三、转型期的中国救助体系新格局

（一）政府在社会救助方面的新举措与局限性

20世纪90年代末以来，我国社会救助体系有了快速发展。1999年国务院颁布《城乡居民最低生活保障条例》，城市居民社会救助制度正式建立。该条例的颁布，从根本上修正了传统社会救济制度的缺陷，标志着政府在社会救助方面的原则从道义性救助转向制度化、规范化救助^[1]。救助人数、救助标准和救助资金逐年提高，救助程序日益规范，困难人群的基本生活得到了保障。但是，城市低保制度只是初步解决了困难家庭吃饭、穿衣等日常生活问题，无法满足他们在就医、就学以及住房等方面的多元需求。为此，自2003年起，民政部逐步提出并建立以低保为核心的，包括医疗救助、住房救助、法律援助、农村五保供养救助、自然灾害救助、教育救助及临时性生活救助等项目在内的综合性社会救助体系。

在综合性社会救助体系中，截至2009年，新型农村五保供养制度、城乡医疗救助制度、廉租住房救助制度、教育救助制度和临时救助制度均已得到一定的发展。以城乡医疗救助制度为例，该项制度从2003年开始试点，到2008年实现城乡全覆盖，主要包括两个方面，一是资助城乡低保对象及其他特殊困难群众参加新型农村合作医疗或城镇居民医疗保险；二是对新农合或城镇医保报销后，自付医疗费仍然困难的家庭，民政部门给予报销部分费用的二次救助。2009年深化医疗卫生体制改革以来，医疗救助制度实现了新的发展，覆盖人群逐步扩大，救助模式日益多样，服务方式更加便捷。2013年 3月，为帮助生活困难群众解决因患重特大疾病，民政部启动重特大疾病医疗救助试点工作。针对经基本医疗保险补偿后，仍然难以负担住院医疗费用的问题，同时兼顾门诊医疗费用。在全国首批确定273个试点单位，根据试点工作意见，试点地方将逐步扩大重特大疾病的救助病种，让重特大疾病贫困患者方便及时地享受到各项医疗保障待遇。救助政策的实践证明，重特大疾病医疗救助实现了与基本医疗保险、大病医疗保险或补充医疗保险及社会慈善的有效衔接与结合，其医疗救助的“兜底”作用得到充分发挥。

然而，综合性社会救助体系的问题在实践中日益显现。第一，制度化、规范化程度低。关信平^[2]认为，制度化建设滞后是我国社会救助体系当前面临的基本问题。从微观层面看，社会救助制度运行中的对象界定、救助标准、给付水平和方式、管理体系等都需要进一步加强制度化建设。从宏观层面看，社会救助的法制建设、政府责任体系建构、社会救助发展规划等都是影响社会救助未来发展的重要问题。第二、对社会群体需求的响应度低。洪大用^[3]从社会救助的多重目标出发，认为我国现阶段的社会救助存在对救助对象的需求满足程度有限、实施结果不公、社会融合效果不突出等诸多不完善之处。第三、财政和行政制度严重限制社会救助的发展。由于政府财力的限制、“分灶吃饭”的财政体制、政出多头的部门间利益协调等原因，学者们^[4]大多认为我国当下的社会救助体系由政府大包大揽的传统制度安排滞后于社会需求。社会救助体系需要引入多元化的社会力量，推动社会救助体系的深化改革，从而提高社会救助的公平与效率。

（二）民间力量的兴起和加入

伴随着社会转型，非政府的民间救助在悄然兴起，社会救助主体走向多元化发展。这些民间的社会救助行为主要包括有社会责任感的企业对社会救助的参与、社会公民的互助互济和公益慈善组织从事的社会救助活动。^[5]由于政府救助无法及时捕捉和满足社会弱势群体的需求，公益慈善组织在社会救助中的地位越来越受重视。国际经验表明，有资质的、专业的民办社会服务机构的服务，比政府直接提供救助服务更加有效。近年来，“大爱清尘”“免费午餐”、壹基金“海洋天堂计划”是慈善组织参与社会救助的著名案例（下文会简略介绍这些经典案例）。这些民间力量加入特定救助领域往往源于核心个人或机构及时察觉到现有救助的需要和救助不足而产生的志愿行为。

