第一节
科学技术进步法概述

一、科学技术进步法的地位

法律部门之所以能够成为法律部门，除该部门的法律规范具有基本相同的调整手段和调整对象之外，该部门的法律规范能够被整合为独立的法律部门也离不开该部门之“基本法”的作用。一般来说，特定部门的基本法应当规定该部门法的基本原则和总体框架，该部门的其他法律规范应当在该框架内分别对不同事项进行规定。只有这样，该部门的法律规范才有可能成其为“体系”进而证成该部门法的独立地位。以教育法部门为例，教育法正是在《教育法》的整合下，使《教师法》《高等教育法》《民办教育促进法》等得以有序排列组合，也正是因为有这些法律共同构成一个相对完整的法律体系，教育法方有可能成为独立的法律部门。同样的，从国家层面的立法来看，《科学技术进步法》在科技创新法律规范中无疑处于“基本法”的地位。从该法的名称来看，《科学技术进步法》即是规范科技研发转化活动、促进科技创新的法律规范；其他法律规范，如《促进科技成果转化法》《科学技术进步奖励条例》等，无一不是在《科学技术进步法》的框架内对特定科技研发转化活动进行规范的法律条文。《科学技术进步法》在科技创新法体系中的“基本法”地位体现在以下几个方面：

（一）立法顺序上的基础性

从制定时间来看，《科学技术进步法》早于其他科技法规范而制定，这使其他法律规范的制定或多或少地受《科学技术进步法》的影响，以《科学技术进步法》的立法目的和规范条文为依据。具体而言，在我国，《科学技术进步法》于1993年7月2日第八届全国人大常委会第二次会议通过，自1993年10月1日起施行；而《促进科技成果转化法》是1996年5月15日第八届全国人大常委会第十九次会议通过的，《科学技术普及法》则于2002年6月29日由第九届全国人大常委会第二十八次会议通过。在这三部国家层面的立法中，《科学技术进步法》无疑是制定得最早的。就一般的立法技术而言，特定领域中最早的立法当然也是用以解决该领域最基本的问题并搭建该领域之基本法律制度的立法。在此意义上而言，《科学技术进步法》作为基础性立法，首先具有时间上的优势。

（二）体系上的基础性

从法律体系上看，《科学技术进步法》基本涵盖了科技创新领域的基本法律关系。《科学技术进步法》有八章，分别为“总则”“科学研究、技术开发与科学技术应用”“企业技术进步”“科学技术研究开发机构”“科学技术人员”“保障措施”“法律责任”“附则”。这八章实际上覆盖了科技研发的整体过程。也就是说，科学研究主要包括科研机构的组织、科技行政管理、企业研发机构的设立、科研经费使用管理、科研人员的权益保障、科研成果转化、科研环境的打造等，历经这些过程，科研成果才有可能从“创意”经由科研机构提供条件和科研人员研发而成为“成果”，并进一步转化为生产力。《科学技术进步法》对以上所有环节中可能产生的法律关系都有所规范，其在体系上具有全面性。其他法律规范，如《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》和《科学技术进步奖励条例》等，无一不是在《科学技术进步法》的框架内对特定科技研发转化活动进行规范的法律条文。具体而言，《促进科技成果转化法》主要规范“为提高生产力水平而对科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品，发展新产业等活动”；《科学技术普及法》主要规范“国家和社会普及科学技术知识、倡导科学方法、传播科学思想、弘扬科学精神的活动”；《国家科学技术奖励条例》主要规范国家科学技术奖的申报、评审等活动。以上这些法律规范仅针对科技研发或应用的某一方面的法律关系进行调整，而非全面调整科技研发应用过程中的所有法律关系。

