚是指在法定处罚幅度的最低限以下给予处罚。根据《行政处罚法》的规定，从轻或减轻处罚适用以下情况：

①已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的；

②主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

③受他人胁迫有违法行为的；

④配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

⑤其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

（4）行政处罚的追诉时效

行政处罚的追诉时效是指对违法行为人追究责任，给予行政处罚的有效期限。如果超出这个期限，则不再实施行政处罚。行政处罚的追诉时效为两年，在违法行为发生后两年内，未被行政机关发现，在两年后，无论何时发现这一违法行为，都不能给予行政处罚。

四、行政处罚的程序

行政处罚程序是指处罚主体在实施处罚过程中所要遵循的步骤与方式，包括行政处罚决定程序和行政处罚执行程序。

1．行政处罚决定程序

行政处罚决定程序有简易和一般两种程序，听证是一般程序中的特殊程序，不是独立程序。

（1）简易程序

简易程序即当场处罚程序，主要适用于事实清楚、情节简单、后果轻微的违法行为。简易程序简单快捷，有利于提高行政处罚的效率。

①适用简易程序的条件

第一，违法事实确凿

第二，有法定依据

第三，符合行政处罚法所规定的处罚种类和幅度。

只有对个人处以50元以下、对组织处以1000元以下罚款或者警告的处罚可以当场进行，其他处罚不能适用简易程序。上述三个条件必须同时具备。

②简易程序的内容

a．表明身份

实施处罚的人员应当向当事人出示自己执行公务的身份证件，以证明自己有权对当事人作出处罚。

b．说明理由和告知权利

实施处罚的人员要当场指出违法行为的违法事实，说明要给予行政处罚的理由，及有关依据，并告知当事人有进行陈述和申辩的权利，同时还要听取当事人的陈述与申辩。

c．制作处罚决定书以及备案

行政处罚是要式行政行为，当场处罚必须有处罚决定书。处罚决定书制成后，应当场交给当事人，并报送所属行政机关备案。

（2）一般程序

一般程序也称普通程序，是除简易程序以外作出处罚所适用的程序。一般程序包括以下几个具体步骤：

①立案。

②调查取证。

③说明理由、当事人陈述与申辩。

④作出处罚决定。处罚决定应采用书面方式。

⑤送达。依照法定的程序与方式，将处罚决定书交付当事人。

（3）听证程序

听证程序是指行政机关在作出处罚决定之前，公开举行由利害关系人参加的听证会，对事实进行质证、辩驳的程序。听证程序是一般程序中的特殊程序，只适用于需要听证的案件。

①听证程序适用的条件

一是必须符合法定的处罚案件的种类，按《行政处罚法》的规定，责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等处罚适用听证程序；

二是必须有当事人听证的请求，听证对相对人而言是一种权利，只有相对人要求听证的，行政机关才能进行听证。

②听证程序具体步骤

a．告知听证权。如果属于听证适用范围行政处罚，应当通过正式方式告知当事人有权要求听证。

b．提出听证。当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。

c．通知听证。行政机关应当在举行听证的7日前，通知当事人举行听证的时间地点，以便当事人为听证作充分的准备。

d．举行听证会。听证会由本案调查人员以外的其他人员主持，由调查人员提出当事人的违法事实、证据和行政处罚建议，再由当事人进行质证与申辩，经过调查人员与当事人的相互辩论后，当事人可以作最后的陈述。听证会除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，一律公开举行，接受社会的监督。听证会实施行代理制度，当事人既可以亲自参加听证会，也可以委托一至二人代理。听证会的全部过程要制作听证笔录，笔录应当交当事人审核，审核无误后由当事人签字盖章。听证笔录是处罚决定的依据，处罚决定应在笔录范围内作出。

2．行政处罚执行程序

行政处罚执行程序，是指确保行政处罚决定所确定的内容得以实现的程序。处罚执行程序有三项重要内容：

（1）实行处罚机关与收缴罚款机构相分离

《行政处罚法》确立了罚款决定机关与收缴罚款机构相分离的制度。但在以下情况下，可以当场收缴罚款：

①依法给予20元以下罚款的；

②不当场收缴事后难以执行的；

③在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

（2）严格实行收支两条线

罚款必须全部上交财政。财政部门不得以任何形式向作出行政处罚的机关返还这些款项的全部或部分。

（3）行政处罚的强制执行

行政处罚决定做出之后，当事人应当在法定期限内自觉履行处罚决定所设定的义务，如果当事人没有正当理由逾期不履行，则导致强制执行。根据《行政处罚法》的规定实行强制执行有三种措施：

①到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3％加处罚款；

②查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；

③申请人民法院强制执行。