第二节　民族地区公共预算自主性缺失问题

财政体制和地方政府架构同是民族地区政府公共预算系统运行的外部框架，除此之外，民族地区公共预算的编制、执行和决算等也严格依赖于地方公共预算制度。地方公共预算从收入到支出等一系列程序都紧紧依靠公共预算制度，所以民族地区公共预算制度的优化对于民族地区公共预算资金效率的提高有很大的作用。目前，民族地区公共预算制度的最大问题也是地方公共预算自主性缺失。

一、法律制度约束地方公共预算自主性

民族地区公共预算自主性的缺失与其他地区一样，首先表现在制度方面的限制，其中主要是有关地方公共预算的法律制度的因素。

第一，教育法、农业法、科技进步法等法律规定的教育、农业、科技等方向的法定支出压缩了地方公共预算编制自主权。如农业法规定，县级以上地方政府财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度⁽¹⁾；教育法要求，地方政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长⁽²⁾；等等。

第二，2015年颁布的新预算法第二十一条规定，县级以上地方各级人民代表大会对本级政府公共预算有批准、改变和撤销等决定性的权力⁽³⁾。并且，第二十二条规定了全国人民代表大会财政经济委员会拥有对地方预算草案的审查权⁽⁴⁾。由于实际执行程序是全国人大先于地方人大提出审查意见，全国人大审查未通过的地方预算草案是无法提交本级地方人大的，因此在程序上为地方公共预算批准自主权添加了一些障碍。

程序上的先后不当，加之人大审议标准的缺失，会进一步在审议过程中损害地方公共预算自主权。首先，全国人大对地方预算草案并没有一个普遍可用的审查标准，全国人大以什么标准来审查地方预算草案以及提出修改意见之后的审批程序如何处理都不很明确。由于没有一个行之有效的、可供地方政府参照的审查标准，地方政府上报全国人大预算草案时更倾向于以模糊的资金支出来掩饰问题，从而降低通过审批的难度。其次，地方本级人大对地方预算草案的审议标准也不明确。地方本级人大没有一个高效、细致、通用的审议本级预算的标准，地方预算草案就不能得到很好的修正，那么地方公共预算批准自主权的行使很有可能流于形式，批准的“含金量”大大降低。

这是法律制度在地方公共预算编制自主权、批准自主权、执行自主权等方面对地方公共预算自主权的限制导致的地方公共预算自主权的缺失。为解决这个问题，新制度经济学中的制度变迁理论认为，制度变迁的发生取决于现存的制度是否处于非均衡状态并且能否满足相关主体的需求。那么以上讨论的有关公共预算的法律制度是否需要进行改进的问题，就变成了要满足什么样的制度需求的问题。显然，当下地方公共预算改革的目标归根结底是要促进地方政府治理能力的现代化，进而促进国家治理体系和治理能力的现代化，因此对有关公共预算的法律制度进行制度改进已经十分迫切。

二、民族地区公共预算支出自主性缺失

民族地区公共预算支出自主权缺失的问题很多都是历史遗留问题，这些问题主要体现在地方人大的组织构成和公共预算的预算调整软约束等方面。

（一）地方人大组织构成

第一，地方人大代表无法保证预算草案审议的专业性。很多地方人大代表都缺乏公共预算的相关专业知识，因为地方人大代表一般是按比例配额规则从各行各业选举出来的精英，其中真正具备预算、审计专业知识，能够对预算草案进行专业审议的人大代表少之又少。再加上地方人大会议期限较短，不具备专业知识的代表很难在这么短的时间内对公共预算草案提出十分专业的意见。

第二，地方人大领导层面的组织构成受制于地方政府。地方人大的经费、工资多由当地党政系统发放，这就可能导致地方人大对公共预算的监管不到位。

以上问题导致地方预算草案得不到专业、高效的审议和全面的监督，从而导致地方公共预算支出自主权得不到科学的运用。

（二）预算调整软约束现象普遍

地方政府随意改变预算资金、追加预算的现象比较普遍。虽然我国对这方面有相关法律规定，但处罚较轻，应当完善相关制度安排，明确法律法规。地方公共预算自主权直接决定了地方公共预算支出，决定了公共产品的投入规模，影响公众享受社会福利。健康的地方公共预算自主权表现在中央适度干预的前提下，地方政府能够按照自身切实需要决定公共预算支出份额，以使得社会资源被高效利用来发挥最大效用。不过实际情况往往不尽如人意：一方面，如果地方政府要满足预算法关于公共预算支出问题的相关规定的话，就没有办法同时满足其他法规的财政支出规定；另一方面，如果想要同时满足这些规定，就很难做到收支平衡。而且地方政府在公共预算支出这一方面通常处于波动状态。新制度经济学认为，制度变迁如果可以提高效率，那么就是有必要进行的。由此看来，需要对相关的制度进行改变。

