二、1949年至20世纪末中国社会救助体制

1949年中华人民共和国成立以来，中国的社会救助体制经历了巨大的变迁，社会救助的对象、方式和模式在不同的历史阶段呈现出不同的特征。根据学者刘喜堂的观点，大致可分为以下三个发展阶段。^[1]

（一）新中国成立初期（1949—1955年）

这一时期社会救助具有明显的突击性紧急救助特征，政府将社会救助视为巩固新生政权、维持社会稳定的重要举措。经历了连年战乱，国内急需解决生存问题的贫困人口众多且涉及范围广。根据时正新的历史资料显示，1949年全国失业的工人、手工业者和知识分子约有400余万，而且当时农村遭受严重的自然灾害，全国合计有灾民4000多万人。^[2]1950年4月，中央人民政府召开了中国人民救济代表会议，会议确立了救济工作的基本方针为在人民政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业，并在会后成立了中国人民救济总会，确立了“在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”的救灾救济基本方针。此后大规模的紧急性救济在全社会展开。据不完全统计，1952年全国152个城市平时长期得到救济的有120余万人；冬令期间得到救济的约150余万人，城市享受社会救济的人占城市总人口比例为20%—40%。在农村，农民分到了房屋和土地，许多鳏寡孤独残疾人员和贫困户还分到了近地、好地，或多分土地，逐步解决温饱问题。同时，组织群众互助互济，开展捐献“一把米、一件衣、一元钱”活动，减免贫民农业税，支援他们生产自救。这一时期确立的社会救济方针和原则，成为日后国内社会救助制度的雏形。

（二）全面建设社会主义时期（1956—1977年）

在这个时期由于国民经济逐步恢复，社会救助体系由紧急性救济转向经常性的脱贫救济。在农村，农业高级合作社的普遍建立标志着农村集体经济制度基本确立，依托集体经济逐步建立了一些具有当时的经济体制特点的社会保障制度。这一时期农村社会保障制度框架包含了集体型养老保障、扶贫制度、优抚制度等，而“五保”制度被认为是中国农村社会保障制度中最具特色的组成部分^[3]。在城市，伴随着计划经济体制的实施，一整套就业与社会保障一体化的单位保障制度被建立起来。从救助形式上可分为定期定量救济和临时救济两种。定期定量的救济主要针对孤老病残人员（指无固定收入、无生活来源、无劳动能力，基本生活发生困难，需要依靠国家和集体给予救济的居民家庭）以及特殊救济对象（包括原国民党起义投诚人员、错判当事人家属、归侨侨眷侨生、工商业者遗属、特赦释放战犯、外逃回归人员、摘帽右派人员、下乡返城知青、麻风病人、外国侨民、企业职工遗属、因计划生育手术事故造成死亡和丧失劳动能力人员等）。临时救济主要针对遭遇临时性、突发性变故致使生活出现暂时困难的居民家庭。在城市居民救济标准上，内务部于1953年制定了全国按城市规模来确定不同城市救济标准。针对该标准实施中简单机械地按城市大小划分救济标准的不合理性，1956年内务部发出了《关于调整城市困难户救济标准的通知》，不再统一规定救济标准，而是提出了城市困难户的救济标准应以能够维持贫困居民基本生活为原则。各地民政部门结合当时具体情况，从解决困难户的实际需要和国家财力出发，划分几种不同类型，按类别调整救济标准。^[4]“文化大革命”期间，党和国家的各项工作受到严重冲击。1969年内务部撤销，各地民政部门的工作受到严重影响，社会救助基本处于停顿、瘫痪状态。

（三）改革开放前期（1978—1995年）

这一时期是社会救助工作恢复和发展的阶段。根据学者时正新^[5]的研究，1978年5月民政部恢复成立，各级民政部门也迅速建立了社会救济专门工作机构。1983年4月召开的第八次全国民政会议明确新时期社会救济工作的基本方针是“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。这一阶段主要的工作包括：各地根据当地财政状况和人民生活水平的实际，先后多次调整社会救济标准；继续做好60年代初精简退职职工生活困难的救济工作；根据有关政策和规定，恢复或开展了对特定人员的救济或补助工作；对农村社会救济制度进行探索和改革，其中重要措施就是实行救济与扶贫相结合的办法。值得一提的是，从1993年起，居民最低生活保障制度率先在上海启动，随后逐步在其他城市及农村地区建立起来，这被认为是对传统社会救济制度的改革和完善，是解决贫困人口生活问题的重要措施，也是社会保障体系中的最后一道“安全网”。

新中国成立以来，国内的社会救助经历了从粗放、低层次、以贫困救济为重点的模式，逐步向精细化、覆盖面广、具有科学性的救助体系发展的过程。有学者^[6]将这个阶段的发展概括为以下几个特点：一是从救灾救助一体到救灾、救助分离，救助走向常态化、定型化和规范化；二是从无标准救助到有标准救助，努力建立救助标准与维持救助对象基本生活之间的关联；三是从依据身份救助到依据贫困程度救助，摒弃了按社会身份确定救助对象和水平的做法，将标准放到救助对象的贫困程度上；四是从随意性救助到规范性救助，以严谨的家庭收入调查为基础，在救助对象认定、申请审批、救助金发放、动态管理以及申诉核查等方面都有一套严格、规范的操作程序；五是从零散救助到系统救助，传统的分散救助项目逐步被整合为基本生活救助、专项救助以及临时救助三大类。

与此同时，我国社会救助体制依然存在若干突出的问题与困难。譬如，责任划分模糊，历史责任与现实责任混淆，政府与民间、中央与地方责任边界不清；困难群体规模仍然庞大，全国需要社会保障援助才能摆脱生活困境（包括短期与长期）的城乡居民总数约在1.4亿人至1.8亿人左右，约占全国总人口的 11%—14%；制度还存在着诸多缺漏，制度的完善还面临着许多现实困难等等^[7]。上述问题与困难，正是我国社会救助制度转型的机遇与挑战所在。

[1] 下述历史阶段划分参见刘喜堂：《建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第4期，第19—26页。

[2] 以上史实参见时正新：《中国社会救助体系研究》，中国社会科学出版社2002年版，第39页。

[3] 董克用：《中国经济改革30年：社会保障卷》，重庆大学出版社第2008年版，第150—152页。

[4] 以上史实参见时正新：《中国社会救助体系研究》，中国社会科学出版社2002年版，第41页，以及刘喜堂：《建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁》，《华中师范大学学报：人文社会科学版》第2010年第4期，第19—26页。

[5] 以下史实参见时正新：《中国社会救助体系研究》，中国社会科学出版社2002年版，第45—47页。

[6] 刘喜堂：《建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第4期，第19—26页。

[7] 郑功成：《中国社会保障改革与制度建设》，《中国人民大学学报》2003年第1期，第17—25页。