2.3　我国城乡统筹社会保障服务均等化的现状与存在问题

社会保障制度的目的和功能在于弥补市场法则所导致的一次分配的不公平结果，消除绝对贫困，缩小贫富差距，维护社会和谐稳定。

党的十八大报告中关于社保的表述是，“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，在党的十八届三中全会的决定中，提出的改革目标是，“建立更加公平可持续的社会保障制度”，表明在经济发展的基础上，要更加注重社会公平。社会保障是再分配的一个重要组成部分，公平是社会保障制度的核心理念和基本价值目标。

2.3.1　我国城乡社会保障服务均等化的现状

1. 我国社会保障财政投入现状

表2-12是我国2010年至2013年社会保障和就业财政支出及占当年财政支出的比重。从表中可以看出，2010年至2013年我国社会保障和就业财政支出逐年增长，但是占财政指出的比重波动变化，2011年我国社会保障和就业财政支出占全国财政总支出比重和2010年基本相同，2012年占比有所下降，2013年比重上升（见图2-7）。

2. 我国城乡养老保险差异现状

当前，中国社会养老保险制度缺乏统一性和整体性，社会养老保险制度分人群设立，并存在较大的差异。随着工业化和城镇化的不断推进，建立统筹城乡、覆盖全体居民的社会养老保险体系是养老保险制度改革的重要目标。2009年9月，新型农村社会养老保险（以下简称新农保）开始试行，2011年7月，城镇居民养老保险（以下简称城居保）进入试行。虽然新农保吸收了城市基本养老保险制度的有益实践和成功经验，但我国城镇和农村基本养老保险在制度模式上存在诸多差异（见表2-13）。正是由于这些差异的长期影响，城镇与农村居民在对待养老的方式上产生了分歧。农村居民认为年老后的生活需求主要依靠家庭来满足，而城镇居民则大多会选择养老保险。这是因为城镇职工基本养老保险制度是强制性的，费用是通过企业和个人共同缴纳的，缴费得越多，待遇就越高；而农村居民的社会养老保险的保障性质是自愿性的，主要以个人缴费为主，且缴费数目比较少，虽然政府给予了一定的补贴，但待遇水平偏低，农村的养老保险只是一项基本保障制度。此外，从表2-13中，我们可以看到，新农保较之于老农保，筹资方式、账户模式都有了明显的改进和完善，但是较低的社会统筹层次、有限的资金来源、不完备的农村养老保障体系和管理体制都会降低保障标准，抑制农民参加社会养老保险的积极性。

为了消除城乡养老保险差距，建立更为公平规范的养老保险制度，加快城镇化进程，2014年2月21日，国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），提出“十二五”末，在全国实现新农保与城居保制度的合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。预计2020年以前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民基本养老保险制度”。这标志着我国迈出了建立城乡统一的社会养老保险制度的第一步。从长远来看，建立城乡统一的社会养老保险制度是城镇化的必然要求，是建立城乡统一的劳动力市场的内在要求和动力，是缩小城乡差距、维护社会稳定的重要途径。

3. 城乡居民最低生活保障差异现状

我国城乡二元化结构导致我国长期以来城市和农村的最低生活保障存在较大差异，在居民最低生活保障政策方面，农村低保制度的建设远远跟不上城市的步伐。中央在1997年正式颁布建立城市居民最低生活保障的通知，虽然我国在1992年开始在一些地方开始设置农村低保，但是真正到2007年国务院才颁布关于建立农村最低生活保障制度的农村工作的安全系统试点项目的通知。就资金的投入补差而言，城市与农村也存在较大差异。表2-14显示了我国2007年至2013年城乡最低生活保障人数和最低生活保障支出。从表中可以看出，我国城乡最低生活保障存在较大差异。在最低生活保障人数方面，农村和城市的差距呈现逐年扩大趋势。从低保的绝对数上看，我国城镇低保人口数逐年下降，但是农村低保人口数逐年上升。一方面体现了农村主要享受着我国的最低生活保障服务，但是从侧面也反映了农村经济的发展远不及社会经济发展的平均水平，农村中越来越多的人没有达到最低的生活保障水平。从最低生活保障支出水平上看，城市为农村最低生活保障支出的两倍多，城乡间的差距较为显著。

