《农田水利条例》立法调研报告

水利部政策法规司

农村水利司

发展研究中心联合调研组

（2013年8月）

《农田水利条例》（以下简称《条例》）是国务院2013年立法工作计划预备项目。按照水利部领导要求，政策法规司会同农村水利司、发展研究中心抓紧开展起草工作，形成《条例》初稿。为深入了解全国农田水利工作现状、基本经验及其存在问题，研究分析农田水利立法中涉及的重点和难点，提高立法质量，2013年6—7月，政策法规司会同农村水利司、发展研究中心组织开展了《条例》立法专题调研，采取书面调研和实地调研相结合的方式，听取各地对《条例》初稿的意见和建议，为进一步修改完善提供实践依据和经验借鉴。

一、调研基本情况

书面调研方面，各省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局），各计划单列市水利（水务）局和新疆生产建设兵团水利局根据调研提纲，结合工作实际，撰写专题报告。截至2013年6月30日，共收到北京、辽宁、广西、宁夏、厦门等20余个省（自治区、直辖市）和计划单列市水利部门反馈的书面调研报告。

实地调研方面，政策法规司会同农村水利司、发展研究中心组织3个调研组，分赴山东、甘肃、陕西、四川、湖北5省开展实地调研。结合党的群众路线教育实践活动要求，各调研组主动接地气、摸实情，深入田间地头、基层管理单位、乡镇水利站及农民用水户协会，考察农田水利建设与管理情况，与基层政府、水利部门、灌区管理单位、基层水利服务组织及农民代表进行面对面的沟通和交流，掌握第一手资料。

在实地调研期间，各调研组根据需要，先后召开了不同层次的座谈会，与村干部、农民代表、基层水管单位职工等进行现场座谈，并邀请新疆、山西、江西、湖南、江苏、安徽、浙江等在农田水利建设中有代表性的省份水利厅政法处和农水处负责同志，就近参加在陕西西安和湖北武汉召开的立法调研座谈会。政策法规司还在浙江温州召开了部分省（自治区、直辖市）水利部门及流域机构水政（局）处负责同志座谈会，就《条例》初稿的修改完善进行专题研讨。

二、主要做法和成效

近年来，各级党委、政府高度重视农田水利工作，将农田水利作为提高农业综合生产能力、促进农村经济社会发展的重要举措来抓，全国农田水利建设持续向好发展，为连续9年粮食增产提供了强有力支撑。主要有以下几点做法和成效。

（一）强化组织领导，落实工作责任

各级政府对加强农田水利建设认识到位、组织有力、责任明确，形成良性工作格局。山东省严格落实领导责任，明确相关部门职责，切实加强部门间沟通协调，形成政府组织、部门协作、农民参与、全面推动的强大合力。湖北省建立和落实各级党委与政府主要领导为第一责任人、分管领导全力抓、其他领导配合抓的领导责任制，把农田水利建设目标任务完成情况作为考核各级领导班子政绩和行政效能的重要内容，层层落实工作目标责任制。

（二）编制统一规划，完善统筹机制

据了解，目前全国多数县（市、区）均编制完成县级农田水利建设规划，并通过县级政府或人大批准，为开展农田水利建设提供了科学依据。安徽省由县级政府牵头成立规划委员会，水利、财政、发展改革、农业、国土等有关部门参加，负责规划编制、协调和审查实施，确保各部门按统一规划实施。江西、山东等省由县（市、区）政府组织各相关部门统一编制规划，统筹安排与农田水利有关的项目，集中投入，连片建设，做到全县农田水利建设“一张图、一盘棋”。

（三）加强政策扶持，完善投入机制

在中央财政资金引导下，各地不断加大财政资金投入力度，并结合当地特点，利用“一事一议”“以奖代补”等政策，组织农民群众投工投劳，积极探索建立吸引农民群众和社会资金的多元化投入机制。陕西省“十一五”以来投入农田水利建设资金达222.3亿元，其中引导农民投劳2.1亿个工日。四川省积极探索和完善“一事一议”、民办公助、产权调动、效益促进、载体推动等“五型”投入法，调动和引导农民和社会资金参与农田水利建设。

（四）创新建设模式，引导广泛参与

各地结合当地实际，积极探索适应当地特点的小型农田水利工程建设模式，加快推进小农水重点县、节水灌溉等工程建设。山东、湖北、甘肃、辽宁等省主要采取政府集中建设，建成后移交农民管理的模式。四川省则主要采取以农民为主体，民办公助、先建后补的建设模式，各市（县）按照省政府要求，探索形成了各具特色的小型农田水利工程建设模式。

