第二节
科学技术进步立法概况

一、国家层面的立法

自1993年制定之后，《科学技术进步法》奠定了科技法体系的基础，促进了《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》等法律和相关地方性法规的制定，大幅提升了科技法治化水平，同时也打造了优良的社会环境，促进了科学技术的发展，提升了科技在经济发展当中的含量。当然，随着社会经济的进一步发展，《科学技术进步法》也出现了落后于社会现实的情况，表现在以下几个方面：

其一，在科技政策方面，《科学技术进步法》制定后的十年内，诸多更新、更符合于科学发展规律的科技政策被提出。例如，1995年，我国确立了科教兴国战略。“这是带有根本性和长期性的战略，它不仅是指导科技部门的行为准则，而且是指导全国科技工作的行动纲领。因此，迫切需要把科教兴国的战略以法律形式确认，通过法律保障使其成为调整全社会科技关系的强制性行为规范。”^[1]除此之外，1999年，中共中央、国务院在北京召开全国技术创新大会，要求部署贯彻落实《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，进一步实施科教兴国战略，建设国家知识创新体系，加速科技成果向现实生产力转化；《国家中长期科学和技术发展规划纲要》也确定了未来一段时期内我国科技发展的方针、原则、目标和战略布置。在此背景下，作为国家意志最新体现的科技发展政策应当及时体现于《科学技术进步法》当中。

其二，从经济发展情况来看，在《科学技术进步法》制定之初，我国市场经济体制也才刚刚确立，市场机制尚未完善。因此，在当时的背景下，《科学技术进步法》也未能够理清政府与市场的关系，这就造成了政府干预过多、市场主体地位未得到保障的情况。“当时政府在科技与经济发展中的计划作用还比较明显，国家一直作为科技投入的主体，该法强调了政府在科技发展中的重要作用。但随着市场经济体制的完善和政府职能的转变，企业被推向市场，但却没有能在科技创新过程中发挥正常主体作用，出现了科技创新主体错位现象。”^[2]这种情况下，如何理顺政府与市场之间的关系，确立和保障科技企业的市场主体地位，这即是《科学技术进步法》亟待解决的问题。

其三，就科研人才队伍保障而言，在《科学技术进步法》制定之初，市场经济刚刚起步，在单位制体制之下，科研人员的身份和经济条件都有所保障。然而，随着市场经济的进一步发展，一方面是单位体制的瓦解，“单位”在身份和经济条件保障等方面的能力下降；另一方面是民营经济的兴起提高了劳动者的收入，与之相对应的则是科研机构中的科研人员的经济条件并没有得到质的改善，从而造成了科研人才队伍的流失。与此同时，人才的跨地区、跨国流动日益频繁，科研院所的改制也被提上日程。这种情况下，改制后的科研院所的组织、地位和经费问题以及科研人员的户籍、住所、社会保障等问题，也成为推动《科学技术进步法》修改的重要因素。

在此背景下，2007年，《科学技术进步法》主要从以下几个方面进行了修改：

其一，在指导思想方面，《科学技术进步法》加入了科学发展观和科教兴国战略。该法第2条即明确规定，国家坚持科学发展观，实施科教兴国战略，实行自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的科学技术工作指导方针，构建国家创新体系，建设创新型国家。将科教兴国战略确立为该法的指导思想，这表明科技进步不仅应服务于经济发展，科技与教育也需要更紧密地结合起来，这即为产学研的结合提供了宽松的社会环境。

其二，在政府与市场关系方面，企业的市场主体地位更为突出。主要表现为2007年修订的《科学技术进步法》专设“企业技术进步”一章用以调整企业科研活动。该章第1条即该法第30条规定，国家建立以企业为主体，以市场为导向，企业同科学技术研究开发机构、高等学校相结合的技术创新体系，引导和扶持企业技术创新活动，发挥企业在技术创新中的主体作用。这一条款明确突出了企业的市场主体资格，也表明了市场规律在科技创新中的基础性地位。在此基础上，政府的职责则演化为保障性职责，主要作用于科研环境的打造。例如，修订后的《科学技术进步法》在规定政府职责时，主要强调其宏观调控的职责，在具体的职权上，第65条规定，国务院科学技术行政部门应当会同国务院有关主管部门，建立科学技术研究基地、科学仪器设备和科学技术文献、科学技术数据、科学技术自然资源、科学技术普及资源等科学技术资源的信息系统，及时向社会公布科学技术资源的分布、使用情况。这表明，《科学技术进步法》注重政府在科研领域的保障职责而非领导职责。