近年来，农村最低生活保障逐渐趋于稳定，如表2-15所示，2011年至2013年，农村最低保障人数基本稳定。在最低生活保障的财政支出上，近三年来农村各级在最低生活保障上的支出都要高于城市。虽然农村最低生活保障最近几年制度逐渐趋于完善，保障人数逐渐稳定，资金供给也稳定增长，但是不可否认的是，我国城乡在最低生活保障上还是存在明显的差异。相比农村还在略微上涨的保障人数，城市的低保人数近三年来持续下降；虽然财政对于农村的低保支出高于城市，但是由于农村低保人口多，微小的财政投入优势并不能缩小人均低保财政支出的巨大差异；从低保实际人均补助上看，近三年来城市是农村的两倍多，差距还是非常明显的。

我国城乡最低生活保障在保障标准上也存在显著的差异。表2-16是2006年至2013年我国城乡最低生活保障的平均标准。从表中看出，2006年，我国城市低保平均标准为每人每月169.6元，农村低保平均标准为每人每月70.9元，城市为农村的2.39倍；截至2013年，我国城市低保平均标准为每人每月373.3元，农村低保平均标准为每人每月202.83元，城市为农村的1.84倍。总体来看，我国城市和农村最低生活保障平均标准都有所提高，一方面，这是由于通货膨胀率造成的人民币购买力下降，所以最低生活保障的标准有所提高；另一方面，随着我国经济的发展，城乡居民生活水平有了一定的提高，因此最低生活保障标准的提高也是理所应当的。在我国城乡最低生活保障平均标准的差距上，大体上呈现差距减小的趋势，但是到2013年，城市仍然是农村的将近两倍。图2-8可以清楚地看到城乡最低生活保障平均标准的差距。

4. 我国城乡医疗保障差异现状

我国城乡医疗保障系统在筹资方式上有很大的不同。图2-9是我国城乡医疗保障体系差异，从图中可以看出，城市居民保障系统筹资方式比较多元化，一般城市居民的医疗保险都不仅仅是个人承担的，它往往会由政府或者单位给予一定金额补助，城市居民负担的部分比较少，而农村个人居民的医疗保险则只是由农民个人出资负担，政府只给予少量的补贴。城乡之间医疗保障的待遇大，城市有比较全面的医疗保障，不管城市居民的任何病症，都有相应的医疗保障。而农村中只对比较严重的病症才能得到一点保障，然而，农村大多数的医疗保障还是通过依靠农民自己来保障的。

我国城乡基本医疗体系也存在不同。我国的基本医疗保障体系由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗构成。城镇职工基本医疗保险，不仅是我国建立最早的基本医疗保险，而且也是我国参与度较广的一种基本医疗保险，其参保对象是有工作单位的城镇户籍人员。我国1999年初开始全面进行城镇职工基本医疗保险制度改革，建立社会统筹医疗基金与个人医疗账户相结合的医疗保险制度。城镇职工医疗保险费用由单位和个人共同承担，在不享受政府任何补贴的条件下有最低缴费年限要求，缴纳的费用较多，保障水平也相应较高。到2013年我国有2.74亿人次参加城镇职工基本医疗保险。由于我国的城镇非就业居民一直游离在医疗保障制度之外，为了提高全民的医疗保障水平，保障每一位公民的生命健康权，促进社会和谐发展，因此从2007年起针对城镇非就业居民，我国开始试点推行城镇居民基本医疗保险，截至2013年底共有2.96亿人次参保，由此可见，我国城镇医疗保障的覆盖率相对较低。与此同时，农村居民以新型农村合作医疗为主，2003年新型农村合作医疗兴起，由于政策惠民、政府广泛推动，参保人数从2004年的0.8亿人增长至2009年的8.33亿人并持续保持高参保率，覆盖了广大农村人口。截至2013年底，全国已经有2489个县（市、区）实行新型农村合作医疗，参保人数达8.02亿人，参保率达98.7%，人均筹资达到370.6元，覆盖面较高，筹资水平也大幅提高，已达到逐步实现新农合基本覆盖全国农村居民的目标。

虽然新农合自开展以来取得较大成效，参保率也非常高，但与针对城镇居民的医疗保险相比较，新农合依然有其自身的局限性，具体表现在筹资标准与保障水平不高（见表2-18）。新农合为农村居民的身体健康买了一份保险，缓解了农村居民的就医支出，提高了医疗卫生设备的利用率，尤其是农村病床使用率大大提高，提升了基层医疗服务水平。但由于新农合的保障层次较低，一些基础的治疗如门诊、跌打损伤等被排除在保险范围之外，而且新农合参保登记以及理赔复杂且持续时间长，这就使农民的实际受益低于预期值，所以新农合的社会满意度仍然不高。