（三）内容上的基础性

从内容上看，《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》和《科学技术进步奖励条例》等法律规范的诸多条文实际上是以《科学技术进步法》为直接依据的。如上所述，《科学技术进步法》主要有八章，覆盖了科技研发的整体过程。而其他法律规范更多的是作为科技创新法律领域中的“部门法”而存在的，这些法律规范在对科技创新的某一方面之法律关系进行调整时，自觉或不自觉地把《科学技术进步法》作为其依据。例如，《科学技术进步法》第9条规定了科研经费的财政保障体系，该条规定，国家加大财政性资金投入，并制定产业、税收、金融、政府采购等政策，鼓励、引导社会资金投入，推动全社会科学技术研究开发经费持续稳定增长。该条规定的科研经费的保障实际上不仅存在于科技研发的过程中，在科研成果转化阶段的经费投入同样需要适用该条规定以强化财政经费的保障。据此，《促进科技成果转化法》第4条规定，国家对科技成果转化合理安排财政资金投入，引导社会资金投入，推动科技成果转化资金投入的多元化。可以说，《促进科技成果转化法》第4条规定实际上是《科学技术进步法》第9条规定在科技成果转化领域的具体化。另外，《科学技术进步法》第5条规定，国家发展科学技术普及事业，普及科学技术知识，提高全体公民的科学文化素质。这实际上构成《科学技术普及法》的立法依据。《科学技术普及法》第1条即规定，为了实施科教兴国战略和可持续发展战略，加强科学技术普及工作，提高公民的科学文化素质，推动经济发展和社会进步，根据宪法和有关法律，制定本法。这里的“有关法律”，即包括了《科学技术进步法》。从这个角度而言，《科学技术进步法》可以构成其他科技创新法律规范的立法依据，这也是证成《科学技术进步法》之基本法律地位的重要因素。

二、科学技术进步法的特征

《科学技术进步法》在科技创新法律体系中占据基础性立法的地位，“基本法”即是《科学技术进步法》最大的法律属性，这一法律属性也决定了《科学技术进步法》具有纲领性、全面性、综合性、目的鲜明性、政府主导性等特征。

（一）纲领性

所谓纲领性，是指《科学技术进步法》是作为科技创新的纲领性立法而存在的。《科学技术进步法》的纲领性立法地位主要通过两个方面得以体现：

其一，《科学技术进步法》全面体现了科教兴国的战略要求，是科技发展政策的集合。国家战略和政策也是国家意志的重要表现形式。自改革开放以来，我国相当重视科技之于经济发展的推动作用，各种促进科技发展的国家政策正是在此背景下出台的。尤其是邓小平同志提出“科学技术是第一生产力”的命题之后，科技政策的制定、实施和法治化逐步成为重要的国家战略。1985年3月，中共中央发布的《关于科学技术体制改革的决定》提出“经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设”，之后相继实施了“星火计划”“863计划”等，国家对科学技术的发展和国家必须要依靠科学技术的进步已经有了较深入的认识和思考，^[1]这些认识和思考先是体现到各种国家政策当中。这种背景下出台的《科学技术进步法》即是这些科技发展政策的升华，同时也划定了未来数年内科技发展的基本框架。从这个角度而言，包含国家对科技发展之有益思考的《科学技术进步法》即构成科技发展的纲领性文件。

其二，《科学技术进步法》的纲领性地位还体现于其对其他立法的统领上。如上所述，《科学技术进步法》实际上覆盖了科技研发的整体过程，其他法律规范在对科技创新的某一方面之法律关系进行调整时，通常会将《科学技术进步法》作为其依据。在《科学技术进步法》制定之后，国务院及有关部门在科技奖励、知识产权保护、科技成果转化及产业化、科技计划管理、技术市场发展、技术出口等方面制定了近五十部行政法规和部门规章，发布了多项产业技术政策和财税优惠政策。全国有大部分省、自治区、直辖市结合本地实际，制定了科技进步条例及各具特色的地方性科技法规约二百多件。^[2]从这个角度而言，《科学技术进步法》即是科技立法的纲领性文件，其不仅体现国家追求科技进步的意志，还划定科技法涉及的调整范围，统领科技法规范的制定。

（二）全面性

所谓全面性，是指《科学技术进步法》的内容相当全面，覆盖了科技研发和成果转化的整体过程。《科学技术进步法》的全面性与纲领性紧密相关，作为纲领性的立法，《科学技术进步法》需要全面覆盖科技法规范应调整的社会领域；而《科学技术进步法》的这种全面性，也为其统领科技领域中各部门法规范的制定奠定了基础。《科学技术进步法》的全面性表现在两个方面：