其三，更加注重对科研人员权益的保障。1993年通过的《科学技术进步法》规定：“国家和全社会尊重知识、尊重人才，尊重科学技术工作者的创造性劳动，保护知识产权。”修订后的《科学技术进步法》则强化了知识产权的保障，该法第7条规定，国家制定和实施知识产权战略，建立和完善知识产权制度，营造尊重知识产权的社会环境，依法保护知识产权，激励自主创新。在此基础上，该法还进一步明确了利用财政经费的科研成果的产权归属，即该法第20条规定，利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外，授权项目承担者依法取得。这一条实际上参照了美国的《拜杜法》，对于提升科研人员的积极性，促进科技成果的研发和转化具有重要意义。除此之外，修订后的《科学技术进步法》还建立了科研失败的宽容机制、完善了科学技术资源共享制度、强化了农业基础科技研究，^[3]这对该法适应新环境下科技工作需要具有积极意义。

修订后的《科学技术进步法》分8章共75条。第一章为“总则”，主要规定该法的立法目的、科技发展的基本战略、基本原则、科技行政管理职责的配备、科技行政决策的程序、科学技术奖励制度等；第二章为“科学研究、技术开发与科学技术应用”，主要规定自然科学基金、中小企业创新基金等各类基金的设置、税收优惠的范围、科技研发和成果转化的金融扶持、利用财政性资金设立的科学技术基金项目的成果归属、高新技术产业开发区的设立、技术市场的培育和发展等；第三章为“企业技术进步”，主要规定企业的市场主体、政府对企业的扶持、企业知识产权的保护、国有企业的技术创新分配制度等；第四章为“科学技术研究开发机构”，主要规定科学技术研究开发机构的布局和设立、科学技术研究开发机构的权利、利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构的内部管理体制等；第五章为“科学技术人员”，主要规定科学技术人员的工资和福利待遇、职务晋升、科学技术人员的交流、科研失败的宽容制度等；第六章为“保障措施”，主要规定财政、研究基地、科学仪器、设备等方面的保障；第七章为“法律责任”；第八章为“附则”，主要规定该法生效的时间。

二、地方层面的立法

在我国31个省级行政区中，有29个行政区制定了科学技术进步条例，占比为93.5％；在市级立法中，27个省会城市、18个有立法权的市^[4]和4个经济特区共制定了26部科学技术进步条例，占比为53.1％。这些条例的内容差异较大，以《科学技术进步法》作为范本进行比较，可以将上述立法划分为创新型立法和照搬型立法。

（一）创新型立法

创新型立法是指在《科学技术进步法》的范围内形成了较大的制度创新的立法。地方科学技术进步条例的创新具体包括两个方面：

其一，体系上的创新，即地方科学技术进步条例的体系与《科学技术进步法》存在较大区别的，可定位为体系上的创新。通过将各地方科学技术进步条例与《科学技术进步法》的体系进行比较，笔者认为，各地科学技术进步条例的体系创新主要体现在高新技术及其产业化、研发资金投入等方面（见表2-1）。

由表2-1可见，在全国现有的55部地方科学技术进步条例中，有8部列专章规定了高新技术研发及其产业化，有7部在研发资金投入方面实现了创新。特别需要说明的是，福建、广东、吉林、宁夏、四川列专章规定了科学技术交流，尤其是《福建省科学技术进步条例》规定的是闽台科学技术交流与合作，体现了该法的地方特色。

其二，内容上的创新。《科学技术进步法》在激励科技创新方面，很多条款仅仅原则性地表示“鼓励”或者“支持”，地方性立法在此基础上创设相应的激励机制的，则可认定为创新型立法。根据数据收集情况，笔者将在《科学技术进步法》基础上创设3项以上制度的地方立法界定为创新型立法，这同时表明未被界定为创新型立法的地方立法也有可能存在1至2项制度创新。依此标准，被界定为创新型立法的有广东、海南、黑龙江、湖北、陕西、天津6省和广州、洛阳、青岛3市的立法。综合29部省级及部分市级立法，各地方科技进步条例主要在人才引进、产学研相结合、金融制度、职务成果实施和收益分配、科研机构改革、高新技术园区建设等方面进行创新，具体如表2-2所示。

