社会办医疗机构是我国医疗服务体系的重要组成部分，鼓励和引导社会办医是深化医药卫生体制改革和发展健康产业的重要内容，有利于扩大医疗服务供给、满足人民群众多层次、多样化健康服务需求。近年来，我国出台了一系列政策措施持续推动社会办医健康规范发展，不断为社会办医拓展空间、放宽准入门槛、优化发展环境，已逐步建立起较为全面的政策体系。当前，社会资本对医疗健康领域投资热情高涨，我国社会办医也取得了较快发展，截至2018年底，全国社会办医院机构数达2.10万个，床位数达到171.8万张，执业助理医师42万人，占医院机构数、床位数、医师数的比重分别达到63.5%、26.3%、20.6%，但从民营医院诊疗人次数和入院人数数分别为5.26亿人次、0.37亿人次，分别占医院总服务量的14.7%和18.3%。总体来看，社会办医机构数多，但服务能力不强，医疗技术、学科水平、品牌声誉等方面与公立医院相比存在差距。本研究通过回顾我国鼓励社会办医发展政策，从准入、价格、财政、医保、税收、人才、监管等方面系统梳理了全国及各省社会办医政策，并从政策的设计和执行两个层面分析了当前存在的主要问题，以期为进一步完善社会办医政策措施提供依据，促进我国社会办医持续健康规范发展。

近年来我国社会办医机构数和床位数的迅速增长，离不开国家和地方逐步放宽的社会办医准入空间。从国家层面政策出台情况来看，2010年《国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（国办发〔2010〕58号）要求设置社会办医疗机构要符合本地区区域卫生规划和区域医疗机构设置规划，同时要求卫生资源配置规划要为社会办医疗机构预留合理空间。2015年3月，《全国医疗卫生服务体系规划纲要》中明确了要按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间，并要求取消对社会办医疗机构数量和地点的限制。2019年6月，《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》（国卫医发〔2019〕42号）进一步要求对社会办医区域总量和空间布局不作规划限制。同时，我国也在不断放宽对境外资本举办医疗机构的范围和要求，自2010年只允许境外资本以合资或合作形式设立医疗机构，2013年将我国的香港、澳门和台湾服务提供者在内地设立独资医院的地域范围扩大到全国地级以上城市，其他具备条件的境外资本可在中国（上海）自由贸易试验区等特定区域独立独资医疗机构，2014年上海自贸区取消了外方投资股权比例不超过70%的限制，进一步提升医疗领域对外开放水平。具体政策详见表2-1。

从目前各级政府关于社会办医准入空间政策要求来看，大多数省份为本省社会办医预留了约20%的床位空间，也有部分地区如上海、重庆、深圳等地在突破医疗机构设置规划约束方面进行了探索。例如，深圳市和重庆市则对取消社会办医规划设置进行了立法探索，深圳市在2017年1月起实施的《深圳经济特区医疗条例》（我国首部地方性卫生法规）第八条规定“市卫生行政主管部门按照布局合理、规模适当、层级优化和功能完善的原则，拟定全市公立医疗机构设置规划，经市人民政府批准后向社会公布”，这一规定的现实意义是政府只做公立医疗机构的设置规划，而社会办医疗机构则不做设置规划要求，2017年6月，《深圳市医疗机构设置规划（2016—2020年）》在立法约束下明确提出“取消社会力量办医的机构数量、等级、床位规模、选址距离限制”；重庆市也以法规形式对部分医疗机构放开了准入限制，《重庆市医疗机构管理条例》第十条规定“社会资本申请设置三级综合医院、二级以上专科医院、中医医疗机构、康复医院、护理院、以及符合法定条件的执业医师申请诊所，符合医疗机构基本标准的，市、区（县）卫生计生主管部门应当按照程序予以审批”，但也提出上述条款以外的医疗机构应当符合医疗机构设置规划和医疗机构基本标准；上海市对社会办医实行按区域、专科、层级分类管理，在2019年1月出台的《关于优化本市社会办医疗机构设置管理的意见》（沪卫计规〔2019〕002号）中提出，鼓励发展健康医疗服务业聚集区域，可取消三级医疗机构和特殊独立设置医疗机构以外社会资本办医的机构数量、等级、床位规模、选址距离等限制，对于老年医疗护理、康复、儿科等社会需求大的薄弱专科医疗机构，不做数量、等级、床位规模、选址距离等限制。

近年来国务院及相关部门制定的鼓励社会办医相关政策文件中不断要求各地推进“放管服”，简化机构设置审批服务，同时清理取消各项限制审批的不合理规定等。2017年5月，《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》（国办发〔2017〕44号）明确要求“国家制定社会办医疗机构执业登记前跨部门全流程综合审批指引，各地要出台实施细则，优化规范各项审批的条件、程序和时限”。2018年6月，国家卫生健康委和国家中医药管理局发布的《关于进一步改革完善医疗机构、医师审批工作的通知》提出要对二级及以下医疗机构的设置审批与执业登记“两证合一”，进一步简化三级医院的设置审批。2019年6月，《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》（国卫医发〔2019〕42号）中进一步明确了对简化社会办医疗机构设置审批的具体要求和完成时限，提出“各地要于2019年底前出台省、市、县优化社会办医跨部门联动审批实施办法，明确跨部门医疗机构设置申请审批首家受理窗口负责工作机制，明确各审批环节时限要求”，以及“各省（区、市）要于2020年6月底前出台简化不同类型医疗机构设施消防设计审查验收的相关配套政策”。具体详见表2-2。

从地方政策出台及落实情况来看，北京、天津、福建、黑龙江、江西、湖北、广西、陕西、青海、宁夏等地落实国家政策要求，在鼓励社会办医发展的政策文件中按照医院等级和床位规模分类明确了社会办医疗机构的审批部门、审批时限及相关具体要求，如，北京、福建、广西、陕西、青海、宁夏等地在相关政策文件中分别按照机构床位规模明确了社会办医机构的对应审批部门，黑龙江、江西按照医院等级确定相应审批部门，湖北按照床位规模结合医院等级的方式确定相应审批部门，天津按照机构床位规模并结合机构投资额的方式确定相应审批部门。在此基础上，广东和安徽落实国务院相关要求，专门出台了优化社会办医疗机构设置审批工作的实施细则等相关文件，如，2019年5月，广东省发展改革委会同省卫生健康委等8部门联合印发了《关于优化社会办医疗机构跨部门审批工作的通知》，该文件围绕社会反映强烈、跨部门审批中的痛点难点问题提出了十条优化措施，并明确了营利性和非营利性医疗机构的设置审批和执业登记程序，安徽省发展改革委会同省卫生健康委等9部门共同印发《关于印发安徽省社会办医疗机构跨部门审批流程和事项清单的通知》，明确了社会力量申办医疗机构的基本程序，编制了医疗机构工商登记、设置审批、项目备案、执业登记、非营利性医疗机构民办非企业单位登记等5个具体事项办理流程和清单。此外，截至2019年6月底，浙江、贵州和广西3个省份也已发布了优化社会办医疗机构跨部门审批工作文件的征求意见稿。