2.3.2　我国城乡统筹社会保障服务均等化存在的问题

1. 我国城乡养老保险差异明显

随着经济社会的快速发展，当前我国城乡养老保险制度发展日渐成熟。但由于我国社会二元结构，城乡养老保险制度存在明显差距，城镇基本养老保险制度已经较为健全，而农村养老保险制度相对落后，农民享有的养老权受到制约。

城镇职工基本养老保险制度和新型农村社会养老保险制度是基于城乡二元制度分别建立的独立运行的养老保险体系。虽然两者都坚持“保基本、广覆盖”的原则，但是两套制度完全不相同，并没有交叉并轨之处，通过表2-13可以看出，我国城乡养老保险在性质、模式以及具体内容规定上都存在较大的差异，形成两套运行上截然不同的制度。两种制度在保障对象、保障体系、资金来源、资金运行、保障性质等诸多方面都存在较大差异，这些差异造成城乡两种养老保险制度在性质上也呈现明显的不同，城镇基本养老保险制度是真正意义上的社会保险制度，而农村社会养老保险制度是自愿储蓄，不具备基本养老保险制度的特征。

我国城乡养老保险制度差异的原因是多方面的。首先，长期以来的二元社会制度导致户籍制度的二元化对经济社会的发展形成严重的制约，不仅影响劳动力的自由流动也阻碍城乡居民对社会保险制度的选择。养老保险制度建立之初其参保的对象主要是城镇企业职工和个体劳动者，而将农村户籍的人排除在制度之外。另外，由于广大农民不愿意放弃农村户口担心无土地保障的生活，处于“非农非工”的状态。因此，户籍制度已成为影响城乡养老保险制度统筹衔接的壁垒，难以使农村居民的生活获得与城镇居民同样地保障，最终导致参保率下降，参保人数减少。其次，城乡收入分配受二元经济结构的影响存在明显的差别，收入结构严重失衡。巨大的收入水平差异表现在对养老保险的支付能力上，农村居民的支付能力明显低于城镇居民。最后，我国城乡财政体制是以市（县）为单位分头管理即所谓的“分灶吃饭”，这种体制影响养老保险制度城乡衔接的推进与实施。一方面从城市来看，目前我国城镇基本养老保险制度是省、市、县三级统筹体制，未形成省级统筹，原因就在于它受制于各级地方政府财政体制，影响支付水平与支付能力。另一方面从农村来看，我国农村基本养老保险制度的统筹层次低，处于市级或者县级水平，两种统筹层次的差异客观上为养老保险城乡之间、跨地区之间转移续接造成障碍，更不利于基本养老保险制度城乡衔接。

2. 我国城乡最低生活保障差异明显

最低生活保障制度是在我国社会经济体制转型的背景下，为解决城市和农村贫困问题而确立的社会救助制度。经过各级政府的努力，城乡最低保障制度成效显著，在保障我国贫困人群的基本生活和维护城乡社会稳定方面发挥了重要作用。但是由于历史背景不同，城乡最低生活保障制度从诞生之日起就被划分为城市和农村两个独立的系统。在城乡最低生活保障制度的发展过程中，二元格局不断得以强化，农村最低生活保障制度的发展远远滞后于城市，这不仅使最低生活保障制度的公平性大打折扣，同时也为城乡最低生活保障制度的统筹发展设置了障碍。农村最低生活保障制度滞后于城市主要体现在以下几个方面的差异：

（1）法律制度的差异。城市最低生活保障制度建设在中央政府的强力推行下不断完善，《城市居民最低生活保障条例》是国家最高行政机关以行政法规的形式颁布的，从立法上确立了城市最低生活保障制度，使该制度的推行具有很强的法律强制力。同时，近年来中央、民政部和地方政府颁布了很多规范性文件进一步健全了城市最低生活保障制度。其中，最高级别的规范性文件是国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。该通知对农村最低生活保障的建设仅做了一些原则性和方向性的规定，在全国建立农村最低生活保障制度的要求也是从政策层面提出的，没有法律的强制力。目前，农村最低生活保障制度的建设主要靠地方政府的政策法规，这就导致了农村最低生活保障制度的建立与运行不够完善。整体而言，我国农村最低生活保障制度仍然没能超越行政指导的范畴，农村最低保障制度的约束力远远低于城市，难以有效地保障农民享受到应享受的权利。我国城乡最低生活保障在法律制度上的差异，不仅阻碍了城乡最低生活保障制度的统筹发展，也与我国“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略相去甚远。

