2.4　我国城乡统筹基础设施均等化的现状与存在问题

公共基础设施是地区经济发展的基础和前提，是当地群众日常生活的必需，更是关系到生产发展、社会进步和国计民生的大事。世界银行在《1994年发展报告》中指出：“基础设施的完备与否有助于决定一国的成功与另一国的失败，无论是在使生产多样化、扩大贸易、解决人口增长问题方面，还是在减轻贫困及改善环境条件方面，都是如此。”中国的改革开放在推动经济飞速发展的同时也拉大了地区之间、城乡之间的经济差距，因此也成了各地经济差异的显像反映。公共基础设施发展的不均等直接关系到各地的民生问题，关系到和谐社会的建设以及科学发展观的落实。作为基本公共服务的重要组成部分，基础设施的均等化建设被摆到了关键位置。城乡基础设施均等化的建设也是目前国家政府高度关注和重视的。

2.4.1　我国城乡统筹基础设施均等化的现状

1. 我国基础设施财政投入现状

表2-20是我国2010年至2014年交通运输财政支出情况。从表中可以看出，2010年我国交通运输财政支出为5488.47亿元，占当年财政总支出的6.11%；2011年为7497.8亿元，占当年财政总支出的6.86%；2012年为8196.16亿元，占当年财政总支出的6.51%，2013年为9348.82亿元，占当年财政总支出的6.67%；2014年为9669.26亿元，占当年财政总支出的7.48%。从近五年交通运输财政支出的绝对数额上来看，支出逐年增长，尤其是2011年交通运输财政支出增长率接近40%。但是从占财政总支出的占比上看（见图2-10），2011年比重上升，但是2012年相比2011年有所下降，2013年有所回升，2014年持续增长。

2. 我国基础设施建设现状

交通运输建设是我国基础建设中最基本的一项公共基础设施建设。表2-21是我国近几年来交通运输的基本情况，从2010年到2014年，我国公路里程、铁路营运里程、管道运油（气）里程都呈现逐年增长趋势。2010年，我国公路里程为400.82万公里，2014年公路里程为446.39公里，增长了11.37%；2010年我国铁路营运里程为9.12万公里，2014年铁路营运里程为11.18万公里，增长了22.59%。

表2-22是我国城市公用设施普及率。1990年，我国城市用水普及率仅达到48%，城市燃气普及率仅为19.1%。2014年，我国城市用水普及率达到97.6%，城市燃气普及率达到94.6%，经过三十多年的发展，我国城市用水普及率和燃气普及率得到了快速的发展，尤其是燃气普及率的发展更为迅速，可见我国城市公用设备建设取得了一定的发展和成效。

3. 我国城乡基础设施建设差异现状

在城乡二元化的公共服务体制下，城市的公共设施大多由国家和各级政府提供，而农村的基础设施多由农民自己解决。城乡之间公用设施资产供给、自来水普及率、燃气普及率、道路建设和通信设备上都存在较大的差异。

从表2-23是我国2014年城乡基础设施建设供给对比表。从表中可以看出，我国城乡间基础设施建设存在较大差异。城市人均公用设施固定资产投资为4209.04元，县城人均公用设施固定资产投资为2550.71元，村镇人均固定资产投资人1691.28元，城市是县城的1.7倍，城市是村镇的2.5倍，差距明显。在用水普及率、燃气普及率、污水普及率和人均道路面积上，城乡之间也存在明显的差距。占我国人口绝大多数的农村人口在水、燃气、道路等基础设施服务方面并没有享受到预期规模相匹配的供给，城乡之间基础设施非均等化的供给现状已经成为严重制约我国农村经济设计全面发展的障碍性因素。

4. 我国城乡网络建设差异现状

2013年，中国国务院发布“宽带中国”国家战略实施方案，部署了未来8年间互联网宽带的发展规划。这意味着，“宽带战略”从部门行动上升为了国家战略，互联网成为国家战略性公共基础设施。在信息经济的今天，互联网是衡量一个国家信息化发展程度的重要指标。互联网发展水平的高低反映着一国文明与现代的程度，其意义深刻，影响深远。表2-24是我国近五年城乡宽带接入情况。从2010年到2014年，我国城市和农村宽带接入户数都呈现明显的上升趋势。城市宽带接入户数从2010年的9963.5万户增长到2014年的15538.8万户，农村宽带接入数从2010年的2475.7万户增长到2014年的4762.3万户，可见我国近几年来的网络基础设施建设发展较快。但是比较城乡之间的宽带网络接入情况，城乡间差距虽然呈现逐年缩小的趋势，但是，由于城乡间长期经济文化差异，导致现阶段我国城乡间网络建设的差异仍然较为显著。

