前言

改革开放40年来，中国城镇化战略的快速推进，城市的功能和发展方式不断发生改变，城市的对外合作能力和开放水平越来越成为衡量城市发展质量的重要标准。近些年来，城镇化研究的热度始终不减，社会科学各领域学者都向它投来关注的目光，经济学关注城镇化引发的劳动力流动，社会学关注城镇化进程当中农村人口融入的问题，政治学则尤其关注社会抗争等现象。这类研究的大量涌现，让我们一提起城镇化，就会联想到农民工问题、住房问题、土地问题。但是，城镇化进程带来的远远不只是企业、市场和市民的变化，从中观层面来看，城镇化会带来区域格局的变化、政策格局的变化，从而引发城市地方政府行为的变化。地方政府对于城市发展而言，其功能和角色定位也在不断变化，这也对地方政府的城市治理能力不断提出新的要求和挑战。

竞争与合作是城市治理中的两个最基本的战略，在中国经济社会发展中起到了重要推动作用。我们通常认为地方之间开展的府际竞争是地方创新和发展的动力源泉，并将其作为我国的一种体制优势。在这种体制下，形成了逐级发包、横向竞争、目标考核的地方经济社会发展的动力系统，持续地推进城市的发展，也奠定了城市治理的初步格局。然而，随着经济社会的发展，城市公共事务的跨区域性特征越来越显著，单一行政边界下的地方政府已经不能完全有效应对，城市与城市之间的协调合作显得越发重要。这一重要性，不仅被学者们普遍呼吁，也被写入中央各项决策与规划之中。各级地方政府之间避免恶性竞争、崇尚一体化发展的呼声也一再升高。随着经济区、城市群的兴起，中国出现了以区域为边界的城市间联合体，创造了府际协议、府际联席会、协调小组等多种府际合作治理的机制，促进了区域一体化发展。

府际关系是国家治理在城市中的重要体现。如同人与社会的关系，我们认为地方政府是“所有府际关系的总和”。在各级地方政府以及平级地方政府之间因为职能、事务与共同目标，形成了错综复杂的治理关系。

本书试图梳理改革开放40年来中国城市府际治理的进程和逻辑。由于府际治理行为的复杂性，很难完全切割出独立存在的府际治理行动，因此在现实中往往是各种治理行动交织在一起的。府际治理的行动变化至少受到三个动态因素的影响：一是城市自身的经济社会发展，这使得一个城市的治理功能和任务在不断发生改变；二是其他城市的经济社会特征的变化，使得府际关系中的各方在潜在治理需求上会出现匹配性问题，如原有的竞争者变成了合作者，或者增加了其他合作者等；三是城市之间的治理行为本身具有积累效应，随着城市间治理合作程度的加深，交易成本与风险可能会随之降低，信任、社会资本等因素也会相应增加。

本书尝试使用改革开放40年来中国城镇化发展的不同阶段来涵盖因以上这些因素变化而产生的不同的府际治理行动，具体包括了地方行政区经济时期、区域一体化时期、城市之间自主合作的时期、城市群时期以及国家中心城市时期，最后对城市府际治理的优化提出建议。城市作为一个地理坐标而存在，有着深刻的区域烙印。由于中国的区域发展本身是不平衡的，如果以城市以及城市区域为对象，很难进行严格归纳，所以我们没有严格按照时间顺序进行宏观叙事，而是整体考虑了改革开放40年以来中国城镇化的趋势，以及由此带来的地方政府府际治理行为的改变。同时，兼顾了某些具体的府际治理战略与机制的发生线条。

在第二、三、四章里，主要将重大政策的颁布作为划分依据，对中国城镇化进行划分。在此划分的基础上主要对竞争和合作这一对矛盾关系的交互体现进行阐述。在第五章里，以最重要的府际治理的自组织机制——府际联席会为重点，梳理了城市府际联席会的发展历程，并对近十年的府际联席会的治理结构与绩效进行了定量研究。第六章是对城镇化的最新阶段，即中心城市建设阶段的府际关系进行了一种新的测量尝试——关系倾向。第七章是在新时代的要求和挑战下，对城市府际治理的优化提出了参考建议。