根据2004年《大型医用设备配置与使用管理办法》和2008年《甲类大型医用设备配置审批工作制度（暂行）》，我国对于各级各类性质医疗机构大型医用设备的管理实行配置规划和配置证制度。甲类大型医用设备和新型大型医用设备的配置由医疗机构按属地化原则向所在地卫生行政部门提出申请，逐级上报，经省级卫生行政部门审核后报国务院卫生行政部门审批；乙类大型医用设备的配置由医疗机构按属地化原则向所在地卫生行政部门提出申请，逐级上报至省级卫生行政部门审批。近年来，随着国家进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构相关政策文件的出台，对于大型医用设备的配置、审批等相关要求也逐步放宽。

从地方政策出台情况来看，各省均落实了为社会办医的大型医用设备预留规划空间等要求，其中，大部分地区还明确要为其同步预留20%的设备空间，安徽、江西和湖北提出该比例不低25%，黑龙江则是不低于31%，江苏、江西提出社会资本举办的、以提供特需医疗为主的营利性医疗机构购置大型医用设备，可不受医用设备设置规划的限制，河南探索在中国（河南）自由贸易试验区内对社会办医疗机构配置乙类大型医用设备实行告知承诺制，黑龙江省将乙类大型设备配置审批权限下放到市（地）卫生计生行政部门审批。此外，青海、广东、江苏等6个省份均明确提出不得将机构等级、床位规模等作为确定配置大型医用设备的必要前置条件，辽宁、江苏、广东、河南4个省份还提出要严格控制公立医院超常规配置大型医用设备，拓展社会办医发展空间。

2010年《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（国办发〔2010〕58号）明确要求社会资本举办的医疗机构所提供的医疗服务和药品要执行政府规定的相关价格政策。2013年国家卫生健康委在《关于加快发展社会办医的若干意见》（国卫体改发〔2013〕54号）中首次提出要完善财税价格政策，非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节价。2014年国家发改委、卫生健康委和人社部《关于非公立医疗机构医疗服务实行市场调节价有关问题的通知》中再次明确营利性非公立医疗机构可自行设立医疗服务价格项目。

大多数地区执行国家政策要求，规定非营利性医疗机构提供的医疗服务需按照政府规定的相关价格政策制定，营利性医疗机构提供的医疗服务可实行市场调节价。此外，天津、河北、辽宁、山东、浙江、河南7省份规定非营利性医疗机构提供的医疗服务及药品都要执行政府规定的相关价格政策，北京提出非营利性医疗机构提供的特需医疗服务实行市场调节价。

通过梳理近年来我国关于鼓励社会办医的相关政策发现，我国政府主要通过三种方式对社会办医疗机构给予财政支持，具体来看：①政府购买服务：鼓励政府采取招标采购等办法选择符合条件的社会办医疗机构承担公共卫生服务及政府下达的医疗卫生支农、支边、对口支援等任务；②财政补偿：对于社会办医疗机构在执行因遇有突发公共卫生事件时政府下达的指令性任务时，可按照规定获得政府补偿；③政策补助：鼓励各地在房屋建设、设备购置及人员培养等方面，对社会办医疗机构给予积极扶持。

其中，政府购买服务已成为我国财政支持社会办医的主要渠道。2014年，《国家卫生计生委关于卫生计生系统开展政府购买公共服务试点工作的通知》（国卫财务函〔2014〕427号）要求每个省份选择3~5个城市或地区开展政府购买公共服务试点工作，取得经验后逐步扩大试点范围，并将新农合基金经办服务等七大类项目列入首批试点项目目录。2015年，《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45号）扩大了政策补助范围，提出“将提供基本医疗卫生服务的社会办非营利性医疗机构纳入政府补助范围，在临床重点专科建设、人才培养等方面，执行与公立医疗机构同等补助政策”。2017年，《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》（国办发〔2017〕44号）再次扩大政府购买服务范围，提出“由政府负责保障的健康服务类公共产品可通过政府购买服务的方式提供，逐步增加政府采购的类别和数量”。

在以上各项有关政策支持下，近年来政府对全国社会办医疗机构的财政补助呈快速增长趋势，政府对社会办医疗机构财政补助金额占政府对所有类型医疗机构财政补助金额的比重由2010年的0.28%增长至2017年的0.67%。按当年价格计算，2010—2017年社会办医疗机构财政补助年均增速为33.73%，远高于公立医疗机构年均增速（18.31%），详见表2-4。

从各省政府购买服务政策落实情况来看，截至2019年6月底，全国共有28个省份在鼓励社会办医的文件中明确了政府购买服务范围，主要集中在公共卫生服务、基本医疗服务和支农、支边、对口支援、等任务，自《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》（国办发〔2017〕44号）文件出台后，各地也逐步将购买服务内容扩大至健康服务类公共服务。

从政府财政补助和政策补助落实情况来看，全国共有17个省份（北京、天津、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、广东、海南、黑龙江、山西、湖北、四川、云南、江西、广西、青海）明确了要将提供基本医疗卫生服务的社会办非营利性医疗机构纳入政府补助范围，在临床重点专科建设、人才培养等方面，执行与公立医疗机构同等补助政策，其中，北京还将营利性医疗机构也纳入了政府补助范围，福建还规定“社会办医疗机构承担的‘三无’病人医疗救治费用，经有关部门核实后，由各级财政给予补助”。

