第六章　民族地区公共预算偏离新发展理念的实证分析——以内蒙古自治区为例

第一节　民族地区公共预算支出偏向问题——内蒙古辖区内协调、绿色、共享发展存在的问题

新发展理念倡导的协调、共享发展注重的是解决发展不平衡、社会公平正义问题。协调发展要求注重区域协调发展，共享发展要求解决分配不公问题，收入差距、城乡区域公共服务水平差距较大等问题。

内蒙古自治区发展的不协调、不共享首先体现在区域之间，并且在收入差距、区域公共服务水平差距等方面也有较大的问题，因此，这里对内蒙古自治区协调、共享发展问题的研究主要是研究如何通过公共预算支出促进教育、医疗、社保及基础设施建设的区域协调发展和共享发展的问题。

一、内蒙古自治区民生性基本公共服务供给现状分析

（一）基础教育公共预算支出现状分析

2012—2017年内蒙古教育预算支出规模不断增加，不断增加的教育预算经费支出有力地促进了教育服务水平的提高，丰富了教育产品，教育基础设施得到改善。

基础教育的重要性是不言而喻的，教育的发展是以基础教育的发展作为基础的，基础教育的发展直接关系国民素质的提高和国家的振兴。纵观2013年到2017年内蒙古地区的基础教育发展情况，从表6-2中数据来看，这些年来，小学和普通中学一直在变少，这是教育资源优化配置的结果。近年来，内蒙古对规模偏小、效益较差的农村牧区民族中小学进行了撤并，教育质量不断提升。

（二）医疗卫生公共预算支出现状分析

卫生机构、医院在逐年增加，五年间，卫生机构人员增加了3.72万人，增长了18.98%，床位增加了3.02万张，增长了25.14%。这个增长速度是非常惊人的，说明这五年医疗卫生事业蓬勃发展（如表6-3所示）。

（三）社会保障公共预算支出现状分析

内蒙古的社会保障是逐年改善的。2013年参加城镇职工基本养老保险人数是496.5万人，参加失业保险职工233.4万人，参加基本医疗保险人数986.21万人。到了2017年，则分别增长到694万人、247.08万人、2161.51万人（如表6-4所示）。

（四）基础设施公共预算支出现状分析

内蒙古的基础设施改善的速度从全国的范围来看不算快，在全国的位置也比较靠后。重要的指标如城市人口密度、用水普及率、燃气普及率等基础设施指标在全国都是靠后的，但不重要的指标如人均城市道路面积、人均公园陆地面积、每万人拥有公共厕所等基础设施指标是靠前的（见表6-5）。考虑到内蒙古全区总面积118.3万平方米，占全国土地面积的12.3%，人口却只有2497.61万人，地广人稀的情况下所算出的人均指标本应该是非常高的，可是并没有。

二、各盟（市）之间民生性基本公共服务的协调、共享问题的实证研究

在新发展理念的指导下，地方政府作公共预算支出决策的时候要更加趋于协调发展和共享发展，不能像传统的公共选择理论那样，只考虑局部地区对公共物品的需求、供给和产量等来决定该地区的公共预算支出，在此基础上更应该注重的是如何缩小辖区内各地区间的发展差距，促进地区间协调发展和共享发展。因此这里以内蒙古自治区为例的实证研究主要衡量各盟（市）间公共预算的支出偏向，量化各盟（市）间公共预算的投入差距，分别从基础教育、基本医疗卫生、社会保障和一般公共预算支出四个方面选取指标。

（一）指标的选取和方法的使用

1. 指标选取

2. 方法的使用

泰尔指数：泰尔指数可以用来衡量地区间不平等度，泰尔指数越大，说明差距越大。

基尼系数：一个国家或地区居民收入差距的常用衡量指标。泰尔指数和基尼系数两者具有互补性。

变异系数：变异系数可以和极差、标准差、方差一样用来反映数据离散程度的绝对值。但变异系数的数值不仅能体现出数据的离散程度，还能衡量贯穿变量值平均水平的高低。

（二）各盟（市）之间民生性基本公共服务的协调、共享问题的实证研究结果及分析

根据以上的指标和数据的处理方法，得出各盟（市）在基础教育、基本医疗卫生、社会保障等方面的实证结果如下。

1. 基础教育区域差异

通过表6-7、表6-8和图6-1可看出，2008—2017年内蒙古自治区各盟（市）之间基础教育发展水平处于协调的状态。在普通小学生师比、普通初中人均数、普通初中生师比和普通小学人均数方面达到了区域协调和共享。在普通初中人均数和普通小学域均数方面仍然有改进的空间，而在普通中学域均数方面则存在较大的差距。

