一 美国智库概况

美国有许多耳熟能详的智库机构，例如布鲁金斯学会、兰德公司（RAND）、卡内基国际和平研究院、传统基金会（the Heritage Foundation）、美国进步中心（Center for American Progress）、美国和平研究所（United States Institute of Peace）、伍德罗·威尔逊国际学者中心（Woodrow Wilson International Center for Scholars）、胡佛研究所、美国战略与国际问题研究中心（Center for Strategic and International Studies）、美国对外关系委员会、卡托研究所（Cato Institute）等。其中大多智库都曾经扮演过美国时任政府重要智囊的角色，在政府内政外交政策的制定中发挥着重要的影响。布鲁金斯学会、兰德公司和卡内基国际和平研究院三家在智库界的地位已无需赘述，除兰德公司外，其余两家智库的历史已过百年，兰德也是自二战起一直作为美国联邦政府最重要的军事决策咨询机构，曾多次对古巴导弹危机、美国经济大萧条等重要的历史事件进行过成功预测，有获取白宫机密文件的特权。他们基本已成为各国智库的榜样和效仿的对象。传统基金会是美国保守派的第一大智库，曾积极支持并影响过里根政府。美国进步中心曾作为克林顿（William Clinton）和奥巴马（Barack Obama）两任总统从竞选到执政的重要智囊；美国和平研究所是一个董事须由美国总统提名，并经参议院任命同意的智库机构；伍德罗·威尔逊国际学者中心是为了纪念美国唯一拥有研究型博士学位（Ph.D.）^[2]的总统伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）而成立和命名；胡佛研究所则直接是由美国第三十一任总统赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）建立的。这些智库的故事和美誉被全球各地的智库研究者和从业者传颂，可谓是耳熟能详。^[3]因此，为更加多元地展示美国智库的风貌，本报告在对智库运行特点进行分析时将尽可能在这些著名智库之外再寻找到一些其他有特色的智库案例，呈献给读者。

（一）美国智库研究概况

2013年是国内智库研究的分界点，之前的代表性研究以概念界定、类型划分和国外经验介绍为主，且基本以现代智库发源地美国的智库为主要研究对象。学者结合自身的研究领域，从各个角度探讨了智库发挥的作用。丁煌^[4]、任晓^[5]、林芯竹^[6]等从整体视角梳理了美国智库的发展历程、发挥的功能及运作机制，薛澜^[7]分析了在美国公共政策制定过程中智库扮演的角色，朱旭峰^[8]论述了美国智库对社会思潮的影响，王莉丽^[9]从舆论传播和公共外交的角度介绍了美国智库的功能与角色，陶文钊^[10]从智库的角度对中美关系进行了探讨。这一阶段研究的探索性强，观点多元，为之后对中国特色新型智库的功能界定奠定了基础。

2013年之后，国内智库研究成果井喷式增长，尤其是两办《意见》出台后，研究基本以官方文件为依据，从不同视角阐释中国特色新型智库的发展路径。在借鉴国外经验方面，美国仍是最被青睐的国家。杨尊伟和刘宝存^[11]、沈进建^[12]等从美国智库的类型划分、发展阶段和影响等全方位的宏观视角进行了分析和借鉴，赵可金^[13]、张康之和向玉琼^[14]则具体到智库的结构特点、运作机制和人才培养等微观层面进行讨论，吴田^[15]借用政策分析中的“多源流”框架，从政策过程视角，对美国智库影响政策议程设立的机制进行了分析。

综合来看，国内学者的研究一方面仍以介绍性、归纳性的成果为主，思路大多局限在就两办《意见》中涉及的相关内容进行解读，上升到理论层面、范式层面的研究还较少；另一方面研究的整合性和系统性较差，多是就智库建设中的某一个点，或者是就某一家或多家代表性智库进行分析，国内学术界还没形成一套关于智库研究的话语体系和逻辑框架。

