4.2 财政支出分类

4.2.1 按是否与商品和服务相交换为标准的分类

按财政支出项目是否与商品和服务相交换为标准，可以将财政支出分为政府购买性支出和政府转移性支出。

所谓政府购买性支出，就是这一类财政支出直接表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需要的商品和服务支出，这些支出的目的和用途虽不尽相同，但都是财政一手付钱，另一手获得了相应的商品和服务，并运用这些商品和服务实现国家的职能。购买性支出对于社会生产、就业和社会总需求有着直接的影响，它也会间接地影响国民收入的分配。

所谓政府转移性支出，则是财政资金单方面由政府向一部分社会成员无偿地转移所形成的支出，主要包括社会救济、社会保险、财政补贴、捐赠支出和债务利息支出等。这类财政支出的目的和用途也不尽相同，但都是发生了财政支出以后并不能得到直接的经济补偿物。转移性支出是资金使用权的转移，对于社会生产、就业及社会总需求的影响是间接的，但它对于国民收入的分配有着直接的影响。

这种分类具有较强的经济分析意义。在财政支出规模一定的前提下，政府购买性支出所占比重大一些，就说明政府的财政活动对社会生产和就业有着重大的直接影响，政府财政配置的资源份额就大一些；反之，如果政府转移性支出所占的比重大一些，就说明政府的财政活动对收入分配有着更大的直接影响，通过财政支出所实现的收入分配份额就大一些。假如我们把它们与财政的基本职能联系起来，就可以看出：在财政支出结构中，政府购买性支出所占的比重大一些，其执行的资源配置职能就强一些；反之，政府转移性支出所占的比重大一些，政府执行的收入分配职能就强一些。

4.2.2 按政府职权分类

根据政府在经济和社会活动中的不同职责，划分中央和地方政府的事权，按照政府的事权划分可将财政支出划分为中央财政支出和地方财政支出。这种分类方法反映了中央与地方在财政分配中的地位和相互关系。

现代世界各国大多依照一级政权，一级预算主体的原则设置相应级次的财政。基本上每个级次的财政，都有本级次的公共预算支出范围并从事本级次的相对独立的财政活动，从而形成中央财政支出和地方财政支出。中央财政支出是指中央财政年度支出，包括一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出，以及中央政府调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控的支出等。我国中央财政支出包括中央本级支出、对地方税收返还和转移支付。地方财政支出是指按照现行中央政府与地方政府事权的划分，用于保障地方经济社会发展的各项财政支出。我国地方财政支出包括一般公共服务、公共安全支出、地方统筹的各项社会事业支出等，分为省、市、县、乡四级政府支出。

4.2.3 按财政支出产生收益的时间分类

根据财政支出所产生收益的时间可将财政支出分为经常性支出、资本性支出和净贷款三大类，划分的主要原则是使公共物品的受益与公共物品的付费在时间上保持一致。这是国际货币基金组织对财政支出常用的经济分类方法，也是现代公共经济学研究财政支出的一种重要分类方法。

经常性支出是指维持公共部门正常运转或者保障人们基本生活所必需的支出，主要包括纳入政府预算的工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助等。这种支出的特点是，它的消耗会使社会直接受益或当期受益，如公务员的工资、差旅费、修缮费等，这些费用的消耗就会形成当期服务的公共物品。经常性支出直接构成当期公共物品的成本。按照公平原则，当期公共物品的受益应与本期公共物品的成本相对应，经常性支出的补偿方式应为税收。

资本性支出是用于购买或生产使用年限在1年以上的耐久品所需的支出，其中有用于修建铁路和公路、购买设备等生产性支出，也有用于建筑办公楼和购买汽车、电脑等非生产性支出。这种支出的明显特点是，它的耗费的结果将形成供1年以上长期使用的固定资产。所以，资本性支出不能全部视为当期公共物品的成本，因为它所形成的成果有一部分是在当期受益，但更多的是在以后的较长时间内受益。与此相对应，资本性支出的一部分应在当期得到补偿，而大部分应分摊到未来的使用期。所以，资本性支出的补偿方式有两种，一是税收，意味着本期享用的公共物品，本期付出代价；二是国债，意味着未来享用的公共物品，未来时期付出代价。

净贷款主要指国债的还本付息支出。

4.2.4 按支出功能和经济性质分类

从2007年1月1日开始，国家对原有的财政支出科目的分类范围、分类体系和具体科目设置进行了较大的改动，支出功能分类不再按经费性质，而主要按政府的职能和活动设置科目，支出经济分类是对各种不同用途方面支出的具体经济构成作出说明。