以针对救助患尘肺病工人的“大爱清尘”项目为例。尘肺病是由于长期吸入大量细微粉尘而引起的以肺组织纤维化为主的职业病，患病后丧失劳动力，如得不到及时救治，会因窒息直接导致死亡。由于尘肺病患者多为家庭主要劳动力，整个家庭也将因此丧失生活来源，被拖入痛苦的深渊。目前，尘肺病已成中国最严重的职业病。卫生部2011年公开报告显示，自20世纪50年代以来，全国累计报告职业病749970例，其中尘肺病676541例，占90%，死亡149110例，病死率高达22.04%。“大爱清尘”的发起人王克勤曾接触过尘肺病人并对甘肃尘肺村展开调查。然而，王克勤的调查报告并没有改变尘肺病农民境况，其采访过的农民相继死去，这对王克勤打击很大。王克勤借助互联网，与其他志同道合者一起发动了从甘肃古浪到四川乐山的救援行动。随着救援行动的深入，王克勤发现中国各地存在比官方数字更多的尘肺病农民急需救治，并在2011年6月15日联合中华社会救助基金会共同发起了“大爱清尘·寻救中国尘肺病农民兄弟大行动”，为尘肺病农民提供救治、生活救助、医疗器械和子女助学。

中国中西部贫困地区儿童营养摄入不足是一个在“免费午餐”公益项目实施前没有得到充分关注和介入的问题。2010年2月，一个支教女教师告诉著名记者邓飞她所在学校的学生没有午餐，于是邓飞承诺她去给学校建食堂，让孩子们吃上饭。邓飞自此开始了用公募方式来回应贫困地区儿童的吃饭问题的公益行动，并在2011年4月2日与500多名记者和数十家媒体联合中国社会福利基金会发起了免费午餐公益项目，向社会公众倡议每天捐赠3元为贫困地区学童提供免费午餐。截至2014年3月，免费午餐共募捐到8600万元，累计开餐学校为363所，分布于全国21个省市自治区，受惠人数超过78000人。随着项目发展，免费午餐计划还为开餐学校带去了图书室、药品、小额贷款项目等资源，为孩子们的生存环境带来全面改善。

“海洋天堂计划”是壹基金团队在儿童关怀领域所设计的公益项目。^[6]2011年7月15日，壹基金推出了“海洋天堂计划”，该计划源自李连杰与文章主演的电影《海洋天堂》。作为中国第一部反映自闭症的电影，《海洋天堂》将自闭症患者及其家庭这一群体带入主流媒体的视野中。而受到这部电影激发而产生的壹基金公益项目“海洋天堂计划”，其救助重点包括自闭症、脑瘫和其他罕见病在内的特殊类型残障儿童，尤其是目前政府福利所未能覆盖到或覆盖不足、严重影响家庭发展导致家庭贫困和社会问题的特殊类型残障儿。目前，中国对罕见病儿童保障政策制定中最大的问题是对罕见病缺乏明确和细致的界定，罕见病儿童很难作为一个群体进入政策视野。相应的配套政策，如医疗保障、生活补助和后续教育、就业等都无从开展，儿童基本权益难以维护。除了政府投入不足、政策法律缺位之外，过往对罕见病儿童关注组织发展不足，彼此之间缺乏合作，甚至个别恶性竞争等问题，削弱了整体的服务能力。面对这种情况，“海洋天堂计划”联合全国范围的民间服务机构，形成网络工作模式，为脑瘫、自闭症、其他罕见病等贫困的特殊类型儿童提供救助，包括医疗救助、教育资助、生活补助、心理支持等专业性服务。同时提高民间机构专业服务能力和组织发展能力，联合企业、研究机构与民间机构进行公众宣传与政策倡导，促进政府对特殊类型儿童的关注与政策支持，帮助他们获得有尊严、自立、参与社会生活的生活。

