1.3 水利工程质量监督制度的形成及发展

1.3.1 工程质量监督制度

建筑工程是人们日常生活和生产、经营、工作的主要场所，是人类赖以生存和发展的物质基础。建设工程质量，不仅关系到生产经营活动的正常进行，也关系到人民生命财产安全。水利工程质量甚至关系到国民经济和社会的发展，以及社会的安定。改革开放以来，随着我国国民经济的持续、快速发展，固定资产投资一直保持了较高的水平，工程建设规模逐年扩大，建成了大量的工业、民用、交通、水利、城市基础设施等工程建设项目，为我国经济提供了发展的基础和蓬勃的活力。

建设工程质量是由立项、可行性研究、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收和后评价等若干个活动过程而形成的。工程项目建设过程是一个庞大而复杂的系统工程，具有投资多、规模大、建设周期长、生产环节多、参与方多、协作性强、影响质量形成的因素多，不论是项目法人、勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位、材料设备供应单位等出了问题，哪个环节出了问题，都可能导致质量缺陷、甚至重大质量事故的产生。建设工程质量，不仅关系到国家资金的有效使用，而且关系国民经济持续健康发展和人民群众生命财产安全，在社会主义市场经济条件下，政府必须对建设工程质量实行监督管理。从近几年来的情况看，工程质量总体上是比较好的。但由于一些单位质量意识淡薄，缺乏必要的监督约束机制，工程建设的一些责任主体行为不规范，例如一些单位肢解发包工程，任意压级压价，压缩工期，有些工程不经验收就投入使用等；一些承包单位忽视质量管理，不严格执行国家强制性标准，有些甚至偷工减料，以次充好等，这些行为往往造成恶性工程质量事故，给国家和人民生命财产造成很大损失。因此，要确保建设工程质量，不但需要项目法人、勘察设计单位、施工单位、监理单位和材料、配件及设备供应单位等责任主体各负其责，各级政府建设行政主管部门和铁路、交通、水利等专业工程建设管理部门还必须加强对工程建设参与各方主体的行为和工程质量进行监督管理，加强对有关法律、法规和强制性标准执行情况的检查。只有政府有关部门切实加强了对建设工程的监督管理，才能保证有关的法律、法规和强制性标准得以贯彻执行，各方主体的行为得以规范，工程质量才有可靠保证。为此，《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第四十三条明确指出：“国家实行建设工程质量监督管理制度”。“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理”。“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理”。上述规定，首先以法规的形式明确了政府质量监督作为国家对建设工程质量实行监督管理的一项制度，强调了建设工程质量必须实行政府监督管理。其次是明确规定了国家建设工程质量监督管理体制，是实行国务院（或县级以上地方人民政府）建设行政主管部门统一监督管理，各专业部门按照国务院（或县级以上地方人民政府）确定的职责分别对其管理范围内的专业工程进行监督管理。职权划分清晰，权力与职责一致，体现了谁管理谁负责的原则，有利于对建设工程质量实行监督管理。

党中央、国务院历来对建设工程质量十分重视。新中国成立后就提出“百年大计，质量第一”的建设方针，颁发了许多建设工程质量管理办法。

早在1983年5月，原国家城乡建设环境保护部和国家标准局联合下发了《关于试行〈建筑工程质量监督条例〉的通知》，提出了依靠勘察、设计、施工、建材等企业，积极推行全面质量管理，搞好工程质量的监督工作。

1984年9月18日，国务院颁布的《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出要改革工程质量监督办法，按城市建立专门的机构，开始了对建设工程质量实施政府监督的探索和试点，建立了适应当时经济体制改革需要的、由第三方对工程质量进行监督检查的新机制，建设工程质量监督制度正式形成。

1990年，为了进一步加强政府对工程质量的监督，确保工程建设质量，维护国家和人民生命财产安全，规范质量监督行为。国家建设部在总结建立质量监督机构以来的工作经验和教训的基础上，制定并颁布了《建设工程质量监督管理规定》，明确了由政府主管部门授权的工程质量监督机构，对各类新建、改建、扩建的工业、交通和民用、市政公用工程及建筑配件、原材料实行质量监督的权力。