近年来，随着中国城镇化进程的推进，我国农村人口在总体中的占比持续下降，但我国农村网民在总体网民中的占比却保持上升，反映出农村互联网普及工作的成效。截至2014年12月，我国网民中农村人口占比29%，规模达到1.78亿人，相比2013年增长169万人。2014年，农村网民规模的增长速度为7.7%，城镇网民规模的增长速度为10%，城乡网民规模的差距缩小。但是，我国现阶段城乡网民占比悬殊仍然较大，城市网民为农村网民的近三倍。农村地区依然是目前中国网民规模增长的重要动力。

2.4.2　我国城乡统筹基础设施均等化存在的问题

1. 城乡基础设施投入差距明显

我国城乡二元供给体制的产生有其深刻的历史和社会背景，政府对于基础设施的供给也存在巨大的城乡二元供给。新中国成立之后的很长一段时间里，中央政府的着力点在于发展城市工业尤其是重工业。而城市重工业的发展离不开较为完备的交通、能源供给等基础设施，因此，在此时政府大规模的财政支持城市的基础建设。而此时农村的情况则恰恰相反，农村公社化运动使集体经济成为农村唯一经济主体，国家规定除去中央规划的公路和水利建设以外，集体经济承担着其他所有农村基础设施建设任务。改革开放之后，农村基础建设依然没有被纳入到政府财政范围，直到进入2006年，我国城乡基础设施投资国家财政指出的差额才逐渐下降。

在城乡一体化的进程中，我国逐渐加大对农村基本公共服务的供给，但是在基础设施的投入差距仍然十分明显，截至2014年，城市人均公用设施建设的投入资金是农村的三倍多，占我国人口绝大多数的农村并没有享受到预期规模相匹配的基础设施财政投入。城乡基础设施财政投入的差距既是造成城乡基础设施建设不均等的主要原因，也是阻碍城乡一体化进程和社会公平和谐的根本因素。所以我国应加大对农村基础建设的资金投入，改善农村基础设施，促进城乡公平和社会稳定。

2. 城乡基础设施建设差距明显

由于城乡基础设施财政投入非均等，我国目前基础设施建设表现出城乡之间的巨大差异。截至2014年，我国城乡在公路建设、网络建设、水、燃气交通等一系列基础设施上都有着巨大的差异，从表2-23可以看到，城市的用水普及率达到97.64%，燃气普及率达到94.56%，基本上实现了全覆盖，而农村的用水普及率与城市还存在明显的差距，在燃气普及率上，农村还不及城市的一半。在污水处理率上，我国农村并没有该项指标的数据，可见农村自污水处理方面并没有形成同意的管理。在网络建设上，从表2-24可以看出，城市网络建设明显优于农村。截至2014年，城市的宽带接入数是农村的三倍。图2-11是近两年我国城乡网民数的柱状图，农村网民数仅占城市的三分之一左右。农村人口众多，但是并没有享受到更多的基础设施。城乡基础设施的巨大差异造成了我国城乡居民生活条件和质量的不均等。这种不均等不利于社会公平和谐的发展。

造成我国城乡基础设施建设差距的原因主要有以下几点：首先，我国城乡二元化结构固化，城市偏向明显。我国城乡二元化和城市偏向严重导致社会各项向城市倾斜，城市经济发展较快，进一步拉大城乡差距。我国城乡二元结构制约农村公共物品的供给，从根本上造成了城乡基础设施建设的差距。其次，我国城乡发展不平衡，城市经济发达，对基础设施的要求也较高，而农村生活条件差，居民生活水平不高，对基础设施的需求和质量上的要求也相对较小，这造成了我国城乡差距的进一步扩大。