概观全球，美国在智库研究领域也处在领先地位。早在1971年，保罗·迪克森（Paul Dickson）便出版了第一本专门介绍美国智库的著作^[16]。美国智库研究的高潮期出现在20世纪90年代，对智库概念、种类和功能的界定同样是研究者普遍关注的角度。美国智库的功能也基本集中在生产政策思想、提供政策方案、培育储备人才、教育服务公众等方面^[17][18]，除却部分智库需服务于两党分野的政治争夺外，基本与中国智库的作用无差别。

在美国的智库研究成果中，理论性和系统性相对更强。精英主义和多元主义一直是美国政治社会中两种主要的理论模式，精英主义认为权力的精英主导着政策的制定^[19]，作为“政策精英”的智库专家更多地通过与“政治精英”之间的关系纽带来影响决策^[20]；而多元主义则认为政策是利益平衡的结果^[21]，智库的作用发挥更多地受到多种利益集团和政策参与主体间相互博弈的影响，智库越来越倾向于向拥有财团资金支持和市场需求的议题领域集中^[22]。

在研究内容的选取方面，学者就美国智库的研究早已超出了泛泛而谈的介绍性阶段，而是依托于政治学、外交学、公共政策和公共管理等学科基础，推演出一系列严谨的理论开发和实证研究成果。这些研究大多基于丰富的案例和详细的数据，从而深入剖析智库如何在外交、税改、医改等不同的政策子系统中发挥作用^[23][24][25]，并解释智库如何在政策过程的不同阶段借助各种渠道扩大影响力^[26][27]，这其中涉及知识交流、连锁董事、“旋转门”等多种重要机制。

综合来看，美国学者基于自身的环境优势，研究的结构性、系统性和逻辑性更强，这种依托于成熟的理论框架和丰富的实证数据进行的研究一方面更具有说服力，另一方面也更加有利于解构出智库发挥各种作用背后的相关机理。

（二）美国智库的运行特点

美国智库发展至今“已经形成了一个由规模不等、专业不同、价值取向各异、来自不同类型的智库组成的智库方阵”^[28]。在这一方阵中，非营利组织是最为典型，也是最为常见的智库组织类型。这一类型的组织运营需要严格遵守《美国国内税收法典》（US Internal Revenue Code）中501（C）（3）条款的有关规定，同501（C）条款中的其他类型的组织（共有28个类别）不同，501（C）（3）涉及的组织具体有三大类，公共慈善机构、私人基金会和私人运营基金会，与其他免税实体相比，这三类组织获得的最独特的优待条件是对捐赠的免税。通常而言，公共慈善机构等非营利组织的捐赠主体可以是个人、公司、政府或其他慈善机构，在这些主体捐赠的款项中，最多可以获得50%的税收减免。此外，部分州也会对501（C）（3）组织免征销售税和财产税。与这些优惠条件相对应的，501（C）（3）组织也受到法律的严格管制，包括组织中任何的个体都不可借助组织来谋利，更不能分割组织的资产和收益；此外组织的各类活动都要保证不干预政治和选举^[29]。由此，大多数智库都会在官方介绍中明确表明自己的非营利性、独立性和政治中立性。但在实际运行中，难免会面对各种冲击和挑战。美国智库需要为其产品寻找“买主”，为其资金来源寻找“金主”，迎合决策者的“口味”和满足金主的需求，都是难以避免的；与此同时，“旋转门”机制带来的卸任后进入智库工作的前任政府官员难免会带有其自身已有的政治立场和人脉关系。因此智库的独立性和中立性在现实中都难以保障。

具体来看，针对美国智库运行特点的分析，学术界和智库界已产出许多成果，本报告在此便不再面面俱到地进行分析，而是挑选其中最具特色和代表性的几方面要素，结合“全球智库综合评价AMI指标体系”进行阐述。AMI指标体系由智库的“吸引力、管理力和影响力”共同组成，结合美国智库的运行特点，本报告将选取美国智库在“三力”中表现最突出、最具特色、最值得借鉴的方面加以阐释。鉴于影响力是“三力”中权重最大的指标，本报告将在影响力方面多着笔墨。