从社会办医的医保定点政策历史沿革来看，国家层面不断加大落实公立医疗机构与社会办医疗机构的医保定点同等待遇政策力度。1999年《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》，定点医疗机构必须“严格执行国家、省（自治区、直辖市）物价部门规定的医疗服务和药品的价格政策”，但并未对机构经营性质作出要求，即并未将营利性医疗机构排除在定点之外。2010年，国务院办公厅发布《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（国办发〔2010〕58号）规定“非公立医疗机构凡执行政府规定的医疗服务和药品价格政策，符合医保定点相关规定，政府部门应按程序将其纳入城镇基本医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助、工伤保险、生育保险等社会保障的定点服务范围”。2011年《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》进一步明确提出“各地不得将投资主体性质作为医疗机构申请成为医保定点机构的审核条件。要将符合条件的社会办医疗机构纳入医保定点范围，并执行与公立医疗机构相同的报销政策”。2014年，国家发改委、卫健委和人社部联合制定《关于非公立医疗机构医疗服务实行市场调节价有关问题的通知》，再次明确要求“凡符合医保定点相关规定的非公立医疗机构，应按程序将其纳入职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗、工伤保险、生育保险等社会保险的定点服务范围，并执行与公立医院相同的支付政策”。2015年，《国务院办公厅关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45号）再次强调“将符合条件的社会办医疗机构纳入医保定点范围，执行与公立医疗机构同等政策。不得将医疗机构所有制性质作为医保定点的前置性条件，不得以医保定点机构数量已满等非医疗服务能力方面的因素为由，拒绝将社会办医疗机构纳入医保定点”。

各地积极落实关于社会办医疗机构医保定点相关政策要求，均明确要求“符合条件的社会办医疗机构纳入医保定点范围，其与医保管理部门签订协议后，程序、时限、标准等方面与公立医疗机构享受同等对待”。2019年6月，《关于印发促进社会办医持续健康规范发展意见的通知》（国卫医发〔2019〕42号）针对各地政府落实社会办医中存在的突出问题提出了相关政策举措，要求“不得将医疗机构的举办主体、经营性质、规模和等级作为定点的前置条件，与医保管理和基金使用无关的处罚一律不得与定点申请挂钩。营利性医疗机构使用符合规定的发票，可作为医疗保险基金支付凭证”。

2016年3月，《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）的附件3第一条中规定“医疗机构提供的医疗服务免征增值税”，并进一步明确“医疗机构”范围为各类医疗机构，“医疗服务”界定为“医疗机构按照不高于地（市）级以上价格主管部门会同同级卫生主管部门及其他相关部门制定的医疗服务指导价格（包括政府指导价和按照规定由供需双方协商确定的价格等）为就医者提供《全国医疗服务价格项目规范》所列的各项服务，以及医疗机构向社会提供卫生防疫、卫生检疫的服务”，即所有执行上述医疗服务价格政策的医疗机构均免征增值税。从房产税、土地使用税和企业所得税来看，《国务院办公厅关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45号）中对于社会办医疗机构按照营利性和非营利性作出了明确区分，提出“对符合规定的社会办非营利性医疗机构自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税；对符合规定的社会办营利性医疗机构自用的房产、土地，自其取得执业登记之日起，3年内免征房产税、城镇土地使用税。社会办医疗机构按照企业所得税法规定，经认定为非营利组织的，对其提供的医疗服务等符合条件的收入免征企业所得税。企业、个人通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门对社会办非营利性医疗机构的捐赠，按照税法规定予以税前扣除”。

然而，目前我国尚没有一部关于非营利组织的专门税收法规，对于包括非营利性医疗机构在内的非营利性组织的各种税收规定分散在许多相关法律法规和规章制度中。现行非营利性医疗机构免税资格认定均以医疗机构《医疗机构执业许可证》上核定的“非营利”性质为准，“非营利”性质核定则需要同时满足财政部、国家税务总局印发的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税〔2018〕13号）中规定“取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外，全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业”“财产及其孳息不用于分配，但不包括合理的工资薪金支出”“投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利”“工作人员工资福利开支控制在规定的比例内，不变相分配该组织的财产”等8个条件。

从各省鼓励社会办医的相关文件来看，均提出了要积极落实上述各项社会办医疗机构税收优惠政策的要求，部分地区在落实国家指导性文件基础上加大了税收政策支持力度，例如，福建提出“营利性社会办医疗机构3年免税期满后，恢复征税5年内缴纳的税收地方留成部分，可由同级政府确定给予减半补助”；宁夏规定“3年免税期满后对需要继续从税收上加以照顾和鼓励的，可按照规定程序批准减征或免征房产税、土地使用税、车船税和企业所得税地方分享部分”；吉林规定“营利性非公立医疗机构3年免税期满后恢复征税，自恢复征税起5年内，地方留成部分先征后返还，第6年至第10年减半返还，用于医院建设（包括医疗用房、医疗用品、设备等）费用可以抵扣税费”。

2010年12月，《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（国办发〔2010〕58号）提出“鼓励对社会资本举办的非营利性医疗机构进行捐赠，鼓励企业、事业单位、社会团体以及个人等对社会资本举办的非营利性医疗机构进行捐赠，并落实相关税收优惠政策。鼓励红十字会、各类慈善机构、基金会等出资举办非营利性医疗机构，或与社会资本举办的非营利性医疗机构建立长期对口捐赠关系”。2015年6月，《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》（国办发〔2015〕45号）提出“鼓励地方通过设立健康产业投资基金等方式，为社会办医疗机构提供建设资金和贴息补助。鼓励社会办医疗机构以股权融资、项目融资等方式筹集开办费和发展资金。支持符合条件的社会办营利性医疗机构上市融资或发行债券，对接多层次资本市场，利用多种融资工具进行融资；拓宽信贷抵押担保物范围，探索允许社会办医疗机构利用有偿取得的用于非医疗用途的土地使用权和产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款。鼓励社会办医疗机构在银行间债券市场注册发行非金融企业债务融资工具筹集资金，鼓励各类创业投资机构和融资担保机构对医疗领域创新型业态、小微企业开展业务”。2017年5月，《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》（国办发〔2017〕44号）提出“鼓励各类资本以股票、债券、信托投资、保险资管产品等形式支持社会办医疗机构融资。积极发挥企业债券对健康产业的支持作用。加快探索社会办医疗机构以其收益权、知识产权等无形资产作为质押开展融资活动的政策，条件成熟时推广。在充分保障患者权益、不影响医疗机构持续健康运行的前提下，探索扩大营利性医疗机构有偿取得的财产抵押范围”。从目前国家层面相关政策来看，社会办医疗机构融资渠道主要包括抵押贷款、股权融资、债券等金融产品、健康产业投资基金和捐赠四种，具体方式及各省落实情况如下：

