第一节　美国公共预算管理方法的演变

自20世纪20年代美国现代预算制度建立以来，美国在探索建立政府公共预算管理的最优体系的过程中相继推出了一系列的公共预算管理方法的改革。

一、分项排列预算

19世纪80年代至20世纪20年代的进步时代之前，美国的公共预算管理是零散的，主要出现在以纽约为代表的一些地方政府。此时的美国是大市场、小政府，政府的角色是市场经济的“守夜人”，政府的公共职能处于起步阶段，公共收支管理也很简单，目的只是提供一些基本的公共服务。

随着政府职能的扩张，公共资源配置由以前的只注重总量控制转向更注重资源配置和运作管理，于是，预算管理产生了将预算收入和支出进行分类的需求，分项排列预算由此而生。分项排列预算是公共预算提案按收入和支出的类别分类之后，由国会对公共预算项目的审批和拨款管理，这样做的优点是每一项收入和支出的来去都可以清楚地记录下来。

“二战”之前，美国主流的公共预算形式方法是线性预算。“二战”的来临推动了战争时期的公共支出需求增加，因此美国政府大幅削减其他方面的公共服务项目支出。“二战”结束之后，发展国民经济成为第一要务，军事支出不再那么重要，国际地位的上升及国内经济的发展要求政府的公共预算系统效率进一步提高，亟须新的公共预算方法来攻克这个问题。

二、绩效预算

“二战”后，美国的国力和国际地位大大提升，国内的公共预算需求变得复杂起来，线性预算已经不合时宜，绩效预算迎合预算制度发展的需要而生。

绩效预算作为新的预算方式从一产生就担负着实现政府的公共政策和提高行政部门管理水平的重要使命。绩效预算将公共预算的重点放在了公共预算支出所取得的成果而非支出控制。从成本收益的角度出发，绩效预算着眼于提高公共预算资源的投入产出比，也就是说，绩效预算侧重优化公共预算资源配置的经济效率，并以此达到提高行政部门的管理水平的目的。

但是，在效率之外，还有其他因素是衡量公共管理水平的标准，如公平。绩效预算并没有兼顾到其他衡量标准是该方法的短处所在，而没有取得立法部门的支持是绩效预算在预算实践中失败的主要原因。

三、项目预算

绩效预算要求会计系统提供以公共项目评估为基础的会计信息。然而，当时以成本核算为重心的会计系统结构并不能满足绩效评定的需要。并且，“二战”后公共资源供求的扩张需要大量的长期资本项目投资。在这种条件下，项目预算作为一种新的预算形式逐渐被公共预算系统采用。

项目预算强调预算的计划功能⁽¹⁾，着力于服务长期的政府公共政策，更加注重公共项目的长期效益。但项目预算仅初期在美国国防部应用中取得了一些成就，在其他部门和州政府都没有较大的突破。究其原因在于，其在预算决策过程中过分强调计划功能对预算决策结果的影响，偏废了管理和控制的部分。

四、零基预算

项目预算的失败引起学者的反思，学者们将预算的关注点拓展到管理和控制的功能，零基预算诞生。零基预算的策略是通过对项目先后次序的调整，来实现预算资源的优化配置。零基预算在美国州和地方政府的实践过程中产生了很多变种，也取得了一些成就。

五、新绩效预算

新公共管理理论对政府公共管理的不满是绩效预算重新流行的原因之一，新绩效预算与之前的绩效预算的不同之处在于不仅仅满足于提高政府效率，更追求公众满意度。但公众满意程度的指标难以被量化，可度量性差使得新绩效预算的绩效评定指标复杂而且费时耗力，公共部门在实践中也并没有大力推行。

总的来说，美国公共预算改革历史是以对预算计划、管理和控制三个功能的偏重为主线而发展的，这是一个波浪式前进、螺旋式上升的发展过程。