从表2-2中可见，各地方科技进步条例非常注重人才引进制度的创新。例如，合肥的科技进步条例规定，引进科技人才，不受事业编制、户口和职称指标的限制，配偶和子女可以随调随迁；广州规定，市、区、县级市人民政府建立科技人才住房保障制度；浙江则将企业用于引进高层次人才的配套科研经费列入成本。职务成果实施和收益分配也是各地方科技进步条例进行创新的主要方面，在科技成果实施方面，贵州规定项目承担者通过财政性资金实施科学技术项目取得的科学技术成果和知识产权，应当依法实施转化。3年内没有实施转化的，政府可以无偿实施转化。湖北则规定，职务科学技术成果形成后一年内未实施转化的，成果完成人提前两个月告知本单位后，在不变更职务科学技术成果权属的前提下，可以创办企业自行转化或者以技术入股方式进行转化。在收益分配方面，湖北规定成果完成人最高可获得70％的成果转化收益，重庆则将完成人获得收益的比例规定为20％—70％。

除表2-1、2-2所列的创新制度之外，具有借鉴意义的还有以下几项制度：其一，黑龙江、湖北规定，高等学校、科学技术研究开发机构的科学技术人员参与创办科技型企业和成果转化的，科学技术人员可以保留原单位身份3年；其二，湖北规定，对中小高新技术企业进行投资的机构，投资额可以抵扣部分应纳税所得额；其三，青岛规定科技型中小企业在符合条件时可以减免缴纳城镇土地使用税；其四，江西、四川设置了科技成果转化资金。

（二）照搬型立法

除上文所列的6省3市之外，其他地方如湖南、福建、重庆、天津、四川、山东、山西等地的科学技术进步条例基本上照搬了《科学技术进步法》的规定。例如，《重庆市科技创新促进条例》仅增设了“科技创新人才”一章，并在该章中就职务科技成果强制实施进行了细化规定，其他方面几乎没有任何创新。另外，《上海市科学技术进步条例》也是典型的照搬型立法：其一，就立法体系而言，《上海市科学技术进步条例》设置了八章，分别为“总则”“企业技术进步”“科学技术研究开发机构与科学技术人员”“科学技术资源共享与服务”“科学技术普及”“保障措施”“法律责任”“附则”，而《科学技术进步法》的八章分别为“总则”“科学研究、技术开发与科学技术应用”“企业技术进步”“科学技术研究开发机构”“科学技术人员”“保障措施”“法律责任”“附则”。从章节目录来看，《上海市科学技术进步条例》多了“科学技术资源共享与服务”“科学技术普及”两章，但这两章涉及的内容在《科学技术进步法》的具体条款中都有体现。其二，在具体内容设置上，《上海市科学技术进步条例》几乎全面照搬了《科学技术进步法》的规定。例如，在条例的适用范围、科技行政管理、外国技术引进等方面，《上海市科学技术进步条例》与《科学技术进步法》的规定并无二致。这种情况在湖南、福建、重庆、天津、四川、山东、山西等地的相关立法中也同样存在。

[1] 董颖：《创新型国家的法制保障——评修订后的科技进步法》，载《经济论坛》2008年第7期。

[2] 吴建南、温挺挺：《〈科学技术进步法〉实施问题分析与修订建议研究》，载《科技进步与对策》2005年第2期。

[3] 参见张明龙、章亮、张琼妮：《巩固促进科技创新的法律基础——〈科技进步法〉修改内容研究》，载《河南科技大学学报（社会科学版）》2010年第5期。

[4] 根据2000年制定的《立法法》的规定，只有省会所在市、经济特区所在市和国务院批准的较大的市才具有地方立法权，2015年《立法法》修改后将具有地方立法权的市扩大至所有设区的市。当然，《立法法》修改之后，截至目前尚没有资料表明新增的具有立法权的市制定了科学技术进步条例。因此，本书在统计市级科学技术进步条例时，依然以原《立法法》中规定的具有地方立法权的市为基数。