2000年1月10日，国务院第25次常务会议通过，并于1月30日颁布的《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令）对工程质量监督机构的地位和性质作了进一步明确和规定。

1.3.2 政府质量监督特性及其意义

政府对建设工程质量实行监督管理主要是以保证建设工程使用安全和环境质量为主要目的，以法律、法规和强制性标准为依据，以建设工程实物质量和与此相关的工程建设各方主体的质量行为为主要内容，以巡回检查和质量核验为主要手段。建设工程质量监督管理具有如下特性。

（1）权威性。国家实行建设工程质量监督管理的制度，是国务院依据《中华人民共和国建筑法》，以法规的形式在国务院的《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）中予以明确的。表明了从事建设工程质量监督工作体现的是国家的意志，在我国境内的任何单位和个人都应当在这种制度管理之下从事工程建设活动。

（2）强制性。《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）中明确规定了实行建设工程质量监督管理是政府各部门的职责，规定了建设行政主管部门或者其他有关部门及其委托的工程质量监督机构依法执行监督检查公务活动，受到法律保护。也就是说，在我国境内的任何单位和个人都必须服从建设工程质量监督管理，否则将受到法律制裁。这体现了国家政权的强制力。

（3）公正性。对建设工程质量进行监督管理是政府部门的职责，体现的是国家的意志，其行为必须公正、客观，在对建设工程实体质量及参与各方的质量行为进行监督管理的同时，也要维护建设各方的合法权益。这就要求工程质量监督必须坚持公正立场。

（4）综合性。政府对建设工程质量进行监督管理，就其管理范围来说应当贯穿于建设活动的全过程，而不局限于建设过程中的某一阶段或某一个方面。对于参与工程建设的项目法人、勘察设计单位、施工单位、监理单位和材料、配件及设备供应单位等都应当置于这种监督管理之中。

建设工程质量监督制度，是20世纪80年代伴随着建筑体制改革不断建立、发展和完善的，它的产生对规范建设行为，抑制工程质量事故，促进工程质量的提高发挥了积极作用。但由于人们对政府质量监督的性质、地位和作用认识不足，影响了工程质量监督的权威、形象和工作效果。《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）这一权威性行政法规的出台，明确规定国家实行建设工程质量监督管理制度，确立了建设工程质量监督机构的地位，明确建设工程质量监督的性质，对于消除对建设工程质量监督的误解，统一人们的认识和思想，规范工程建设活动，保障建设工程质量监督管理行为，促进建设工程质量的进一步提高都具有特别重要的意义。

1.3.3 水利工程质量监督机构

水利工程质量监督工作起步于1986年，当时的水利电力部以水电基字〔1986〕47号文颁发了《水利电力部基本建设工程质量监督条例》，要求对水利基本建设工程进行质量监督，同时水利电力部成立了水利电力工程质量监督总站。1988年水利部组建后，又于1989年4月3日颁发了《水利基本建设工程质量监督暂行规定》，规定了水利工程质量监督机构分三级设置的基本框架。在总结前几年工作的基础上，1997年8月水利部颁发了《水利工程质量监督管理规定》，同年12月又颁发了《水利工程质量管理规定》（水利部令第7号），这些规定进一步明确水利工程参建各方质量责任和义务。

按照有关规定，对建设工程质量监督管理的主体应是各级政府建设行政主管部门和其他有关部门，对水利行业来说就是各级水行政主管部门。但是，由于建设工程规模一般都比较大，建设周期长，环节多，分布广，尤其是水利工程有的还在偏远地区，交通不便，工程质量监督工作是一项专业性强、技术要求高，而且又很复杂的工作，政府部门不可能有充足的人员来直接进行日常检查工作，但可借助行政执法的委托手段，将工程质量监督工作委托给经政府认可的组织——工程质量监督机构来代行工程质量监督职能。