2. 基本医疗卫生区域差异

通过表6-9和图6-2可以看出，2008—2017年，内蒙古自治区各盟（市）在基础医疗卫生各指标方面所呈现出的发展水平较为复杂。在万人拥有医疗机构床位数、万人拥有医疗卫生人员数方面，区域发展水平处于协调的状态，各盟（市）间差异小也达到了区域共享发展的要求；在万人拥有医疗机构数方面，处于相对协调的状态；而在医疗机构域均数、医疗机构床位域均数、医疗卫生人员域均数三个方面的发展并不协调，2009—2011年各盟（市）间的医疗机构域均数的差距大幅缩小，但到目前为止区域之间仍然有很大差距。总体来讲，按人均分的差距比较小，按域均分的差距比较大。

3. 社会保障区域差异

从表6-10和图6-3可以看出，2008—2017年内蒙古自治区各盟（市）社会保障和社会福利业从业比重方面和各行业就业人数方面变化趋势明显，城镇人均可支配收入和农村人均可支配收入方面变化趋势明显。但2015年城镇人均可支配收入折线出现跳点，说明这一年各盟（市）城镇人均可支配收入差距很大，但次年又变小。总体来说，各地区之间，在万人各行业就业人数方面、城镇人均可支配收入和农村人均可支配收入方面呈现出协调发展的态势，各盟（市）间差异小，也达到了区域共享的发展要求。

4. 一般公共预算支出区域差异

从表6-11和图6-4可以看出，2008—2017年内蒙古自治区各盟（市）在人均公共预算支出方面、人均医疗卫生支出方面的差距在减小，但整体仍处于发展相对不协调的状态，各盟（市）间差异大，也达不到区域共享的发展要求；而在人均教育支出和人均社保和就业支出方面发展相对协调，各盟（市）间差异不是很大，达到了区域间相对共享的发展要求；在人均固定资产投资方面差距很大，处于相对不均等状态，达不到协调发展、共享发展的要求。

5. 结论

根据2008—2017年内蒙古自治区各盟（市）的泰尔指数、基尼系数和变异系数的图表数据可以看出，内蒙古自治区各盟（市）在基础教育、基础医疗卫生、社会保障和一般公共预算支出方面存在差异。为了更加直观地观察这种差距，这里将泰尔指数中的140个数值，从最小0.00111到最大0.38718依次排序，根据四分法划分，划分标准如表6-12。

根据以上标准结论如表6-13所示。

三、民族五省（区）地区环保预算支出对比的实证研究

（一）指标的选取和方法的使用

1. 指标选取

2. 方法的使用

熵值法：熵值法常用于判断某个指标的离散程度，离散程度越大说明该指标对综合评价的影响越大。因此，可利用熵值法根据以上环境保护各项指标的变异程度，计算出以上四个指标的权重，为环境保护水平的综合评价提供依据。

（二）实证分析

根据表6-15和图6-5显示，2008—2017年边疆民族五省（区）的环境保护总体来说，排名从高到低依次为西藏、云南、新疆、内蒙古和广西，说明在“绿色发展”的原则下，内蒙古自治区还有很大的提升空间，并没有达到“绿色发展”和“经济发展”兼顾的目标。

以上两部分的实证研究的结论和原因分析：

第一，内蒙古自治区在促进各区域协调发展、共享发展方面仍还有很大进步空间。简单来讲，各盟（市）在普通中学域均数、医疗机构域均数、医疗机构床位域均数、医疗卫生人员域均数、人均固定资产投资等方面的区域差距较大，达不到区域协调发展、共享发展的要求。这主要是各盟（市）经济发展水平不同导致的，但省级政府仍然可以通过专项转移支付来缩小这方面的差距，从而实现辖区内各区域协调发展、区域内共享发展的目标。

第二，内蒙古自治区在促进绿色发展方面公共预算投入相对不足，如环境保护等公共预算支出规模依然较小。其中的原因是多方面的，既有现行的环保政策没有充分执行，又有缺乏针对环保等公共预算支出的相关税源，这就造成了环境保护的公共预算支出与相关税收的直接联系被割裂。从内蒙古自治区现行的排污费制度、资源税等税收政策来看，资源税变成了调节资源级差收入的税目而并非针对环保的税收类型，专门针对环境污染和企业排污费用的税收法律等税收制度不多，并且在执行层面存在大量制度空白，缺乏专门的环境治理的税收为环保支出提供税源支持。