1.3　基本公共服务均等化的内涵

关于基本公共服务均等化的内涵，大多数学者认为，公共服务均等化是我国公共财政制度改革的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务。也就是说，在基本的公共服务领域政府应最大限度地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。公共服务领域包括公共设施、公共医疗、文化教育、环境保护、社会保障等。

1.3.1　本书对基本公共服务均等化的理解

首先，基于政府基本公共服务供给能力和协调公平与效率关系的考虑，基本公共服务均等化并不等于绝对平均，即所有国人都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是强调“底线均等”。均等化的主体是地区、城乡和个人，客体是以上分层次和分阶段的各类（各项）基本公共服务，均等化的重点是盯住落后地区、农村和弱势群体，使他们能够享受最低标准的基本公共服务。当然，这里的“均等底线”即基本公共服务的最低保障标准，是一个动态的指标，要随社会公众的需求和社会经济的发展，特别是财政承受能力的增强而逐步调高。“最低保障标准”逐步调高的过程，既是一个地区间、城乡间和社会群体间基本公共服务消费差距缩小的过程，也是社会整体基本公共服务水平的提高过程。

其次，从社会福利改进的角度来看，即一概尊重消费者主权有时会降低社会福利，“均等化”应兼顾“机会均等”和“结果均等”两个方面。在实现基本公共服务均等化过程中，必须首先确保公众对基本公共服务享有均等的机会，在机会均等的前提下，结果均等的实现程度取决于不同基本公共服务项目的特殊性质。应该指出，由于基本公共服务属于那些对公众自身发展具有基础性、战略性意义的公共服务，对于给予的基准均等的消费机会，理性的选择（追求自身福利最大化）不应是拒绝而是接受。显然，对于那些排斥基本公共服务消费的公众来讲，一定是他们对这些基本公共服务的主观效用评价偏低，低于这些公共服务实际效用，换句话说，这些基本公共服务对他们而言实际上是一种优质品。从社会经济福利改进的角度来说，对于一般公共服务的消费，政府必须尊重消费者的偏好，而对于优质品的消费，政府则需要矫正消费者的偏好。据此我们认为，基本公共服务均等化既应为消费者创造均等的消费机会，也应通过规制和激励的制度安排，如强制性的义务教育、社会保险制度等，保证均等的消费结果。总之，基本公共服务的均等化应是机会均等与结果均等的统一。

1.3.2　基本公共服务均等化的基准

在推进基本公共服务“底线均等”的情况下，必须先界定清楚均等化的“基准”（底线均等标准），这包括两个方面：一是根据什么标准实施均等化，若标准定得太高，不切实际，难以实现；若标准定得太低，又可能难以达到均等化本身预期的缩小差距、推进平衡发展的目的。二是测度指标选择问题，即均等化标准测度的是“投入、产出”还是“效果”？

对于均等化的标准何在，笔者认为有三种理解：一是最低标准，即要保底。“一个国家的公民无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。”对这个“最低标准”应该理解为就是要政府托一个底，对于诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类东西，是政府应该提供的，对其应该保证的最低限度的供给，要能满足最低限度的需求，这必须由政府托起来。二是相等的标准，即结果均等。政府提供的基本公共服务，应达到中等的平均水平，使不同条件不同经济发展状况的地区的居民，都能共享改革发展的，平等地享有同等水平的基本公共服务。三是起点相等的标准，即机会均等。地区和个人的天生禀赋有差异，这是不争的事实，但是基本公共服务却应该做到使不同地区的不同禀赋的居民，都能够享有平等发展的权利。这三个标准其实并不矛盾，实际上这是一个渐进的过程，一个逐步发展的动态的过程，应该作为不同发展阶段的目标来选择。在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，其次提高到中等水平的结果均等，最后的目标是实现机会均等。

对于测度指标选择问题，从国际实践来看，在对公共服务水平的测度中长期使用的是投入指标，同时规定严格的程序控制。结合中国公共服务总体投入不足，地区、城乡差异巨大这一重要事实，考虑到现实可操作性，我国短期内均等化测度的指标重点还是应该放在“投入”类指标上，同时加快完善相关程序控制措施，确保公共资源的投向和利用效率。但是随着公共服务投入的逐步改善，测度的重点要逐步向“产出”和“效果”转变。