1.吸引力——智库的数据库资源及共享

数据库资源是智库的宝藏，是衡量智库“环境吸引力”的重要指标。建立所在专业领域的高质量数据库，不仅可以服务于本智库的研究，也可以通过开放共享带动整个研究领域的水平提升。美国智库在数据积累和数据库建设方面的重视程度很高，数据库的建立可以是选择在“小切口”领域的深耕，但要绝对保证数据的权威性和代表性。

经济政策研究所（Economic Policy Institute，EPI）位于华盛顿特区，是一个目标非常明确的小型专业化智库，专注于研究经济趋势和政策对美国工薪阶层的影响。EPI认为，每个劳动者都应该得到一份有公平报酬、负担得起的医疗保健和退休保障的好工作。为了实现这一目标，EPI对美国就业的经济状况和相关政策进行研究，并基于政府数据编制建立了“美国工作状态数据库（The State of Working America Data Library）”，为研究人员、媒体和公众提供了关于美国劳动力的即时、便利和全面的历史数据。用户只需在研究成果中进行科学规范的标注便可以免费使用其数据^[30]。位于伊利诺伊州的美国哈兰学会（Heartland Institute）是世界领先的自由市场智库之一，使命在于发现、发展和促进自由市场解决社会和经济问题。学会拥有一个名为PolicyBot的在线数据库和搜索引擎^[31]，包含了来源于约300个自由市场智库和倡导团体的3.2万多份报告和评论的全文（不仅仅是链接），在争取个人自由和有限政府的国家，甚至越来越多的国际运动中发挥着重要作用。基于这一资源优势，学会每月向全美的公务人员、商业领袖和公民发放三份政策性报纸——《预算与税收新闻》《环境与气候新闻》和《学校改革新闻》。总部位于新泽西州的迈斯麦提卡政策研究中心（Mathematica Policy Research），一直从事政策评估工作，并在美国境内开展了第一个社会政策实验——新泽西负所得税实验（the Negative Income Tax Experiments）^[32]。中心坚持用严谨的方法收集和分析高质量的定性和定量数据，并且会根据用户的需求提供数据科学和分析的定制服务，具体包括：数据分析设计，数据集成、管理、验证，数据可视化等内容^[33]。华盛顿特区的世界资源研究所（World Resources Institute，WRI）以“让伟大想法成为现实（Making Big Ideas Happen）”为口号，重点关注为减少贫困、发展经济和保护自然系统必须应对的紧迫性的全球挑战。为此，WRI将自己的数据和研究成果免费开放，使用户能够基于此创建自己的产品、进行自己的分析并得出自己的结论。为了支持这一愿景，WRI承诺开放数据的三个关键原则：“数据应该免费公开许可，允许任何人使用、共享和修改我们的工作；数据应该易于访问和下载，全面描述，机器可读，并随着时间的推移进行维护；数据应该是完整的和有重点的，以便其他人能够测试和检查我们的工作。”^[34]

由上述案例可以看出，美国智库非常重视在研究过程中积累和使用数据资源，坚持高质量研究源于高质量数据的理念；并且智库建立的数据库基本都是向社会免费开放的，鼓励大众合理应用这些数据资源产出更多有意义的成果以回报社会发展和进步。

2.管理力——智库的使命与价值观

对于一个组织而言，其使命或者宗旨是其发展的目标和方向，也是其价值的体现，智库也不例外。共同的价值观是智库全体成员为实现其使命而认可和推崇的基本信念，是智库“管理力”发挥的重要体现。美国的智库在设立自身的使命和价值观方面都较为用心，用精练的语言高度概括智库的使命，不仅可以帮助智库成员更好地理解自身的工作目标，并增强组织的凝聚力和向心力；也可以使外界对智库有一个更加形象和具体的认识，了解其主要研究方向以及基本主张和立场。