1995年《担保法》和2007年《物权法》规定，“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施财产不得抵押 ^(1)，(2)”。国家层面从最初的”公益性质的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施财产不得抵押“到”社会办医疗机构的非医疗用途的土地使用权和产权明晰的房产等固定资产可办理抵押贷款，再到逐步加快探索社会办医疗机构以其收益权、知识产权等无形资产作为质押开展融资活动的政策”，不断扩大社会办医医疗机构筹融资范围。从各地政策出台情况来看，天津、河北等7个省份均支持非医疗用途的土地使用权和产权明晰的房产等固定资产以及收益权、知识产权等无形资产可以用于抵押，有部分地区如北京、海南等6个省份资产抵押范围仅限于固定资产，也有部分地区如辽宁、福建等9个省份资产抵押范围仅限于无形资产。

我国鼓励社会办医疗机构以股权融资、项目融资等方式筹集开办费和发展资金，鼓励各类资本以股票、债券、信托投资、保险资管产品等形式支持社会办医疗机构融资。从各地政策出台情况来看，北京、天津、浙江等14个省份支持本省符合条件的社会办营利性医疗机构上市融资或发行债券，对接多层次资本市场，利用多种融资工具进行融资，此外，浙江省还鼓励社会办非营利性医疗机构按规定利用办医结余、捐赠资助以及股权融资、项目融资等方式筹集开办费和发展资金。

主要是指通过地方设立健康产业投资基金等方式，为社会办医疗机构提供建设资金和贴息补助。从各地政策出台情况来看，河北、辽宁等10个省份提出要设立健康产业投资基金。

鼓励对社会资本举办的非营利性医疗机构进行捐赠，鼓励企业、事业单位、社会团体以及个人等对社会资本举办的非营利性医疗机构进行捐赠，并落实相关税收优惠政策，鼓励红十字会、各类慈善机构、基金会等出资举办非营利性医疗机构，或与社会资本举办的非营利性医疗机构建立长期对口捐赠关系。

1999年《医师执业注册暂行办法》提出“医师执业地点在两个以上的管理规定另行制定”。2013年12月，《关于加快发展社会办医的若干意见》（国卫体改发〔2013〕54号）明确要“允许医师多点执业”，要求“制定规范的医师多点执业指导意见，……允许医务人员在不同举办主体医疗机构之间有序流动，在工龄计算、参加事业单位保险以及人事聘用等方面探索建立公立和非公立医疗机构间的衔接机制”，但政策出台后却未出台医师多点执业的具体办法。2014年11月，国家卫生计生委、发改委、人社部等5部委联合印发《关于推进和规范医师多点执业的若干意见》（国卫医发〔2014〕 86号），取消了执业地点数量限制，可以探索实行备案管理的可行性，对医生多点执业实行“合同管理”，但仍需与第一执业地点医疗机构“协商一致”，条件成熟的地方可以探索实行区域注册。2015年6月，国务院办公厅印发《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45号），进一步提出推进医师多点执业，鼓励和规范医师在不同类型、不同层级的医疗机构之间流动，鼓励探索区域注册和多点执业备案管理试点。2017年2月，国家卫计委发布了《医师执业注册管理办法》（国家卫生计生委令第13号），明确医师多点执业的合法性和可操作性，医师执业地点修改为“省级或者县级行政区划”，医师“一次注册、区域有效”，医师在一家主要执业机构进行注册，其他执业机构进行备案，执业机构数量不受限制。

各省按照国家政策，也提出了地方层面的多点执业政策。其中北京、河北、辽宁、山东（有条件的地方探索）、江苏、浙江、福建、广东、黑龙江、吉林、山西、河南、安徽、湖北、湖南、四川、云南、广西、内蒙古、陕西、甘肃、新疆、新疆生产建设兵团等地要求全面实行医师执业区域注册，促进医师有序流动和多点执业。江苏、浙江、安徽、江西、四川还提出要吸引省外医师来省内开展执业注册。福建在2015年出台的《关于加快推进社会办医的若干意见》（闽政办〔2015〕117号）中提出多点执业医师的资质不再与职称挂钩，只要取得执业医师资格并执业注册后，工作经历达到5年以上的，可在设区市范围内多点执业，10年以上的，可在全省范围内多点执业。山西提出医师在签订医疗机构帮扶或托管协议、建立医疗联合体的医疗机构间多点执业时，不需办理多点执业相关手续。黑龙江提出取消多点执业的备案手续。

《中华人民共和国执业医师法》和《医师执业注册暂行办法》对医师执业及变更作出了具体规定。根据规定：第一，医师经注册取得《医师执业证书》后必须按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业。第二，医师变更执业地点、执业类别、执业范围等注册事项的，必须到注册主管部门办理变更注册手续。其中，申请变更执业注册事项属于原注册主管部门管辖的，申请人到原注册主管部门申请办理变更手续即可；若申请变更执业注册事项不属于原注册主管部门管辖的，申请人须先到原注册主管部门申请办理变更注册事项和医师执业证书编码，然后再到拟执业地点注册主管部门申请办理变更执业注册手续。第三，医师在办理变更注册手续过程中，在《医师执业证书》原注册事项已被变更，未完成新的变更事项许可前，不得从事执业活动。第四，申请个体行医的执业医师，必须经注册后在医疗、预防、保健机构中执业满五年，并按照国家有关规定办理审批手续。未经批准，不得行医。

2017年5月，国务院办公厅发布了《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》（国办发〔2017〕44号），要求建立医师电子注册制度，简化审批流程，缩短办理时限，方便医师注册。2018年10月，国务院印发了《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号），要求医师执业注册时，推广网上业务办理；压缩审批时限，将法定审批时限压缩三分之一；精简审批材料，在线获取核验医师资格证书等材料；对在县级以下医疗机构执业的临床执业医师最多可申请同一类别的三个专业作为执业范围进行注册，在三级医院积极探索专科医师注册制度；公示审批程序、受理条件和办理标准，公开办理进度；推进部门间信息共享应用，加强事中事后监管。2018年11月，国家卫生健康委办公厅、国家中医药局办公室印发了《关于优化医疗机构和医护人员准入服务的通知》（国卫办医发〔2018〕29号），再次明确了推广网上办理、压缩审批时限、精简审批材料、优化审批条件等要求，进一步优化医护人员准入服务。