3. 我国城乡基础设施维护力度差距明显

根据世界银行的发展报告，根据一般估算，对道路的维护获得的收益应当是修建一条公路本身的两倍。世界上大约有60%的基础设施需要维护才能正常运行。由此可见，基础设施的维护对于基础设施存量的作用之大。而我国城乡在基础设施维护力度的差距仍然十分明显。

就公路而言，城市具有专业的养护队伍，随时准备维护城市公路的损坏部分。除城建局、公路局可以担负起公路养护的工作外，城市交通警察也在努力避免不法分子破坏公路设施，并在路基脆弱的路段杜绝一些能损害路基的车辆通行。但在农村地区，不仅没有专业的养护队伍，更鲜有交通警察的执勤。在广大的农村地区，很多路段早已损坏并长时间得不到维修，最终造成了道路通行的中断。在自来水维护方面，城市具有专业的维护队伍，可以及时排解居民的用水故障。在农村地区，情况却不容乐观。目前我国农村自来水并没有得到普及，对于安装了自来水管道的村庄，由于农村人民用水习惯不同，对自来水管道缺乏正确的使用，加上缺乏专业人员维护，自来水管道破坏问题较为严重。很多村庄仍然使用水井或者压水井等水源，因缺乏专业人员维护，一些水井临近生活垃圾堆放处或者牲畜圈养栏，极易受到污染，影响了农民的用水安全。在通信维护方面，城市具有专业的维护队伍，或者按小区分片承包给个人，分属区域的电话、宽带等通信项目进行维护。在广大的农村地区，电话和宽带维修不及时，经是比较普遍的现象。

造成我国城乡基础设施维护力度差距的原因主要由以下几点：从政府官员的角度来看，地方政府没有太大的动力将较大财力用于农村基础设施的维护和监管上。面对居住分散的农村地区，对基础设施进行专人监管需要花费较大的财力，相比之下，政府官员更愿意将这些财力用于建设更多的“看得见”的农村基础设施，以突出表现其“政绩”。从专人和专属部门的维护和监督来看，城乡的差距也十分巨大。在城市中，广大市民、各层政府机构和各类媒体都能起到监督的作用。但在广大的农村地区，村庄内缺乏专业的人员对农村基础设施进行维护和监管，也缺乏媒体对基础设施损坏的关注，村民更没有动力去自觉维护。加上受教育和人口素质影响，农民的“搭便车”心理较重，更出现过破坏、盗取基础设施的情况。另外，农村基础设施所处区域的地理特性以及农民的生产生活习惯，也容易造成城乡基础设施维护力度的巨大差距。

4. 政府在基础设施供给中的角色错位

随着基础设施领域市场化改革的逐步推进，政府已经不再是基础设施的唯一生产者和提供者，而成为基础设施市场化的推动者。在这一过程中，政府的角色定位已经发生了转变，但是目前政府在基础设施供给的过程中仍然存在一些角色错位现象。

行政垄断是由政府凭借行政权力对于涉及国计民生的重大领域进行直接控制，并限制竞争形成垄断。一直以来，我国基础设施供给的垄断程度还是比较高，主要表现为：由政府垄断基础设施供给，缺乏优胜劣汰的竞争机制；政府投资基础设施建设，由于特殊的地位不会面临直接的竞争；政府对基础设施供给的垄断割裂了生产者与消费者之间的联系，造成对基础设施评估和评价的困难；现阶段对政府机构及公务人员的监督机制还不完善。政府垄断供给基础设施不仅导致供给效率低下，还容易加剧社会不公平。

权力寻租是指由于政府的行政权力介入公共基础设施供给领域，使拥有这种权利的人为了谋取自身利益而利用各种合法或非法手段得到占有租金的特权。由于行政权利可以创造寻租的条件，掌握权力的行政部门和官员就可能利用权利进行寻租活动。在社会经济发展中各个领域，只要存在权利的参与，就会存在寻租腐败现象。现阶段，在公共基础设施领域产生的寻租行为，不仅影响了经济发展和公众生活对基础设施的必要要求，而且也造成了社会资源配置的低效率和公共利益的损失。

无论是行政垄断还是权力寻租，其根本原因都是对行政权力的滥用而导致政府角色扭曲，行为错位，过多参与基础设施供给，从而制约基础设施的有效供给。