一 两种经典的城市治理理论

（一）多中心治理理论

“多中心”一词最早出现在英国学者波兰尼（Michael Polanyi）《自由的逻辑》（1951年）一书中，用以阐述自发秩序（spontaneous order）的生成及社会自我管理可能性问题。^[2]埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）采取多学科的研究方法，以五千多个公共池塘资源治理案例为对象，发现且有力地证明了在市场机制和国家机制之外存在自主组织、自主治理的解决方案。^[3]

多中心治理理论认为，集权和分权两种传统单中心治理理论都有无法克服的缺陷，据此坚决反对权力的集中与垄断，主张因地制宜，在多样性制度安排下，政府、市场、社区等多行为主体在追求利益的同时，也能相互协调并达成合作，促进公共事务的持续发展。多中心治理理论，将政府手段所具有的公共性、集中性和市场的强回应性、高效率性的优点综合起来，建立起一种新的、具有竞争性或准竞争性的公共物品供给之道。^[4]

与其他治理理论相比，多中心治理有着明显不同的理论观点（见表1）：

表1 多中心治理与传统治理理论的差异

第一，对权威治理主体的界定不同。从一般意义上来讲，所有治理理论都提倡并肯定多元治理主体的价值和存在，但多中心治理理论强调在组建治理权威主体上的机会，为微观治理环境中不同行动者成为平等的权威治理主体提供了论证。在其他治理理论中，权威主体仍然是指政府组织，非政府行为者是在平等参与的意义上进行定位的。

第二，对公私机制的功能处理不同。治理理论在批判“政府失灵”和“市场失灵”问题的同时，忽略了“治理失灵”的可能性，以至于理论界为此又提出“善治”理论来弥补这种缺陷。其理论逻辑在于默认公共机制与私人机制具有截然不同的性质的前提下，独立运用和发挥两种机制的作用。而多中心治理理论，则主张通过多层级、多样化的公共控制，将具有外在效应的事务治理内部化，这就实现了公私治理机制的联结和整合运用。

第三，对决策机制的层次处理不同。传统治理理论，强调决策中的多元主体的平等协作和共同参与，但却未能进一步区分不同类型的决策事项上存在的机制差异。多中心治理理论，总体上强调决策中心下移，非全国性的决策事项基于“地方性”的知识、信息，其决策更为有效。

（二）整体性治理理论

整体性治理（Holistic Governance），亦称全局整治、全观型治理，主要由佩里·希克斯（Perri Six）基于英国政府改革实践提炼的这一理论，与美国学者罗伯特·登哈特（Robert Denhardt）、珍妮特·登哈特（Janet Denhardt）提出的“新公共服务”理论遥相呼应，被视为继新公共管理理论之后两大代表性治理理论之一。希克斯最早倡议英国政府再造迈向“整体性政府”，以解决按功能划分的部门主义及协调问题；随后，希克斯与戴安娜·利特（Diana Leat）合作，论证了整体性政府的组织架构、策略工具、回应批判以及未来政府治理取向等关键技术性问题；^[5]2002年，希克斯等学者将视角由政府内部扩展到政府、市场、社会，最终提出了完整的整体性治理理论。^[6]国内学者引入、讨论并深入研究整体性治理这一概念将近十年。^[7][8]总结起来，整体性治理理论具有以下特点（见图1）。

图1 整体性治理的立体模型
资料来源：Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer，and Gerry Stoker，Towards Holistic Governance The New Reform Agenda.New York：Palgrave，2002.p.29.

首先，以碎片化治理困境为逻辑起点。从理论缘起看，整体性治理认为，新公共管理理论以功能区分组织及层级，是实践中种种功能碎片化困境的主要原因^[9]，由此提出了与新公共管理理论截然不同的观点主张（见表2）。在实践上，它是在分析英国等国家政府治理实践和展望未来治道的基础上提出的新的解决方案。

表2 新公共管理与整体性治理的理论差异

其次，强调整体主义的方法取向。整体性治理理论包含了对复杂社会形态的实践认知。希克斯指出：“我们正在或者在某种程度上已经处于后工业社会，而后工业社会最大的特点就在于高度不确定性与高度复杂性”。^[10]后工业社会被视作合作型社会，合作型治理成为相匹配的治理模式。^[11]以复杂或棘手问题解决为导向，强调跨部门、跨层级和跨功能的整合，改变既有治理实践中存在的治理价值碎片化问题、治理结构碎片化问题和治理主体碎片化问题，竭力反对从个体、局部和单一利益相关者的角度来建构理论方案，强调全景式应对相关治理问题。