（2）保障标准的差异。城市居民最低生活保障标准是依据《城市居民最低生活保障条例》制定的，标准是维持当地城市居民基本生活所必需的费用支出，包括衣、食、住、行费用以及适当的水、电、气和未成年人义务教育费用。农村最低保障标准制定的依据是由国务院颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》制定的，标准是维持当地农村居民全年吃饭、穿衣、用电、用水等费用，这些是基本生活所必需的费用支出。从二者对比来看，在保障范围上，城市与农村最低保障标准存在一定的差别，城市最低保障标准除保障最低保障对象的“衣、食”等需求外，比农村最低保障标准增加了“住、教”等项目。同为低保人员，却被执行保障范围不同的标准，这对农村最低保障对象来说显然是不公平的。城市最低保障标准与农村最低保障标准制定时对最低保障对象基本生活的保障范围不同以及参照标准不同，形成了两种标准差异的制度基础。

（3）资金投入及筹资方式的差异。在资金的投入时间上，中央财政于1999年开始对城市低保进行补助，而对农村低保的补助则从2007年才开始，比城市整整晚了8年。在资金的投入数量上，中央对城镇低保的投入也远远超过农村。从表2-15可以看出我国近年来各级财政支出在城乡最低生活保障上的差距。农村到达最低生活保障的人数远多于城市，但是各级财政对农村的低保投入绝对数并没有城市多，因此城乡实际低保人均补助差距明显。正是由于我国低保法律制度的不同和城乡最低生活保障标准的不同，造成我国城乡低保资金投入及筹资方式的差异。

3. 我国城乡医疗保险差异明显

中国改革开放近40年来，社会、经济、民生发展迅速，取得了举世瞩目的成就，我国医疗保险制度也不断完善，基本实现全覆盖。与此同时，经济的迅猛发展不仅没有改善城乡居民的整体福利，反而扩大了城市和农村之间的福利差距，医疗保障作为我国社会保障体系中极为重要的组成部分，尤其受到政府、社会和百姓的高度关注。我国城乡基本医疗保险的差距主要体现在以下几个方面：

首先，保险种类不同。我国城市的基本医疗保险是城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险，我国农村医疗保险是新型农村合作医疗保险。从表2-18可以看出我国城乡基本医疗保险的差异。其次，我国城乡医疗保险在筹资方式上也存在巨大差异。从图2-9可以看出，城市居民保障系统筹资方式比较多元化，一般城市居民的医疗保险都不仅仅是个人承担的，它往往会由政府或者单位给予一定金额补助，城市居民负担的部分比较少。而农村个人居民的医疗保险则只是由农民个人出资负担，政府只给予少量的补贴。造成我国城乡医疗保险在资金筹集上的巨大差异。

导致我国城乡医疗保险差异的原因是多方面的。二元化的城乡结构和户籍制度是我国城乡医疗保险制度差异巨大的主要原因。城乡二元化结构使我国城市表现为比较完善的市场经济特征，而农村则表现为自给自足的经济特征。我国严格的户籍制度加重了城乡间差距，导致我国城乡医疗资源分配不均，医疗保障服务有失公正和可靠，特别在农村，医疗保障覆盖范围窄和补偿金额少。另外，我国目前公共财政体制不健全，财力与事权不匹配，转移支付制度不完善，使我国城乡医疗保险制度的差异没有得到明显的改善。

4. 非均等化社会保障制度扩大了城乡居民收入上的差距

社会保障有起着调节收入分配作用的特点，它可以引导资金从高收入者向低收入者流动，可以有效地减少中国社会的贫富差距现象。然而，由于中国的城市和农村这种社会保障制度，它在这一阶段有着极度倾斜的特点，中国的社会保障不仅没有发挥应有的作用，缩小城乡居民之间的收入差距，还不断地增加他们之间的收入差距。如表2-19所示，从1992年至2013年，中国城乡居民收入差距的趋势是不断扩大的。1992年我国城镇居民人均可支配收入是农村人均可支配收入的2.4倍。但是到了2013年，城市是农村的三倍多。由于在城乡间实行有差别的社会保障制度，城镇居民拥有许多农村居民没有的优惠补贴，如住房补贴、物价补贴等。如果在计算城乡居民的收入差距时把这些也计算在内，那么，我国的社会保障制度对收入差距的负面效应将会更加明显，城乡居民的收入差距也会更大。由此可见，现阶段我国的社会保障制度并不是一个能够有效调节收入差距、发挥收入再分配作用的工具。