其一，从形式上看，该法以“科学技术进步”为名称，其立法目的为“促进科学技术进步，发挥科学技术第一生产力的作用，促进科学技术成果向现实生产力转化，推动科学技术为经济建设和社会发展服务”，这表明促进科学发展和技术进步即为该法的目的，这个目的实际上也是科技立法的全部目的。换言之，在立法目的上，该法以科学技术进步为目的，即表明该法可能覆盖全部与科技进步相关的法律事务。

其二，从内容来看，《科学技术进步法》设八章，覆盖了科技研发的整体过程。科学研究主要包括科研机构的组织、科技行政管理、企业研发机构的设立、科研经费使用管理、科研人员的权益保障、科研成果转化、科研环境的打造等，历经这些过程，科研成果才有可能从“创意”经由科研机构提供条件和科研人员研发而成为“成果”，并进一步转化为生产力。《科学技术进步法》对以上所有环节中可能产生的法律关系都有所规范，其在内容上具有全面性。

（三）综合性

《科学技术进步法》的综合性主要体现于其调整的法律关系的综合性，即《科学技术进步法》综合调整行政法律关系、经济法律关系、公司法律关系等，并综合运用行政、经济、民事等方面的调整手段。

其一是行政法律关系。行政法律关系是《科学技术进步法》调整的重要对象。例如，《科学技术进步法》第10条规定，国务院领导全国科学技术进步工作，制定科学技术发展规划，确定国家科学技术重大项目、与科学技术密切相关的重大项目，保障科学技术进步与经济建设和社会发展相协调。地方各级人民政府应当采取有效措施，推进科学技术进步。此条对国务院职权的赋予，本质上是对行政法律关系的调整。另外，该法第16条还调整科技创新领域的行政奖励关系、第24条调整行政审批关系、第25条调整政府采购关系，其他的“支持”“鼓励”措施可能涉及行政指导、行政给付等行政法律关系。

其二是经济法律关系。例如，《科学技术进步法》第7条规定，国家制定和实施知识产权战略，建立和完善知识产权制度；第8条规定，国家建立和完善有利于自主创新的科学技术评价制度；第9条规定，国家加大财政性资金投入，并制定产业、税收、金融、政府采购等政策，鼓励、引导社会资金投入，这些活动本质上都属于国家对经济运行所进行的宏观调控行为，因此形成的法律关系当然为经济法律关系，这些关系同样落入《科学技术进步法》的调整范围内。

其三是公司法律关系。公司法律关系主要调整公司的资格、组织、运行等，《科学技术进步法》也涉及此方面的内容。例如，该法第39条规定，国有企业应当建立健全有利于技术创新的分配制度，完善激励约束机制。国有企业负责人对企业的技术进步负责。对国有企业负责人的业绩考核，应当将企业的创新投入、创新能力建设、创新成效等情况纳入考核的范围。以上内容属于公司内部运行事务，应由公司章程和公司法予以调整。当然，出于激励国有企业进行科技研发的目的，该法对国有企业在技术创新方面的制度设置进行了指导。

综上，《科学技术进步法》调整的法律关系具有综合性，这也同时表明其综合运用了行政、经济、民事等方面的手段以调整科研过程中产生的社会关系。

（四）目的鲜明性

《科学技术进步法》以促进科学技术的进步为其目的，这一目的贯穿该法的始终。具体而言，一方面，该法以“科学技术进步”为名，在第1条明确宣示了立法目的，即促进科学技术进步，发挥科学技术第一生产力的作用，促进科学技术成果向现实生产力转化，推动科学技术为经济建设和社会发展服务。另一方面，这一立法目的也贯穿该法的全面内容。例如，该法对科技行政管理职权的配备、鼓励政策的设定、科技企业经营管理的宏观调控、科研人员的权益保障等，无一不是以促进科学技术进步为目的。从这个角度而言，《科学技术进步法》的特征还表现为其鲜明地宣示了促进科学技术进步这一立法目的。

[1] 参见何礼果：《现代科技法研究》，北京交通大学出版社2006年版，第242页。

[2] 参见徐友刚：《浅议科技进步法的操作性》，载《科技与法律》2007年第2期。