所谓行政执法的委托是指享有行政执法的行政机关将其拥有的行政执法委托给其他行政机关或组织行使。受委托实施行政执法的行政机关或组织在委托范围内，以委托的行政机关的名义实施行政执法。受委托人的执法权直接来源于行政机关的委托，受委托人没有行政执法主体资格，受委托人只能以委托机关的名义行使行政执法权，其行为后果也由委托机关承担。为了确认政府委托的工程质量监督机构具有能行使工程质量监督职能的能力，政府部门必须对受委托的工程质量监督机构的法律地位、资格能力、人员组织、技术力量和工作手段等进行全面考核。

水利工程质量监督机构是受水行政主管部门的委托，代替其行使水利工程质量监督职能的机构，对水利工程质量具体实施监督管理，并对水行政主管部门负责。

现阶段，我国建设工程质量监督机构，大都是经政府批准成立的事业单位。但在国外，建设工程质量监督工作可能是由执行官方意志的民间团体或中介机构来承担。

2005年，《水利工程建设安全生产管理规定》（水利部令第26号）颁发后，在相当一部分地方和部门将水利工程建设安全监督管理的职能并入了原来的水利工程质量监督机构，将原来的水利工程质量监督站更名为水利工程（建设）质量与安全监督站。水利部设全国水利工程建设质量与安全监督总站，各流域机构设置流域水利工程建设质量与安全监督分站；各省（自治区、直辖市）水利（水电、水务）厅（局），新疆生产建设兵团水利局设置水利工程（建设）质量（与安全）监督中心站；各地（市）水利（水电、水务）局设置水利工程（建设）质量（与安全）监督站。

2014年12月，为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，进一步转变政府职能，推进依法行政，深化水利改革，合理划分中央与地方水利工程建设质量与安全监督事权，建立健全责任明确、权责一致、上下协调、运转高效的水利工程建设质量与安全监督工作机制，保障水利工程建设的质量与安全，根据《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》和《水利部关于深化水利改革的指导意见》，水利部印发了《关于进一步明确水利工程建设质量与安全监督责任的意见》的通知（水建管〔2014〕408号）明确了县级以上地方人民政府水行政主管部门负责对本地区的水利工程建设质量与安全实施监督管理。特别强调了要大力推进县级质量与安全监督机构建设，明确要求县级以上地方人民政府水行政主管部门要成立水利工程质量监督站。至此，现阶段水利工程质量监督机构已形成了四级设置的框架（图1.1）。为了便于开展工作，水利部门还规定大中型水利工程项目可根据需要设置工程项目质量监督站（组），作为相应水利工程质量监督机构派驻工程建设现场的派出单位。

图1.1 水利工程质量监督体系

水利工程质量监督工作范围也有个发展变化的过程。当初，水利部门的工程质量监督站仅是为水利水电基本建设工程而设立的，早期水利（水电）部门出台的质量等级评定标准及其规章制度都只涉及水利水电基本建设工程。随着时间的推移和水利工程质量监督工作本身的发展，不少地方已将水利工程质量监督范围扩大到所有水利工程，包括城镇供水、滩涂围垦及技术改造、除险加固、农村水利工程等。水利工程项目质量监督工作的时间跨度是从工程开工前办理质量监督手续开始，到工程竣工验收交付使用直至工程质量保修期结束为止。水利工程质量监督工作的内容也由当初只监督施工过程实物的质量，扩大到监督参建各方的建设活动行为，并逐步将质量监督工作重点以监督工程实物质量为主向监督参建各方建设活动行为为主转变，这预示着工程质量监督工作将由过去的事后监督为主向以事前预防为主转变。《关于进一步明确水利工程建设质量与安全监督责任的意见》（水建管〔2014〕408号）强调“按照国家基本建设程序实施项目管理的水利工程（包括新建、扩建、改建），均要落实政府质量与安全监督责任，实现水利工程建设质量与安全监督全覆盖。”

1.3.4 工程质量监督机构的职责

工程质量监督机构的基本职责是依据法律、法规和国家强制性标准对参加建设工程活动的各方主体行为以及建设工程的实体质量进行监督、检查。由于各级各部门的工程质量监督机构管辖的范围不同和行业间的差异，工程质量监督机构的职责也就有宏观与具体之分，并具有行业的特点。