最后，强调协调—整合—信任三大核心机制。^[12]协调（Coordination），强调治理行为体取得决策共识；整合（Integration），强调众多相关治理行为体整体性地供给公众以无缝隙的公共服务；信任（Trust），是在网络治理结构下，多个组织相互依赖但无隶属关系时凝聚共识和达成合作的黏合剂。

（三）两种理论的异同

作为治理理论丛林中的两个经典流派，多中心治理理论与整体性治理理论具有显著的共性特点：

第一，以新自由主义为意识形态内核。20世纪后期，西方福利国家面临财政经济困难、政治合法性降低等种种危机。在此背景下，以英国撒切尔政府和美国里根政府为代表，西方国家高扬“私有化”的旗帜、大力削减福利政策、鼓励企业和社会组织参与并承担若干领域的公共治理之责，以降低政府支出的压力和政府过于宽泛的责任，实现了20世纪初以来的福利国家根基的现代自由主义向新自由主义模式的切换。

第二，对传统公共行政理论进行批判。作为治理理论，多中心治理理论与整体治理理论的主张都建立在对传统公共行政理论及模式的深刻反思和批判的基础上。治理理论认为，传统公共行政中金字塔式的单一权力结构，以命令—控制系统为架构的集权型行政模式，在规范意义上未能为实现民主价值提供充分的制度基础，在实践意义上未能与市场经济发展和公民社会崛起的现实相契合。

第三，强调公共行政中的多元主体性。奥斯特罗姆等人实证性地揭示了社会自组织和自主治理的可行性，在理论上完成了国家、市场、社会三大层面的多主体、多中心的治理论证。整体治理理论，则进一步将治理主体扩展到全球、大洲、国家、地区、地方五大层面，主张整合、协调政府内层级组织和跨部门组织。

第四，重视公共政策过程中的行为研究。整体性治理与多中心治理都关注的是多元主体构成的决策网络或系统中主体的互动关系。^[13]例如，英国学者发现20世纪70年代的英国地方治理过程中，一些社会组织及其网络在政策议程设定和政策执行过程中施加起愈发重要的影响力；^[14]20世纪80年代，亨廷顿等学者在对“民主的危机”的诊断中描述了当时社会向政府积极施加压力但又拒绝对称性承担相应代价的冏境。^[15]

第五，高扬服务型政府和公众需求导向。在全球治理委员会的定义中，“治理”一词界定为调和差异化的利益并采取合作行动的过程。^[16]这就要求政府及时回应公众需求，在公共决策的全过程中为利益相关者的意见表达提供制度机会，从而在社会日益分化的背景下，实现多元利益、化解利益矛盾和追求民主价值。

与此同时，多中心治理理论与整体性治理也有显著的区别，表现为：

第一，所批判的理论对象不同。多中心治理理论批判传统行政模式中集权、分权非此即彼的单中心模式，强调权威治理中心多元的概念；而整体治理理论则主要针对20世纪80年代以新公共管理理论大行其道所造成的治理碎片化的问题。在这一点上，多中心治理针对有问题的传统公共行政，而整体性治理理论针对的则是有问题的“治理”理论与实践。

第二，运用的方法进路有差别。奥斯特罗姆是从实证角度提出的多中心治理理论，其理论底色是有限理性决策与选择理论。西蒙的有限理性决策理论实质表达的是一种自适应系统论。而希克斯的整体治理的理论源头则是帕累托、涂尔干和帕森斯结构—功能主义社会系统理论。因此，多中心治理理论所表达的理性选择的间接源头是社会系统论，而整体治理理论则更为直接地源于社会系统论。^[17]

第三，政府的角色定位有差异。多中心治理，关心多元平等主体和多重组织的竞争、协作和冲突解决的互动关系；整体性治理理论，从其概念史的角度来看，它首要关注政府的角色和整合问题，然而再推及政府外的多元行动者及互相协调、整合关系。

第四，治理价值取向各有侧重。如果从模式转换的角度来看的话，多中心治理特别强调对政府的有效监督和约束，它无疑是更加注重社会权力的回归的民主价值。如果回顾整体性理论的形成背景，批判并致力于解决新公共管理运动造成的公共服务供给的断裂性、碎片性问题，它毫无疑问是强调工具理性的。

表3 多中心治理与整体性治理的理论差异

续表