城市治理

城市治理中的多中心治理与整体性治理理论

——以中国超大城市人口治理论争为例^[1]

张恩 高鹏程

摘要 在当代城市治理理论中，整体性治理与多中心治理是两大流行的理论流派。二者在理论对象、方法进路、政府角色、价值取向等诸方面存在差异，但均以新自由主义为内核，批判传统行政理论，强调治理的多元主体性，重视政策过程中的行为互动。新自由主义对自由市场的浪漫想象设定了弱化政府规制、资本市场优先、社会选择性参与的城市治理方案，却由于忽视“市场失灵”、权力结构差异和特定社会发展的阶段性削弱了多中心理论和整体性理论在城市治理中的解释限度和应用价值。为深入理解这两种理论对于中国城市治理实践的实质影响、政策后果和适用性问题，本文以超大城市人口治理论争背后的科学论、经验论和效应论这三类观点为考察对象，结果发现：经验论与效应论分别直指多中心治理理论与整体性治理理论，科学论直指市场、政府和社会关系考量下的新自由主义意识形态。中国城市治理必须审慎对待西方城市治理理论，更加自觉地思考和探讨我国城市治理之道。

关键词 多中心治理 整体性治理 超大城市 城市治理 人口

多中心治理与整体性治理都是西方学者首倡的，用以应对全球化深入发展、公民社会兴起和政府规制资源及能力业已受到挑战的多重问题而提出的新治理理论。作为西方现代公共治理的前沿理论，这两大理论都将多元主体、合作治理、公众需求等要义观点内嵌于理论构架中，深刻地影响到当代政府治理的改革实践。在城市治理（Urban governance）问题上，国内学界积极尝试引入多中心治理、整体性治理等治理理论，以期有效解决各种治理困境，修复、达致和维持城市秩序，激活、重塑和保持城市活力。本文在对多中心治理理论与整体性治理理论进行比较分析的基础上，通过剖析中国学者在超大城市人口治理争论中的观点和理论立场，进一步讨论两种理论在中国城市现代治理实践的适用性。