国务院建设行政主管部门或其他有关部门在建设工程质量监督方面的职责是：贯彻国家有关工程建设质量的法律、法规、政策，制定建设工程质量监督的有关规定和实施细则；指导全国建设工程质量监督工作；制定工程质量监督机构和质量监督员或质量监督工程师的资格标准、考核审批和管理办法；组织全国工程质量检查等。

各级建设行政主管部门工程质量监督机构的职责是：办理工程建设项目的质量监督手续，依照国家有关法律、法规和工程建设强制性技术标准，对建设工程的地基基础、主体结构及相关的材料、构配件、商品混凝土的质量进行抽查。对与被检查实物质量有关的工程建设参与各方主体的质量行为及工程质量文件进行检查，发现有影响工程质量的问题时，有权采取局部暂停施工等强制性措施，直到问题得到改正；对项目法人组织的竣工验收程序等实施监督，察看其验收程序是否合法，资料是否齐全，实物质量是否存在严重缺陷；工程竣工后，工程质量监督机构应向委托的政府有关部门报送工程质量监督报告，主要内容为地基基础和主体结构检查的结论，工程竣工验收是否符合规定，以及历次抽查发现的质量问题及处理情况。对需要实施行政处罚的，报告委托的政府部门进行行政处罚。

《关于进一步明确水利工程建设质量与安全监督责任的意见》（水建管〔2014〕408号）将国务院水行政主管部门、流域管理机构和省（自治区、直辖市）水行政主管部门的水利工程建设质量与安全监督责任划分如下。

（1）国务院水行政主管部门责任。

1）贯彻执行国家有关工程质量与安全的法律法规和强制性标准。

2）负责制定全国水利工程建设质量与安全监督管理规章制度和技术标准。

3）负责对全国水利工程建设质量与安全实施行业监督管理，指导各流域管理机构、地方水行政主管部门的质量与安全监督工作，组织对有关水利工程建设质量与安全的法律法规规章和技术标准执行情况的监督检查。

4）组织对各流域管理机构、各省（自治区、直辖市）水行政主管部门水利工程建设质量和安全工作进行考核。

5）组织实施国务院水行政主管部门直接管理的水利工程建设项目的质量与安全监督工作。

（2）流域管理机构责任。

1）贯彻执行国家有关工程建设质量与安全法律法规和强制性标准、国务院水行政主管部门有关水利工程质量与安全的规章制度和行业技术标准。

2）负责对本流域内水利工程建设质量与安全实施行业监督管理，督促和指导地方水行政主管部门的质量与安全监督工作，组织对流域内有关水利工程建设质量与安全的法律法规和技术标准执行情况的监督检查。

3）配合国务院水行政主管部门对各省（自治区、直辖市）水行政主管部门水利工程建设质量和安全工作进行考核。

4）组织实施流域管理机构直接管理的水利工程建设项目的质量与安全监督工作。

（3）省（自治区、直辖市）水行政主管部门责任。

1）贯彻执行国家有关工程建设质量与安全法律法规和强制性标准、国务院水行政主管部门有关水利工程质量与安全的规章制度和行业技术标准。

2）按照国家法律法规和国务院水行政主管部门有关水利工程质量与安全的规章制度，结合本地区实际，划分水利工程建设质量与安全监督管理责任，制定质量与安全监督的具体办法。

3）负责对本地区水利工程建设质量与安全实施监督管理，督促和指导下级水行政主管部门的质量与安全监督工作，组织对本地区有关水利工程建设质量与安全的法律法规和技术标准执行情况的监督检查。

4）负责本地区水利工程建设质量与安全监督管理的能力建设，加强对基层质量与安全监督管理人员的培训，提高基层质量与安全监督的执行能力。

5）组织对本地区水利工程建设质量和安全工作进行考核。

6）组织实施本地区重大水利工程建设项目的质量与安全监督工作。

《关于进一步明确水利工程建设质量与安全监督责任的意见》（水建管〔2014〕408号）还明确了对于地（市、州、盟）水利行政主管部门和县（市、区、旗）水行政主管部门的水利工程建设质量与安全监督管理责任划分由省（自治区、直辖市）水行政主管部门来确定。