位于密歇根州的阿克顿研究所（Acton Institute for the Study of Religion and Liberty）以英国历史学家约翰·阿克顿勋爵（1834—1902年）的名字命名。他最著名的观点是：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”受他关于自由与道德之间关系论述的启发，阿克顿研究所试图阐明一种自由与道德并存的社会愿景。基于此，其使命在于促进建立一个以个人自由为特征，以宗教原则为支撑的自由和道德并存的社会^[35]。美国第39任总统吉米·卡特（Jimmy Carter）同其夫人罗莎琳·卡特（Rosalynn Carter）建立的卡特中心（The Carter Center）位于佐治亚州，致力于预防和解决冲突，加强自由和民主，以及改善人类健康。^[36]中心通过与近90个国家和地区的合作来实现其使命，强调行动的重要性和产生可以衡量的结果，是典型的行动型智库。哥伦比亚大学的地球研究所（Earth Institute，Columbia University）是一家自然科学领域的高校智库，其坚持“可持续发展”是“科学、合作、教育、影响”的集合（Science + Collaboration + Education + Impact = Sustainability）的价值观，利用知识制定政策，制定切实可行的解决方案，以应对当前人类面临的诸多在环境、资源和气候变化方面的挑战^[37]，充分体现了当代科学家的使命和情怀。

这些精练且具有号召力的使命或价值观的表述，首先有助于智库组织有效且准确地招揽到具有共同价值观和认同感的成员，“道不同不相为谋”，各路人才在决定加入该智库前，势必会权衡自身能力、素质和价值观是否与组织的价值观相契合；其次有助于智库内成员迅速树立共同的目标，认清个体在组织实现其宗旨的进程中的定位；再次有助于广大社会公众监督智库工作的方向和成效是否与其公开的价值观、使命或宗旨相符合，有助于智库在所处的国家和社会环境中获得威望。

3.影响力——智库的网络和联盟建设

“国内网络”和“国际网络”的建设都是智库发挥“社会影响力”和“国际影响力”的重要路径。美国的智库以小规模、小体量为主，专职研究人员数量不多，上百人规模的智库在美国已属大型。因此建立机构间、专家间的协作网络成为美国智库运营中较为常见的一种方式。

东西方研究所（EastWest Institute，EWI）是一个具有全球影响力的多元化网络型智库，通过在代表政府、军事、商业和民间社会的全球领导人和有影响力的人之间建立新的联系、推动有意义的对话，以便在世界各地建立信任和防止冲突。相关实践可以追溯到冷战时期，主办了北约和华约组织国家之间的首次军事对话，增进了美苏之间的信任和理解^[38]。在物理意义上，EWI分布在各大洲的办公室连接着全球不同的专家和领导者，从而提供了一个多样化的知识库来支持其项目工作。政策研究所（Institute for Policy Studies）的焦点外交政策项目（Foreign Policy In Focus，FPIF）是一个“没有围墙的智库”，联系着全球600多名学者、倡导者和活动家的研究和行动，致力于建设一个更加公平、和平和可持续的社会，也致力于使美国成为一个更负责任的全球伙伴^[39]。国际私企研究中心（Center for International Private Enterprise，CIPE）的办公场所涉及全球，在50多个国家开展130多个项目。CIPE积极与当地商业领袖合作，通过以市场为导向的解决方案扩大相关企业包容性增长的机会^[40]。国家安全商业主管组织（Business Executives for National Security）是由450多名企业和行业高管自发建立的民间非营利组织，他们自愿拿出自己的时间和专业技能，应对国家安全领域最紧迫的挑战^[41]。

