1.2　基本公共服务的内涵

1.2.1　关于基本公共服务内涵的不同观点

关于基本公共服务的性质，人们的认识和理解并不一致，存在不同的理解，大致有以下几种观点：

一是从民生性和公共服务的技术特征角度，认为基本公共服务是指与民生相关的纯公共服务，除此以外的公共服务都属于一般公共服务。这种观点强调基本公共服务的民生性，无疑是正确的，但其同时把准公共服务包括那些与民生相关的准公共服务排除在基本公共服务之外，则不尽合理。因为一方面，对于“纯”与“准”的公共服务，政府都承担着相应的责任，技术特征（非排他性与非竞争性）并不是区分二者孰轻孰重或者“基本”与“非基本”的依据；另一方面，在现实生活中，真正理论意义上的纯公共服务是少之又少的，甚或是不存在的。

二是从消费需求的层次和同质性的角度，认为“基本”公共服务可以从两个角度理解：首先从消费需求的层次来看，与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务。层次低的就是基本的，类似于马斯洛解释人的基本需求，吃饱、生存是最基本的需求，安全、穿衣等也是基本需求。基本需求得到保障后，人们追求高档消费就不是基本需求了，有钱多消费，没钱少消费，这不再是政府的职责；其次从消费需求的同质性来看，人们无差异消费需求属于基本公共服务。如对食品和药品的消费，无论是穷人还是富人都要求保证质量安全，尽可能减少对健康带来的危害，这样的消费需求对所有人来说都是一样的。上述两个条件决定了基本公共服务的外延，但“基本”不是绝对的，它会因时间、地点的变化而变化。这种观点指出了基本公共服务的一些基本特征，但问题是仅从消费需求角度来定义基本公共服务的内涵，其口径是否有些狭隘？除非这里的“消费”是一种广义的消费概念。

三是从保护人的基本权利的角度，认为基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本点：首先保障人类的基本生存权（或生存的基本需要），为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；其次满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务；最后满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济发展和人民生活水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。

四是从基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定基本公共服务。所谓基础性，是指那些对人类发展有着重要影响的公共服务，它们的缺失将严重影响人类发展。所谓广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。

五是基于现实性、国际性、法制化、战略性和发展性原则来界定基本公共服务。现实性原则要求从我国现阶段的历史特点出发，根据人民群众最关心、最迫切、最需要解决的问题来确认我国现阶段基本公共服务；国际性原则要求我们，一方面要借鉴国际经验来建立我们的公共服务体系，另一方面在确定我国现阶段基本公共服务时，也需要与国际接轨；法制化原则要求确定我国现阶段的基本公共服务必须依据我国政府的有关法律和政策。战略性原则要求从均等化原则出发界定的基本公共服务，应当是对经济社会发展和实现人的全面发展至关重要的具有“战略性”的公共物品；发展性原则要求当前我国推行基本公共服务均等化的重点应该是缓解基本公共服务供给的地区差距、城乡差距、收入差距。据此，应当把我国现阶段的全国性基本公共服务界定为医疗卫生、基本教育、社会救济、就业服务和养老保险。

1.2.2　本书对基本公共服务的界定

应当说，目前理论界关于基本公共服务的不同界定反映了考察问题的不同视角。实际上基本公共服务本身就是一个“立体物”，从不同角度审视就存在不同的特征。在借鉴理论界现有研究成果的基础上，我们认为基本公共服务是应由政府提供的直接满足社会公众基本公共需求的公共服务，包括以下四个基本要点：（1）基本公共服务对应的是社会公众低层次的或基本的公共需求。在我国现阶段，基本公共服务是指那些与民生直接相关的公共服务，政府提供公共服务目的是满足社会公共需求。按照社会公共需求的层次划分，公共服务可以分为基本公共服务和非基本公共服务。满足其他层次需求的公共服务则属于非基本公共服务。（2）基本公共服务具有需求的无差异性。不同地区、人群之间、城乡之间对这类公共服务的需求具有同质性，与之相对应的非基本公共服务则具有需求的差异性。（3）基本公共服务并非就是纯公共服务，有些准公共服务，只要是与民生直接相关，也应属于基本公共服务范畴。（4）基本公共服务的供给范围受社会成员的基本公共需求与政府供给能力的共同影响和决定，因而存在一个动态的发展过程，具有阶段性特征。