民间组织的参与不仅有效地满足了救助对象的需求，而且在一定程度上推动了政府在救助领域的改革。上述救助项目运用各自的专业优势在相应社会救助领域中发挥了重要的作用，不仅有效地解决了最为迫切而政府投入不足的社会需要，而且带入了综合性的个人发展的社会救助理念，从而满足了救助对象的多元化需求。由于运作有效，这些民间力量在一定程度上也推动了政府的资源投入。“大爱清尘”自2011年6月15日启动以来，截止到2013年8月30日，累计筹款10 777 204.11元。其中，中央财政支持245万元。2013年，中央财政支持社会组织服务示范项目将“大爱清尘”列为“尘肺病农民救助试点项目”。“免费午餐”实施半年后，2011年10月26日，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生。

另一方面，中国政府也开始重视民间力量参与社会救助。2014年2月21日，国务院公布《社会救助暂行办法》，提出“建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制”。该办法明确提出了国家鼓励社会力量参与社会救助的形式、社会力量参与社会救助的政策优惠，要求县级以上地方人民政府将社会救助中的具体服务事项向社会力量购买服务，发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务，以及要求社会救助管理部门及相关机构为社会力量参与社会救助创造条件和便利。上述民间力量参与社会救助实践与政策条文都说明，一个政府主导、社会力量参与的社会救助体系正在出现。

（三）民间力量在多元治理格局中遇到的困难

民间力量在社会救助多元治理格局中的作用一再得到学者的重视。孔金平和涂文静^[7]专门对非政府组织参与农村社会救助的三大优势（包括提高效率、补充资金和满足多样性）进行了分析，并且对农村社会救助中政府与民间组织合作模式的构建进行了探讨。他们指出，构建一个由政府主持、非政府组织为协作者的合作模式将极大地促进中国农村社会救助的发展。然而，我国地域广大，区域之间、城乡之间的发展水平有很大差异，这导致我国的社会服务机构数量、类型、模式以及政府对服务型民间机构的支持与复杂多样的社会救助需求之间仍存在较大的差距。早在《社会救助暂行办法》之前，已有一些有关社会救助的文件中也载明要发挥民间组织、甚至国际组织的作用。但是，由于政府对民间服务机构的经费支持不足，基金会又不发达，使得民间社会服务机构的成长缓慢，过于依赖组织本身的能力，这不利于民间力量有效地实施社会救助。另外，由于过往社会救助政策着眼于对弱势群体基本物质生活的补偿，而对于如何消除社会排斥、促进社会整合以帮助他们最终摆脱困境则关注不足^[8]。从贫困的社会根源和结构性因素入手，赋权救助对象从而真正消除贫困，这是社会组织面对的挑战。

[1] 刘旭东：《我国最低生活保障制度的历史演进》，《当代中国史研究》2008年第1期。

[2] 关信平：《完善我国综合性社会救助体系的基本原则和主要议题》，《中国人民大学学报》2010年第5期。

[3] 洪大用：《社会救助的目标与我国现阶段社会救助的评估》，《甘肃社会科学》2007年第4期。

[4] 参考王思斌：《转型中的中国社会救助制度之发展》，《文史哲》2007年第1期；林闽钢：《中国社会救助体系的整合》，《学海》2010年第4期。

[5] 徐祖荣：《非政府社会救助：社会救助主体多元化的必然选择》，《昆明理工大学学报（社会科学版）》2007年第4期。

[6] 案例资料摘自唐昊：《海洋天堂：一个社会再造的案例》手稿，未发表。

[7] 孔金平、涂文静：《非政府组织在农村社会救助中的作用》，《行政论坛》2008年第1期。

[8] 郑杭生、李迎生：《全面建设小康社会与弱势群体的社会救助》，《中国人民大学学报》2003年第1期。