三、民族地区公共预算收入自主性缺失

一个高效的公共预算支出系统必然要求一个与之相匹配的稳定和高效的公共预算收入系统作为后盾。地方公共预算收入最重要的来源是税收收入，“营改增”之后税制得到简化，但是在税制结构上仍然存在直接税和间接税比例失衡的问题。地方没有足够的税收立法权来弥补税收结构失衡带来的消极影响，税收收入不足导致非税收收入泛滥，一些地区的公共预算收入极度依赖中央对地方的转移支付。

（一）税制结构的比例失衡

直接税和间接税的失衡是我国的税制结构不平衡问题的主要方面。以增值税为主的间接税比重过高的税制结构会造成地方政府对间接税的强依赖度。因为地方政府主要是向生产型企业收取增值税，所以地方政府乐于招商引资引入更多的这类企业，而相对轻视辖区内其他方面的公共服务的供给。地方政府招商引资的竞争不利于其履行基本民生保障和环境保护等公共服务的职能，这是很多学者通过实证证明了的结论。例如邓松就通过对2007—2016年各省（自治区、直辖市）的面板数据的分析得出了地方政府仍然通过土地财政、地方投融资平台继续扩大政府性投资，这也进一步压缩了地方政府在基本公共服务上的支出的结论⁽⁵⁾。在市、县一级地方政府同样存在这种情况。

税收理论中有一种观点就是，地方政府的税收来自哪里，它们的关注度和配套公共服务往往就更倾向于哪里。地方政府的间接税来自生产型企业，所以它们的相关配套服务更集中在招商引资方面，但间接税实际上通过层层转嫁最终仍然来自人民群众。这意味着，如果想要让地方政府更好地履行其提供基本民生保障和环境保护等公共服务的职能，税制结构应该进行相应的调整，税制结构的改变方向应该是逐步建立増值税与企业所得税并重、直接税与间接税并重的复合税制结构，值得一提的是，房地产税的开征对税制结构的改变也是十分有利的。

（二）税收立法权

1. 税收立法权划分的现状

目前，央地税收立法权划分的现状主要可以概括为：全国性税种的税收立法权属于全国人大，国务院经全国人大授权之后有对条款的解释权；而对地方来说，经省级人大授权的省级地方政府拥有对地方性税收法规的解释权，省级以下地方政府的税收立法权极其有限。

2. 地方税收立法权划分的不足

我国急需一部完善的税收基本法对地方政府的税收立法权作出明确规定。目前，地方政府的税法解释权和税收减免权只限于税率、税目等方面的自主权，且这些权力仅局限于省级层面，还不能够做到层层下放，这不可避免地影响到了地方政府公共预算的收入。只有解决了这些问题，中央和地方之间才能建立起良性的税收关系。

以上因素的影响，外加地方税收立法权的限缩使得地方政府的公共预算税收收入自主性缺失，由此引发连锁反应，例如一些落后地区的非税收收入泛滥，地方公共预算收入强烈依靠中央对地方的转移支付。

但是地方政府税收收入不足所产生的问题期待靠中央对地方的转移支付来弥补是不合理的，虽然中央对地方的转移支付归根结底仍然来自税收，但这部分转移支付无法达到地方政府税收收入的作用，这一点已经被学者们的大量研究所证实。例如朱光等就以财政自给率作为门槛变量，对此进行研究得出中央对地方的转移支付在地方公共支出方面的影响存在显著的门槛效应，转移支付对基本建设支出和行政管理支出的促进作用都更为显著，在某种程度上强化了地方政府行为选择和公共支出结构的扭曲；我国转移支付对公共支出的影响存在地区差异，转移支付不能有效激励经济欠发达地区提供基本公共服务，因而转移支付制度在一定程度上与基本公共服务均等化目标激励不相容⁽⁶⁾。

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(1) 《中华人民共和国农业法》第三十八条。

(2) 《中华人民共和国教育法》第五十六条。

(3) 2015年1月1日起实施的《中华人民共和国预算法》第二十一条。

(4) 2015年1月1日起实施的《中华人民共和国预算法》第二十二条。

(5) 邓松．财政分权对地方财政基本公共服务支出的影响研究[D]．北京：中国财政科学研究院，2019：51．

(6) 朱光，鲍曙光．转移支付与地方政府公共支出偏向——基于面板门槛效应的分析[J]．运筹与管理，2019（12）：153-161．