网络的建立可以拓展智库的工作范围，提升智库的工作效率，充分利用分布在全球各地的相关资源开展本领域的研究和推广研究成果，提升智库的影响力和行动力。

4.影响力——智库的产品种类及呈现形式

智库产品是智库思想的载体，也是智库发挥“政策影响力”和“学术影响力”的重要依托，美国的智库多是通过推广自己的产品来倡导自己的思想。由此，产品的类型、质量、呈现形式往往直接影响着决策者的关注度和采纳度。

位于宾夕法尼亚州的外交政策研究所（Foreign Policy Research Institute）是一家关注美国面临的外交政策和国家安全挑战的小型但颇具影响力的智库，其产品种类丰富，面向政策制定者、教育工作者和公众等广泛的人群。首先研究所创办了一本始于1957年的世界事务季刊：《奥比斯》（Orbis：FPRI's Journal of World Affairs），为相关领域学者提供发声平台。智库的相关研究类成果主要有电子笔记系列（E-notes）、课堂脚注系列（Footnotes）、地缘政治：FPRI博客系列（Geopoliticus：The FPRI Blog）、费城公报系列（The Philadelphia Papers）、研究报告和专著系列、国会听证会证词系列、存档出版系列（Archived Publication Series）等^[42]。以“大胆、创新、两党（Bold.Innovative.Bipartisan）”为主题词的新美国安全中心（Center for a New American Security）致力于围绕国防、安全等相关领域开展开拓性、创新性的研究，基于此，其研究成果的种类也相对多元和新颖，除传统的研究报告外，还包括国会证词、评论、博客、视频和播客等，此外智库还有一系列文章是专门为帮助下一任总统及其竞选团队提供安全议程建议的。这其中视频和播客类的多媒体产品比较有特色，在传统的文字类成果的基础上为受众提供了更多的选择，可以随时随地关注和获取智库的产品^[43]。2017年，中心还与21世纪福克斯公司（21st Century Fox）联手推出了CNAS-21CF系列电影，与政策专家和民选官员围绕21世纪福克斯公司有关国家安全和退伍军人问题的电影和电视节目展开讨论。位于佐治亚州的经济教育基金会（Foundation for Economic Education）是一个面向新一代年轻人的，寻找未来领袖的行动性智库，为此，其提供的产品也比较符合年轻一代的偏好。基金会出产的视频系列生动有趣，例如名为“常识”的系列短剧通过简短的视频、喜剧化的台词和有趣的苏格拉底人物动画形象从古典自由主义的角度对流行的问题和重要的概念进行阐释；“自由的故事”系列影片则是以历史上推动自由主义发展进程的英雄为主角，制作的一系列强大而感人的叙事短片^[44]。

鉴于美国智库大多以慈善机构的性质存在，寻求各种机构和个人的资金支持，寻求决策者和广大民众的关注，都是美国智库生存发展的必需。因此，成果形式的丰富性、多样性和产品的创新性、精美性是美国智库相对普遍的一种优势。

（三）美国智库近五年发展变化

智库的发展一方面同所在国家的政治制度、政治环境息息相关。美国实行总统制，每四年举行一次大选，每次换届都伴随着政府班底的大换血，涉及变动的官员达4000余人，新任总统组建的执政团队有相当数量是来自其青睐的智库，而上届政府卸任的官员也多会到智库从事研究工作，这种智库学者与政府官员之间的角色转换，就是美国智库广为人知的“旋转门”机制。因此在美国，总统的个人偏好，政策观点导向，对智库的态度和支持程度等都会影响到智库阶段性的发展态势。