2004年财政部《民间非营利组织会计制度》要求“资源提供者不享有该组织的所有权”，2007年《企业所得税法》《企业所得税法实施条例》和2009年《关于非营利组织企业所得税免税收入》《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》等也要求“投入人（指除各级人民政府及其部门外的法人、自然人和其他组织）对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利”。

目前，各地对非营利性医疗机构产权归属和投入人合理回报规定不一，如：云南省为鼓励社会资本办医，允许“出资人可从办医结余中取得合理回报”，成都市也规定“民营非营利性医院发生产权变更，允许投资者收回投资”，但北京则规定“民营非营利性医疗机构注销时的清算资产应予以捐赠”。2012年医改“十二五”规划提出要“鼓励社会资本对部分公立医院进行多种形式的公益性投入，以合资合作方式参与改制的不得改变非营利性质”，这种情况下如何调动社会资本参与公立医院改制的积极性、如何实现社会资本的合理收益，如何认定社会资本投入公立医院和兴办非营利性医院的产权归属，都成为迫切需要解决的问题。

社会办医疗机构退出制度的核心是主体退出机制和资本退出机制，包括破产解散时和经营性质转化时（如非营利性医疗机构转为营利性医疗机构）的退出。目前政策中对社会办医疗机构在破产、收购等程序方面缺乏明确的规定。2000年《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（卫医发〔2000〕233号）规定，“非营利性医疗机构的国有资产未经卫生行政部门和财政部门同意，不得自行处置、转移、出租或变更用途；非营利性医疗机构转变成营利性医疗机构，涉及的国有资产，必须经财政部门批准，确保国有资产不流失；从营利性医疗机构中退出的国有资产和非营利性医疗机构解散后的国有资产，经卫生行政部门商财政部门后可继续用于发展卫生事业”。2010年《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（国办发〔2010〕58号）提出了要完善社会办医疗机构变更经营性质相关政策的要求，规定“社会资本举办的非营利性医疗机构原则上不得转变为营利性医疗机构，确需转变的，需经原审批部门批准并依法办理相关手续；社会资本举办的营利性医疗机构转换为非营利性医疗机构，可提出申请并依法办理变更手续。变更后，按规定分别执行国家有关价格和税收政策”。2012年，原卫生部印发的《关于社会资本举办医疗机构经营性质的通知》（卫医政发〔2012〕26号）中提出“社会资本举办的医疗机构，转变经营性质的管理规定另行制订”，但至今未见出台。

由于医疗行业存在信息不对称、道德风险和公共产品的外部性等市场失灵问题，强化医疗卫生行业监管，一直是深化医改的重要任务之一。2009年，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确提出，建立严格有效的医药卫生监管体制是深化医改的重要支柱之一，“十二五”以及“十三五”深化医药卫生体制改革规划中，进一步要求健全医药卫生监管体制，建立严格规范的综合监管制度，《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》对医疗卫生综合监管制度建设作出部署，提出了“到2020年，普遍建立比较规范的综合监管体系”的主要目标。2018年5月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议，审议通过了《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》，会议指出，要准确把握医疗卫生事业发展的规律和特点，转变监督管理的理念、体制和方式，从重点监管公立医疗卫生机构转向全行业监管，从注重事前审批转向注重事中事后全流程监管，从单向监管转向综合协同监管，提高监管能力和水平。该文件则意味着将社会办医疗机构纳入全行业监管范围，也将逐渐加强此前相对薄弱的社会办医疗机构监管力度。

目前，我国已建立国家卫生健康委员会信用信息管理平台，接入42项信用记录。推行负面清单管理，建立“全国非医师行医黑名单”“被吊销执业许可证的医疗机构法定代表人和负责人黑名单”“被吊销执业证书医师黑名单”和“全国号贩子黑名单”。推动信用监管机制建设，与国务院相关部门签订联合惩戒备忘录，对涉医犯罪人员实施联合惩戒，使失信者“一处失信、处处受限”。为了强化机制建设，规范卫生行政执法行为。健全卫生监督工作制度，出台消毒产品、传染病防治、计划生育等卫生监督工作规范以及无证行医查处工作规范。

监管主体及监管内容　根据相关部门职责及政策文件，对社会办医疗机构的监管主要包括发改、卫生、人社、医保等部门在医疗机构和人员准入、医疗执业行为、医疗质量与医疗安全、医疗服务价格、医保基金等方面的行业监管，以及物价、监督、城管、环境保护等部门的执法检查，具体详见表2-5。

根据相关政策文件，对社会办医疗机构的监管方式主要有三种：①业务指导：政策要求各级卫生行政部门要加强对社会办医疗机构的业务指导，及时向其传达医疗机构管理的有关法律、法规、规章和规定并开展相应培训工作，促进社会办医疗机构及时了解、掌握医疗卫生领域的各项政策和管理要求。②行业自律：充分发挥行业学会对社会办医疗机构的指导和监督作用，不断建立健全有关自律的规章制度，在行业内强化诚信意识，实现自律规范；规范医疗机构投诉管理，接受患者对医疗服务的投诉和质询，促进信息公开，协助政府部门做好对社会办医疗机构的管理工作。③社会监督：鼓励媒体、大大代表与政协委员、广大群众等社会各界积极参与卫生治理，如，上海卫生监督机构在查处“高仿”网站过程中与媒体积极沟通，有效曝光相关机构；宁夏探索邀请人大代表和政协委员参与卫生监督执法；湖北拓宽了公众参与社会监督的渠道和方式，健全完善公众12320医疗服务电话举报受理平台，鼓励公共通过互联网、举报电话、投诉信箱等，反映行政相对人在医疗服务质量、违法违规执业等方面的问题。

1.我国卫生健康领域基本法尚未出台，现行卫生领域行政法规和标准内容修订完善不及时，在改革发展中积累的一些经验做法，上升到法律法规层面予以固化的进程比较滞后，如在医疗执业许可方面，仍实行对“机构”和“人”的双重许可，限制了医生的自由流动。