（五）推进产权改革，落实管护责任

在稳步推进大中型农田水利工程水管体制改革的同时，各地积极探索推进小型农田水利工程运行管护机制改革，加快基层水利服务体系建设，多渠道落实工程维修养护经费，初步建立农田水利工程运行管理长效机制。湖北省从改革目标、改革任务、管护模式、政策措施等方面对农村小型水利设施管护机制改革作出明确规定。甘肃省陇西县将斗渠以上骨干工程产权归属国有，管理权、使用权移交国有水管单位，斗渠以下工程交给受益区村组或农民用水户协会管理，并由用水户协会将田间渠道分段包干到农户，建立起专业单位、村社组织、用水户协会、受益农户共同参与的管理体制。

（六）加强法制建设，推进依法管理

吉林、黑龙江、湖南、湖北、四川、山东等省，陆续出台了农田水利方面的条例、办法、意见等地方性法规、政府规章及政策性文件，明确了农田水利建设在农业基础设施建设中的核心地位，对农田水利建设、管理、工程使用以及法律责任等作了较为详细的规定。《山东省农田水利管理办法》确定了农田水利工作坚持政府主导、部门协作、农民参与、社会支持的方针；《黑龙江省农田水利条例》强调了“规划先行”的原则，确保项目安排、资金投入、设计施工等活动均按照规划执行；《湖南省小型农田水利条例》则规定，各级人民政府通过加大财政投入、引导村民筹资投劳、吸引社会资金等方式，建立多主体、多渠道投资的小型农田水利建设投入机制。

三、存在的主要问题

在调研过程中，各地、各单位均表示，近年来，农田水利建设取得显著成效，也积累很多宝贵经验。但由于农田水利法律制度建设的缺位滞后，农田水利建设和管理工作缺乏有效规范和监督，与保障粮食安全的要求相比，与广大农民群众对农田水利设施的需求相比，与农田水利法制化、规范化建设的目标相比，仍然存在较大差距，突出表现在以下几个方面。

（一）建设投入不足

目前，各地农田水利建设资金主要依靠中央、省级财政补助，县级配套资金难以落实。近年来中央不断加大农田水利建设投入力度，但由于历史欠账多，量大面广的农田水利工程建设投入缺口仍然较大，农田水利基础设施滞后局面没有得到根本扭转。湖北省小型农田水利建设投资估算约756亿元，但2005年至今各级财政筹措资金仅68亿元，不到规划投资的9%。同时，各地投资不平衡，四川省已经实施和正在实施的小农水重点县85个，仅占全省181个县的47%。

（二）规划统筹乏力

当前，涉及农田水利建设的部门除水利外，还包括发展改革、财政、国土、农业、扶贫等。由于缺乏农田水利建设统筹的机制，各有关部门按条块体制分配和使用资金，多头审批、多头管理，导致工程建设投入分散、资金使用效率低，重复建设现象时有发生。有些县级农田水利规划重点不突出，可操作性不强，难以有效指导农田水利发展。

（三）建设标准混乱

由于参与农田水利工程建设的有关部门在项目审批、建设、投入、验收等方面的标准存在差异，造成农田水利建设管理不统一，难以形成合力。以湖北省为例，就亩平均投资来说，国土部门2000元左右，农发部门1500元左右，水利部门只有1000元左右，有的部门甚至仅有200多元。投入标准上的差异，导致项目区内的堰塘、渠道、路桥、涵闸等无法按规划配套，难以满足农业生产实际需要。有些部门设计、施工的项目难以保证工程质量和效果，既浪费投资又增加了运行管理成本。

（四）管护机制薄弱

运行管护机制建设事关农田水利工程的长期良性运行，目前存在以下问题：一是小型农田水利工程产权归属不明确，国家、集体、农民三方的权利和义务没有得到明确界定，导致工程建、管、用脱节，管护主体缺位。二是部分大中型农田水利工程管理单位性质不明，公益性工程缺乏财政支持，工程维修养护资金落实不到位，管理基础薄弱，难以正常发挥效益。三是农业灌溉水价普遍较低，仅占供水成本的30%左右，财政补贴政策又落实不到位，导致大多数工程运行维护经费不足，无法及时进行维修和养护。

（五）服务能力不强

部分地区乡镇水利站仍然没有恢复，还有一些地区虽然成立了基层水利服务机构，但存在人员编制不足、经费落实不到位、办公设备设施条件差等问题，很大程度上影响了职责的履行。农民用水合作组织缺乏扶持政策，运行困难，难以有效发挥作用。

（六）制度建设滞后

尽管已有6省出台了农田水利相关法规规章或政策性文件，但就全国范围而言，农田水利法规制度依然缺失。有的地方性法规由于颁布时间较早，受当时政策环境的限制，相关规定与国家现行政策和要求不尽一致，有必要进一步修改完善。各地在农田水利建设和管理中行之有效的措施、作法和经验，需要通过总结提炼，上升为法律制度。