美国的主流思想流派向来有保守派和自由派之争，简单来说，自由派更加倾向于大政府，相信和重视政府在维护正义和保证机会均等中能够起到的作用；而保守派则提倡有限政府，除必须的国防等事业外，应当限制政府超出其边界去破坏社会应起到的作用。大多数美国智库是没有党派属性的（non-partisan），但是有其思想流派的差异。相较而言，从奥巴马（Barack Obama）政府到特朗普（Donald Trump）政府的转变，也在一定程度上代表了从自由派占主导向保守派占主导的转变。特朗普上任后，以美国保守派大本营著称的传统基金会等智库明显比从前受到了更多的重用，也是这一轮政府换届中的最大智库赢家。2016年，传统基金会发布了第七期《领导人的职责》（Mandate for Leadership）系列报告，确定了新任总统（特朗普）一入主白宫就可以采取的具体行动方案，截至11月，传统基金会共完整发布了该报告的三个部分：《平衡蓝图：2017年联邦预算》《改革蓝图：2017年新政府的全面政策议程》和《新一届政府蓝图：总统的优先事项》^[45]，为新政府提供了实施保守主义的全套步骤。

特朗普上任伊始便削减了对智库的经费支持，许多资金来源中联邦政府资助占比较大的智库，例如城市研究所（Urban Institute）、威尔逊中心（Wilson Center）等都因此而受到了影响，至少会面临一段预算不确定时期。此外，特朗普政府的决策过程基本是封闭的，并且政策重点具有分散性和不可预测性，智库难以在短期内给出有见地的、可靠地分析，并且特朗普走马灯式地更替内阁成员，更是让智库工作无从下手。特朗普的一些个人属性也在很大程度上打破了总统与智库原有的互动方式，偏爱于推特（Twitter）治国，很难听取他人的意见，并且仅能接受很简短的信息，这些都使得智库咨政建言角色的重要性受到严重打击^[46]。

事物都具有其两面性，尽管特朗普的执政方式给智库带来了挑战，但如果有机会加以利用，智库的影响力并不会削弱。智库影响决策是要通过应对不同权力层级的人员来实现的，当前美国政治中广泛的权力分配、分裂的党派格局恰好为智库分散其影响渠道，针对分散的决策者个体施加影响。与此同时，智库可以把更多的关注力转移到广大美国公民身上，向更广泛的受众传播智库的研究成果和相关信息。如果能够得到重视和认同，这也会成为其增加融资收益的一条渠道^[47]。

智库的发展另一方面与所处的经济社会发展的大环境息息相关。近五年来，信息技术和经济全球化飞速发展，“以智能化、网络化、数字化为核心特征的新一轮工业革命正处于由导入期向拓展期转变的关键阶段”^[48]。在这样的大背景下，传统智库面对着多重考验和挑战，而美国智库作为全球智库大军中的领头羊更是首当其冲。

首先，信息技术的快速迭代使得单纯依靠研究质量和研究能力取胜的智库丧失了优势，学术界和智库界的荣耀之路已经越来越分道扬镳，仅依靠“慢工出细活”“十年磨一剑”的研究耐力对于智库而言已经难以在近五年的快节奏中脱颖而出，智库一方面要抓住热点、重点、痛点，迅速产出一些有价值、有水平的产品；另一方面也要学会推销和宣传，使得自己的产品和观点得到决策者等客户的青睐。

其次，大数据和人工智能时代，智库的“竞品”迅速增多，每个个体都可以成为一个智囊，甚至这个个体可以是虚拟的、是机器。许多趋势性的、舆情检测性的，甚至是预测性的研究分析工作都可以被人工智能所替代，并且在时效性、数据丰富性等方面都占有更大优势。

再次，近年来新技术的迅猛发展使得投资者和捐赠者更愿意把资金投入到技术性产品领域，对智库生产的智力性产品的投资力度降低，而美国智库对非政府财政资金的依赖度较高，经费大多来自个人、公司或其他慈善机构的捐赠，因此这一趋势使得智库需要将精力更多地转移到管理战略、沟通和运营策略、融资渠道等方面的创新上。

近五年来，美国智库的数量基本呈现饱和状态，根据詹姆斯·麦甘（James McGann）团队《全球智库报告》的统计，美国智库数量在近年来一直维持在1800余家^[49]，进入内部整合阶段。但与此同时，与智库数量趋于稳定相伴随的是其影响力的停滞不前，尤其与近年来中国等国家智库的蓬勃发展相比略显疲态。