2.国家尽管近年来出台了一系列鼓励社会办医发展的政策文件，但是政策效力不高，目前除国务院《医疗机构管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》属于行政法规外，其余均为部门规章和一般性政策文件，与教育行业相比，既无类似《社会为量办学条例》的统领性行政法规，更无类似《民办教育促进法》等专项立法，而社会办医在接受卫生行政部门行业指导外，在土地划拨、登记注册、财政补偿、税收征缴等环节还涉及多个部门的协调配合，若无法律法规支撑，则很难有效衔接调动各相关部门积极推动政策落实。

3.尽管政策上已经要求深化实现“非禁即入”原则，但由于缺乏法律所具有的强制保障力，现实中地方政府相关部门选择性执行或选择性不执行的情况都大量存在，如在社会办医疗机构准入方面，研究发现不少地方仍存在地方政府以规划空间为由拒绝批准设立社会办医疗机构，因此有必要再通过立法明确鼓励社会办医发展的政策体系、保障社会办医疗机构应与公办医疗机构享有同等的法律地位和政策待遇。

我国社会办非营利性医疗机构的投资者不拥有资产所有权，对提供医疗服务产生的盈余资产没有分配权；机构终止时，经清算后剩余资产必须继续用于公益事业。这在很大程度上影响到社会资本举办非营利性医疗机构的积极性。目前政策中并未建立对非营利性医疗机构出资者给予合理回报的正当机制，医疗机构“趋利性”的本能使得投入人不得不寻求变相获取回报的方式，而目前法律法规中对于非营利组织产权关系，特别是举办人与组织法律关系并未作出清晰界定，这将导致社会办非营利性机构的实际行为与组织宗旨相矛盾的现象，继而影响到社会和民众对非营利性医疗机构的认知。

从国际上来看，在对私立医院的经营行为、财务状况进行审核后，若确认其符合非营利性的相关要求，将对非营利性的服务经营活动记性免税。而我国现行的非营利性医院的免税资格的认定过于简单，就是以《医疗机构执业许可证》上核定的非营利性为准，而对免税资格认定标准和认定程序监管措施等都没有具体规定。此外，目前对社会办医疗机构在破产、收购等程序方面缺乏明确的规定，2012年原卫生部《关于社会资本举办医疗机构经营性质的通知》（卫医政发〔2012〕26号）提出“社会资本举办的医疗机构，转变经营性质的管理规定另行制订”，但至今未见出台。《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》（国办发〔2018〕63号）提出要“探索通过法律授权等方式，利用行业组织的专业力量，完善行业准入和退出管理机制”，但至今仍未出台具体措施。由于缺乏明确、稳妥的退出机制和灵活的流转机制，社会资本在进入医疗领域时必定会有所顾虑，出现“一投入就要盈利，一盈利马上又准备退出”的行为，甚至使得一些不规范的私下转让应运而生。

近年来我国社会办医迅速发展，但部分社会办医疗机构存在骗取医保资金、虚假广告宣传、过度医疗、推诿患者等行为，政府对社会办医的监管力度明显不足，监管机制尚未健全，监管合力有待增强，问题具体表现在以下几方面：

对社会办医的监管涉及卫生健康、市场监管、人社、药监、工商等部门，监管力量比较分散，部门间监管职责交叉，由此导致对于社会办医监管存在重复监管或监管漏洞等问题，对于监管的模糊地带，还容易出现相互推诿扯皮现象。

研究发现，对于合法经营的民营医院来说，都强烈地希望政府部门对违规民营医院进行严格的监管，营造行业健康发展的环境，然而，由于各级卫生监督执法机构人员编制较少，监管力量有限，靠自身很难承担起对全社会医疗服务的监督任务 ⁽¹⁾。

有关部门在对民营医院的准入上有着比较详细的规定，相关审批、核准、校验等比较严格，一旦申办以后，由于量大面广，就很难对其日常经营活动进行监管，一些关键领域就会出现监管空白或监管力度不够等问题，以医保监管为例，民营医院发生违规骗保行为后，政府管理部门多以整改、罚款、返还套保基金、中止一段时间的定点医疗机构服务协议，不足以起到震慑作用。

如我国社会办医医疗服务价格政策与医保政策缺乏有效衔接，按照政策有关规定，社会办医疗机构可以实行市场调节价，但医保支付要求“严格执行国家、省（自治区、直辖市）物价部门规定的医疗服务和药品的价格政策”，这使得医疗服务价格实行市场调节价政策形同虚设，而社会办医疗机构对于纳入城镇基本医疗保险目录范围内的药物和服务项目必须执行物价部门统一定价，导致社会办医疗机构不但不可能实现服务高收费，反而相比公立医疗机构更难以弥补成本。

分级诊疗制度建设是深化医药卫生体制改革的重要内容，主要目标是引导不同级别、不同类别医疗机构建立权责清晰的分工协作机制，以促进优质医疗资源下沉，推动医疗资源合理配置和纵向流动，分级诊疗制度明确了三级医院、二级医院和基层医疗卫生机构的诊疗服务功能定位，然而，2017年近50%的社会办医疗机构为未定级医院，一级及未定级医院达到86%，由于，无法与分级诊疗制度体系内患者实现上下联动、有效对接。

在政策具体执行过程中，除价格政策外，很多配套文件没有出台或更新，造成实际执行往往滞后严重。

1.部分政策缺乏具体实施办法和操作细则，从政府购买服务来看，目前相关文件中已明确政府可以通过购买健康服务类公共产品方式进行财政补偿，且已经开展了试点探索，但仍然缺乏实质性的政府购买标准及具体操作程序等都相应的配套措施；从医院等级评审制度来看，各地制定出台的社会办医院评审标准大多还只是针对社会办综合医院，社会办专科医院相关评审标准还鲜有出台，且评审标准内容大多仍基于公立医院的特点，如床位配置、科研、信息化建设等方面的要求，不能真正适用于社会办医院，由此导致社会办医无法进入医联体、参与分级诊疗制度建设，患者逐年减少以致影响机构正常运营。

2.部分配套措施明显滞后，当前社会办医机构出现了很多新的组织形式，举办诉求也逐渐多元化，但有关登记管理、财政、税收、医保等各项具体政策仍执行1994年的《医疗机构管理条例》、1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》、1999年《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理智行办法》和2000年《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》等文件，文件制订和更新过程远滞后于实践发展。