全书逻辑关系如图0-1所示。

从19世纪下半叶到20世纪中叶，由于受到西方列强的侵略，以及受到军阀割据的困扰，导致中国城市发展的不均衡。自20世纪50年代中期以后，中国建立了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长期处于停滞状态。1978年之前，中国城市化水平整体上较低，政府是城市化动力机制的主体，城市化对非农劳动力的吸纳能力较低，城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约，劳动力的职业转换优先于地域转换，城市运行机制具有非商品经济的特征。这种城市化的结果是形成了城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会”。1978年以后，中国城市化进程明显加快，在国民经济高速增长的背景下，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点。1978-1984年，推动中国城市化的主要动力是农村经济体制改革。1985-1991年，推动中国城市化的主要动力是乡镇企业发展和城市改革。1992-2000年，推动中国城市化的主要动力是城市建设、小城镇发展和普遍建立经济开发区。2000-2010年，推动中国城市化的主要动力是工业化和市场化。2010-2014年，推动中国城市化的主要动力是产业结构调整、政府职能转变和城市基础建设。2014-2018年，推动中国城市化的主要动力是农业人口转移、城镇棚户区和城中村改造、中西部地区开发。1978-1992年，府际关系更多地表现为府际竞争；1992-2010年，府际关系则进入以府际合作为主的阶段；2010年以来，府际关系则进入以府际治理为主的新阶段，并将进一步发展和完善。

1990年以后，城市群得到了重视和发展。1994年5月出版的《结构论：泛进化理论》用了“城市群”来分析大河流域与湖泊、海岸交汇区域形成的亚文化圈城市网络，提出长江和黄河的上、中、下游城市群。2012年4月10日，方创琳编写的《2010中国城市群发展报告》指出，长江三角洲城市群已跻身于六大世界级城市群。2015年1月26日，世界银行发布报告显示，珠江三角洲城市群超越日本东京，成为世界人口和面积最大的城市群。截至2018年3月5日，国务院先后批复了9个国家级城市群，分别是：长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群、关中平原城市群、呼包鄂榆城市群、兰州—西宁城市群。

2018年11月18日，中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群推动国家重大区域战略融合发展，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

随着城市群的发展，出现了政府间协作治理，以解决府际公共治理问题，而用以促成府际合作的治理机制则更多地表现为府际联席会。

同时，在这个过程中，国家中心城市也得到了重视和发展，进一步推动了府际治理的出现和发展。2005年，当时的住房和城乡建设部在《全国城镇体系规划》中首次提出建设国家中心城市概念。2010年2月，国家中心城市开始设立。2010年2月，住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划纲要（2010-2020年）》明确提出建设五大（北京、天津、上海、广州、重庆）国家中心城市的规划和定位。2016年5月-2018年2月，国家发展和改革委员会及住房和城乡建设部发函支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。从总体上看，北京、天津、上海、广州应当引领环渤海、长三角和珠三角区域；重庆地处内陆腹地，居承东启西的重要战略地位；武汉辐射带动中部和长江中游地区；郑州充当中国东中西部地区的交通枢纽；西安立足古丝绸之路起点，发挥区位交通连接东西、经济发展承东启西、文化交流东西互鉴的独特优势。这些国家中心城市的建设，发挥了非常好的辐射和带动作用，促进了府际治理的快速发展。一方面，国家中心城市之间存在的竞争与合作；另一方面，国家中心城市与其所在区域的非国家中心城市之间也存在着竞争与合作。这都是值得研究的府际治理的新实践。

党的十九大之后，中国进入新时代，府际治理也必然将会带有更加明显的新时代中国特色。无论是府际治理的机制，还是府际治理的组织，抑或是府际治理的政策，都必须进行创新，以创新为驱动力，实现府际治理的现代化，为实现国家治理现代化添砖加瓦。