四、下一步修改完善《条例》的设想

调研中各地普遍认为，《条例》是关系民生水利的重要立法项目，制定《条例》十分必要；《条例》已列入国务院立法计划，立法时机比较有利，对于《条例》制定感到很振奋、很支持；制定《条例》有助于明确农田水利的法律地位，规范农田水利持续健康发展，为农田水利提供法制保障。许多同志提出了积极的、建设性的意见和建议，对进一步修改完善《条例》初稿有很好的启发和借鉴意义。也有一些同志指出《条例》涉及面广，与社会关联度高，在产权归属、运行管理中层次多、环节多，制定起来会较为复杂，建议对《条例》需要规范的问题要吃透、摸准。

各地反映的问题和提出的建议，有些已经在《条例》立法中有所考虑和体现，有些确需进一步深入研究。综合书面调研、实地调研情况和各地反馈意见，结合《条例》初稿现有内容，下一步拟就以下八个方面进行重点修改完善，加快推进立法进程。

（一）明确管理体制

农田水利是一项公益性事业，主要依靠政府组织引导，重心在基层，各类主体的参与、支持和监督十分重要。下一步重点完善的内容：一是进一步强化县级人民政府的职责，明确农田水利工作实行县级人民政府行政首长负责制；二是对乡镇人民政府实际承担的农田水利建设、管护等具体组织、协调职责作出专门规定；三是对乡镇水利站等基层水利服务体系在农田水利工作中的地位和作用予以规定；四是对新形势下农村各类生产经营主体在农田水利建设和管理中的权利义务作出规定。

（二）加强规划统筹

农田水利投资渠道多、参与部门多，为避免重复投资、重复建设，提高资金使用效率和效益，应当进一步强化规划约束力：一是完善规划编制程序，明确规划之间的关系；二是完善规划的具体内容和编制要求，注意不同规划之间的衔接；三是将农田水利规划作为开展农田水利建设与管理的基本依据，涉及农田水利的各类建设项目应当符合农田水利规划；四是对县级人民政府统筹安排与农田水利有关的项目、制定统一的实施计划作出具体规定。

（三）健全建管措施

建设管理是保证工程质量、发挥工程效益的关键，有必要进一步加以明确。县级人民政府应当建立农田水利工作协调机制，组织协调有关部门统筹安排与农田水利有关的项目，强化项目整合。同时应当统一工程建设标准和验收标准，确保工程长效运行。

（四）研究工程用地

为妥善解决小型农田水利工程用地难问题，在推进工程建设的同时切实保护农民的合法权益，需要根据《农村土地承包法》的规定，结合一些地方的实际作法，明确小型农田水利工程占用农民承包土地的，由农村集体经济组织协商解决；涉及补偿的，应当将补偿资金计入工程成本。

（五）探索产权归属

产权制度是农田水利法律制度的重要基础，与工程建设、运行管理和维护密切相关。应以“谁投资、谁所有”的基本原则为基础，参考水利部与财政部印发的《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》，充分考虑一些农田水利工程投资和管护主体相分离的特点，从有利于运行维护、发挥工程效益的角度出发，进一步研究不同工程类型、不同主体的产权归属情形，形成比较完善的农田水利工程产权制度。

（六）完善占用补偿

针对我国农田灌溉面积因各种原因被大量占用的实际情况，为加强灌溉面积保护，保障国家粮食安全，有必要以1995年水利部、财政部、国家计委出台的《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》为基础，进一步完善占用农业灌溉水源、灌排工程设施的补偿制度，明确补偿方式和补偿标准。

（七）强化用水管理

农田灌溉用水在用水总量中占有较大比重，是落实最严格水资源管理制度的重要领域，在《条例》中要进一步明确以水定需、量水而行、节水优先的原则，细化计划用水、计量用水、节约用水等管理制度，合理调整产业结构，加强地下水和水生态环境保护。

（八）规范经费保障

为使农田水利建设和运行维护所需经费得到可靠保障，有必要进一步明确农田水利工程建设投入和运行维护经费以政府承担为主，强化政府责任，对县级以上人民政府加大财政专项资金规模，从国有土地出让收益（入）中计提资金专项用于农田水利建设，组织引导农民筹资投劳、实施运行维护经费补贴等作出具体规定。

此外，调研中各地还对增强《条例》的针对性、可操作性，强化法律责任等提出了不少具体意见和建议，需要在下一步工作中认真研究吸收。

调研组成员：李 鹰 陈 琴 付永杰 刘 洁 汪贻飞王爱国 顾斌杰 李天佑 刘云波 陈华堂王 欢 张宝忠 王冠军 柳长顺 周晓花王健宇 郭宏江 李端明 徐成波 王 伟