相关政策已明确提出要规范各类医疗收费票据，非营利性医疗机构使用统一的医疗收费票据，营利性医疗机构使用符合规定的发票，均可作为医疗保险基金支付凭证，同时要细化不同性质医疗机构收费和票据使用与医保基金的结算办法。然而，至今尚未出台不同性质医疗机构收费和票据使用与医保基金的结算办法，“使用符合规定的发票”作为原则性表述，在政策执行中行政自由裁量权过大，在很大程度上为地方提供了规避责任的理由，导致政策难以真正落实。研究发现，我国部分地区公立医疗机构使用行政事业单位收据，社会办医使用税务发票，但医保部门不承认税务发票，造成报销困难。

国家和很多地方政策文件都提出要控制公立医院数量和规模，将社会办医疗机构统一纳入规划并给予合理的发展空间，要在调整和新增医疗卫生资源时优先考虑由社会资本举办等，但近年来我国公立医院规模过快扩张的问题不断突显，包括通过单体规模扩张以及通过建立分院、组建医疗集团等方式，各级政府并未采取具体措施真正落实“严格控制公立医院数量和规模”的政策要求。加之当前医改新政允许公立医院凭借其人才、技术和品牌优势开展特需医疗服务，虽然有“公立医院特需医疗病床不超过10%”的限制，但仍然在一定程度上挤压了社会办医发展空间。

人才已逐渐成为制约社会办医发展的首要因素。目前，我国社会办医疗机构医生在职称晋升、学术平台等方面政策同等待遇无法真正落实，人才发展规划和职业前景难言令人满意，因此，社会办医疗机构人才主要为年轻医生和退休医生，缺乏中坚骨干那力量，人才质量和人才梯队远远落后于公立医院，虽然近些年来进行了多方面的改革，但情况并未有根本性的转变，大大制约了社会办医疗机构医疗质量的提高，以致难以形成品牌效应和规模效应。2017年2月《医师执业注册管理办法》中提出“区域注册制度”以来，医师多点执业全面推开，虽然医生多点执业区域注册制度为社会办医提供了发展契机，但由于公立医院担心人才流失，往往不鼓励甚至限制医生多点执业，如在技术职称评定方面，评委专家往往多来自公立医疗机构，社会办医疗机构卫生技术人员在评定中明显处于劣势，在学术地位方面，一些高级专家在离开公立医疗机构到民营医院后，很快就会失去其在学会中的一些职务。同时，据了解，部分民营医院趋利性明显，与公立医院承担医务人员培养教育不同，民营医院看重员工已具备的技术水平和业务能力，更倾向于录用有一定经验和专业技能的医疗人才，而对年轻员工的人才培养意识薄弱，中青年医生少有院外进修机会，这也是制约民营医院人才梯队建设的重要因素。

此外，还存在社会办医用水、电、气、热等收费优惠政策难以真正有效落地等问题。国家和地方均已在政策文件中明确要求非营利性社会办医疗机构在用水、用电、用气、用热等方面与公立医疗机构同价，但多数非营利性民营医疗机构业务用房为租赁房屋，租赁房屋在起初登记时为商业用地，因此在未变更登记用地性质前执行商业用地的水、电、气、热收费价格。

从国际经验来看，各典型国家社会办医疗机构的持续健康发展，除了国家的扶持政策和公平竞争的外部环境之外，更离不开其健全的法律法规体系。以立法来统领社会办医疗机构的发展，明确社会办医疗机构的功能和地位，做到有法可依，为社会办医疗机构的健康发展提供保障。针对社会办医的准入和监管问题，新加坡修订了私立医院和医疗诊所法案，明确规定任何人都必须严格遵守法案规定，否则将受到严厉的法律制裁。法国在药物管理、医院规划、医疗服务标准的设置以及健康保障等方面，都出台了相关法律法规，对消除就医途径的不公平，提高医疗服务质量有积极作用。

美国政府规定不同所有制形式的医院只要满足社会医疗保险（medicare、medicaid）在特定服务价格及质量方面的要求，则可以与社会医疗保险机构签订合同，成为医保定点医院德国政府规定，被列入州政府医院发展规划的不同所有制类型的医院，有同等资格与政府签订财政补助和社会健康保险合同，进而成为医保定点机构 ⁽¹⁾。我国台湾地区实施统一的全民健康保险制度，实行特约就诊制度，在“健保局”核定医疗单位资格的基础上，全台湾所有医疗单位皆可以申请成为全民健保的特约医疗机构且对享受同等支付政策 ⁽²⁾。

美国、法国、英国等国家为鼓励社会力量举办非营利性医院，通常都会出台一系列对投资者的税前抵扣优惠政策。如，美国对非营利医院的所得税免除是税收优惠的主要部分，根据美国联邦国内收入法典（Internal Revenue Code）的规定，符合规定的非营利医院，享有免除所得税的资格，这里的所得包括了政府拨款、捐赠收入和服务性收入 ⁽¹⁾；英国规定捐资向私立非营利性医院捐款可享受所得税和遗产税税前抵扣优惠等等。这些税收政策的优惠或者减免，作为有力的经济杠杆，调动了杜会力量捐赠或捐资举办非营利性取立医疗机构的积极性，具有一定的政策导向性和吸引力。

人力资源是医疗机构的核心竞争力，对社会办医的发展也至为重要。美国、日本、德国等国家在医生经过长期间的学习获得执业资格后，申请或开办私人诊所的手续较我国来看相对简单或门槛较低，同时，用人机制也相对灵活，医生是社会人而非单位人，不必受到类似我国人事管理、编制管理、职称晋升等种种条件的限制。新加坡政府为促进医务人员的有序合理流动，提供了舒适的工作环境、可期的发展空间、同等的职称晋升机会和优厚的福利待遇来鼓励优质医疗资源共享。

1.美、日等国政府在法律、政策和具体措施上对私立非营利医疗机构的经济监管比较系统完善，主要表现在以下几个方面：

（1）切断出资人与医疗机构的利益关系：国外私立非营利性医疗机构的筹资来源中公益性捐赠占了较大比重，美国规定捐赠者捐赠后就与医院脱离关系，但有权对资产的运营和处置进行监督，这样有利于保证非营利医院的利润非分配性。

（2）加强对医疗机构的日常运行管理：国外对私立非营利性医疗机构的运行管理进行监督，重点是确保其提供服务的公益性。如日本对非营利性医疗机构的服务范围作了规定；美国财税部门对非营利性医疗机构的服务进行评估，确保其提供了足够量的公益性服务之后才能享受免税政策。