（1）按支出功能分类

所谓财政支出功能分类，就是按政府主要职能活动对财政支出进行的分类。这种分类方法将各部门和单位相同职能的支出归于同一功能下，不受国家政府组织机构差别的影响，从而有利于进行国际比较。

2007年政府收支分类改革前，财政支出总体上是按经费性质分类的，把预算支出分为基本建设支出、行政管理费、文教科学卫生事业费等。这种分类便于财政部门按不同经费性质分配资金，同时也便于对政府支出中的生产性支出与非生产性支出比例，积累和消费比例等进行统计分析。但这种分类有一个最大的缺点，就是不能集中反映政府在某一方面（如教育）的全部支出情况。每个部门都用这些科目，但看不出部门的职能是什么、究竟干了什么事。

改革后则按政府职能和活动设置财政支出科目，基本做到将相同功能的支出集中在同一功能科目中反映。政府向哪些部门、哪些方向进行了多少支出，就能直接从科目上看出来。这个分类能够体现政府一定时期内的方针政策、清晰反映政府职能活动的支出总量、支出结构与资金的使用方向，便于根据建立公共财政体制的要求和宏观调控的需要，有效进行总量控制和结构调整。

支出功能分类设置类、款、项三级，类级科目反映政府的某一项职能，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面工作，项级科目反映某一方面工作的具体支出。在这种分类方法下，一般公共预算支出分为“一般公共服务”、“外交”、“国防”、“公共安全”等大类，类下再分款、项两级。例如，“教育”是一个类级科目，“普通教育”是其中的一个款级科目，“普通教育”下的“小学教育”就是其中的一个项级科目，反映出政府为完成教育职能在“普通教育”中用于“小学教育”这个具体方面的支出费用是多少。按支出功能对财政支出进行分类后，政府的钱投向何方，在预算支付和决算统计上就能清楚地反映出来。

按照全口径预算管理要求，财政支出科目归类如下：一是一般公共预算支出科目，包括一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探电力信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、国土海洋气象等支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、预备费、债务付息支出、债券发行费用支出、其他支出、转移性支出共25类支出；二是国有资本经营预算支出科目，包括解决历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴、金融国有资本经营预算支出、其他国有资本经营预算支出等；三是社会保险基金预算支出科目，包括基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出等。需补充的是，从2015年1月1日起，政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度加大，政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目支出转列入一般公共预算。

2014年后，除涉密内容外，中央部门预算全部公开到支出功能分类的项级科目，也就意味着目前已经按照功能分类的最底层科目实现向社会公众公开，这体现出了中央打造阳光财政的力度和决心。

（2）按支出经济性质分类

按财政支出的经济性质和具体用途进行的分类叫支出经济分类。在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类明细反映政府每一项支出的具体用途，以说明政府的钱究竟是怎么花出去的。如果说支出功能分类是反映政府支出“做了什么事”的问题，支出经济分类则是反映“怎么样去做”的问题，说明政府资金是付了人员工资、会议费还是买了办公设备。全面、明细的支出经济分类为加强政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析提供了重要工具和手段。

支出经济分类按照简便、实用的原则，设置类、款两级科目。类级科目具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠予、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出等12类。款级科目是对类级科目的细化，如“其他资本性支出”进一步细分为“房屋建筑物购建”、“专用设备购置”、“大型修缮”、“土地资源开发”等。

政府收支分类改革后，政府每一笔支出，都可以通过功能分类和经济分类同时进行反映。编制项目支出预算时，可先在支出功能科目中找到对应的功能项目，然后根据项目支出的具体内容将项目支出细化分解到各个相应的支出经济分类科目中。例如，公安部门用于治安管理的某个项目支出，首先列入功能分类“公共安全”类、“公安”款、“治安管理”项级科目。然后，再根据该项目支出中有关开支的具体用途在经济分类中进行分解，属于反映单位开支的在职职工和临时聘用人员的各类劳动报酬，以及为上述人员缴纳的各项社会保险费的，列入“工资福利支出”类下的有关款；属于单位购买商品和服务各项支出的，列入“商品和服务支出”类下的有关款；属于对个人和家庭补助方面的支出，列入“对个人和家庭的补助”；其他范围的，列入相应类级科目下的相关款级科目。

总之，支出经济分类与支出功能分类是两个相对独立的体系，从不同侧面、以不同方式反映政府支出活动，构成一个全面、明晰地反映政府收支活动的分类体系。