（3）加强对医疗机构的经济监督：非营利性医疗机构的重要特征就是利润的“限制分配性”，因此国外对医疗机构的财务状况审计比较严格，通常要求有严格的医院的财务信息披露制度，以展示准确的财务信息，方便接受社会各界的监督，以保证其剩余用于组织自身的发展 ⁽²⁾。

2.新加坡也已经形成了多层次、多方位、多领域的医疗监管体系，监管立法主要分为三部分：①监管医疗服务主体，包括对医疗机构监管的立法和对医疗职业监管的立法；②监管医疗服务行为，包括对一般医疗行为立法和对特殊医疗服务行为立法；③其他与医疗服务相关的监管，包括药品监管立法和其他医疗服务领域相关机构的监管立法。完善的法律体系，给医疗市场的监管形成了一个有效地监控系统，确保了医疗服务的公益性。

建议在《基本医疗卫生与健康促进法》中确立社会办医疗机构在我国医疗卫生服务体系中的地位和功能定位，明确社会办医疗机构在社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入等方面与公立医疗机构享有同等政策待遇，确保各项优惠政策能够有效落实。借鉴深圳《深圳经济特区医疗条例》做法，在立法中明确政府只制定公立医疗卫生机构布局规划，不再对社会办医疗机构做设置规划要求。待条件成熟时，借鉴《社会力量办学条例》和《民办教育促进法》立法经验，推动社会办医专项立法，明确社会办医疗卫生机构的设立条件和程序、相关各方基本责权利和产权归属和财务管理、变更与退出机制等基本政策。

1.建立非营利性社会办医疗机构投入人合理回报机制，具体可参照2002年《民办教育促进法》和2004年《民办教育法实施条例》，在社会办医专项立法中明确社会办医疗机构取得合理回报的有关规定。

2.研究制订全面、严格医疗机构性质转变相关规则，明确各部门监管权、监管内容、转变程序、资产评估方式、资产处置办法等，特别是初始投入、捐赠资产、国有资产的评估和处置方式，充分保护公众利益和公共资产。

3.制定医疗机构分类管理的具体监管办法，明确各部门监管责任分工、具体监管办法、监管信息部门间共享机制，以及医疗机构违反国家分类管理相关政策的法律责任，确保各项政策得到有效落实。

社会办医涉及土地、税收、价格、医保和设备等多方面，需要多部门管理，因此要进一步加强政府各相关部门之间的协调联动。全面落实《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》（国卫医发〔2019〕42号）要求，推动各省、市、县于2019年底前出台优化社会办医跨部门联动审批实施办法，明确跨部门医疗机构设置申请审批首家受理窗口负责工作机制。推动各地落实《关于优化社会办医疗机构跨部门审批工作的通知》（发改社会〔2018〕1147号）要求，鼓励各级卫生健康、中医药主管部门要与自然资源、生态环境、消防等主管部门密切配合，对社会办医疗机构提供合理的选址布局咨询服务，避免其反复跑腿或走弯路。

同时，在顶层设计上要加强社会办医政策与相关政策的统筹协调，进一步完善社会办医参与分级诊疗制度建设的顶层设计，推动各地设计和制定适合社会办医疗机构的等级评审制度，鼓励符合条件的民营医院参加医院评审，同时要注意切不可通过降低评审标准来推动民营医院等级评审。

尽管国家层面已明确社会办医疗机构在准入空间、医保定点、税收优惠、政府购买服务、技术职称评审、学术环境等方面享受和公立医疗机构同等待遇，但在执行中仍存在诸多问题。因此，应尽快出台相关政策的具体配套措施和操作细则，促进政策落到实处、见到实效，同时还要强化政策执行情况的督导和考核评估，鼓励地方政府积极探索和创新，确保各项鼓励社会办医政策真正落实。

（1）建议医保部门进一步明确社会办医疗机构获取医保定点资格的相关规定，对于何种社会办医疗机构可以取得医保定点资格，设立客观的标准，促使社会办医疗机构能够根据规定和解释进一步改善自身的管理，使其满足取得医保定点资格的条件。

（2）建议政策文件中进一步明确对于同等级别的社会办医院和公立医院应在医保政策上同样的医保政策、同等级别医院执行同等比例报销，并加大对社会办医疗机构医保政策执行的督导力度，确保社会办医疗机构医保平等待遇。

（3）要建立评估签约和退出机制，对于医保报销不良记录、造假、瞒报等违规行为按时限进行评估，对不合格的医疗机构终止协议管理。建立退出机制。

要进一步细化其免税资格认定标准、审核认定及受理机关、认定程序、免税收入范围、监管办法及处罚措施等，完善操作细则，使之更加科学、规范，特别是要明确工作人员工资福利开支比例以及最高工资水平。同时强化社会监督和抽查，对有通过关联交易或非关联交易和服务活动，变相转移、隐匿、分配该组织财产等行为的机构，要严格取消免税资格。同时，建议在保障财政可持续发展前提下，进一步延长营利性医疗机构税收优惠期，对完全执行国家规定的收费项目和价格标准的营利性医疗机构在税收上给予适当减免，对投资规模较大的营利性医疗机构，鼓励地方政府延长其免税期限，如参考吉林、福建等地做法，恢复征税起5年内地方留存部分先征后返还，6~10年减半返还等。

借鉴国际经验，参考律师、注册会计师的自主执业者做法，推动医师身份从“单位人”向“社会人”转变。全面推动落实医师执业区域注册，促进医师有序流动和多点执业。在职称晋升方面，制定适应社会办医疗机构发展特点的职称评定办法，适当提高中高级、高级职称限额。完善民营医疗机构人员培训政策。在全科医生培训、职业继续教育、职称晋升、行业学会委员选取等方面给社会办医疗机构预留一定比例。此外，还需进一步引导社会办医疗机构加强人才队伍建设，建立吸引人才、培养人才、留住人才的长效机制，否则，就无法扭转人才科研力量等优质医疗资源仍高度集中甚至垄断在公立医院的现实状况 ⁽¹⁾。

应全面总结购买社区公共卫生服务试点开展经验，尽快落实《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）要求，研究制定政府购买健康服务类公共产品的指导性目录和具体操作办法，逐步建立起政府向社会力量购买健康服务机制。