1.3.5 工程质量监督人员

（1）工程质量监督员。工程质量监督员是代表质量监督站对工程质量进行监督的执法人员，除具有一定的专业水平和工程经验外，还应熟悉水利工程建设相关法律、法规、规章和工程建设强制性标准，能够坚持原则，秉公履责，公正执法，具有良好的职业道德。质量监督员的工作是代表其质量监督单位对其管辖范围内的工程质量进行监督，如果其工作超出其单位的管辖范围或离开质量监督单位，就不能再履行工程质量监督员的职责。

（2）质量监督员的业务能力。质量监督员应具有较高的理论水平、较高专业技术水平、一定的组织协调能力并熟知有关工程建设的法律、法规和技术质量标准，这样才能在工作中能善于发现质量问题，分析质量原因，正确地核验工程质量等级。首先，质量监督员应具有较高的理论水平。由于工程质量监督机构是以其政府主管部门的名义进行质量监督活动的，质量监督员的工作实质上是政府行为。要树立良好的形象和起到权威作用，质量监督员就必须加强理论修养，不仅要有扎实的专业理论基础，同时也要有较高的工程建设方面的政策理论水平，熟练地掌握并能正确运用工程建设方面的方针、政策和技术质量标准，以便在监督工作中能抓住中心，注意方式方法，追求工作效果，正确地把握质量监督工作大方向和大原则，从而保证质量监督工作的公正性、科学性和权威性。其次，质量监督员应当具有较高的专业技术水平。专业技术是质量监督员从事质量监督工作所必需的知识和技能，它是对理论知识的应用。质量监督员在工作中会遇到应用各种技术技能的情况，如果不了解、不熟悉，就可能发现不了质量问题，有了质量问题也不易查出其原因，影响质量监督的效果，就不能树立质量监督的权威。因此，质量监督员只有经过多个工程建设实践的反复锻炼，熟悉和掌握影响工程质量的关键环节和技术，丰富和提高自己的专业技术水平，才能增强自己对质量问题的判断和鉴别能力。第三，质量监督员应具有一定的组织协调能力。工程质量是在项目法人、勘察设计单位、施工单位和监理单位等方面的建设活动过程中形成的，一方面，工程建设过程中出现质量问题需要质量监督员进行监督和仲裁，另一方面，质量监督站是独立于参加建设各方主体行为之外的另一方，常常能够站在比较公正的立场上，建设过程中各方主体之间有一些问题、矛盾和纠纷，往往需要质量监督员出面进行协调，同时，质量监督工作本身也需要有关方面的支持与配合等，都需要工程质量监督员具有一定的组织和协调能力。第四，质量监督员应当熟知有关工程建设的法律、法规和技术质量标准。质量监督的行为过程，实质上是行政执法的过程，同时也是有关法律、法规、规程、规范和技术质量标准的执行和运用过程。质量监督员只有充分了解和熟练掌握工程建设有关的法律、法规、规程、规范和技术质量标准，才能正确运用手中的权力，客观、公正、科学、准确地处理好每一个问题，真正树立质量监督工作的权威。

（3）质量监督员的工程经验和实践能力。作为一名合格的质量监督员，必须具有丰富的工程实践经验。也可以说具有工程经验，是一名合格质量监督员应具备的重要条件。没有知识就谈不到应用，而提高知识应用的水平离不开实践的过程，经验来自积累。发现和解决工程质量问题，离不开正反两方面的工程经验。

工程质量监督是一项专业性、技术性和实践性都很强的工作，质量监督活动是与工程建设活动的动态过程相伴随。质量监督员在这个动态过程中进行质量监督工作，要善于发现质量问题，并能指出其症结所在。而发现质量问题并能分析其原因的能力在很大程度上取决于质量监督员的经验和阅历。见多识广，就会对常见的质量问题非常敏感，提请有关方面注意，从而采取主动的控制措施。经验丰富，就能练就识别和判断异常质量问题的本领，及时提醒有关方面采取有效方法进行处理。有了丰富的工程经验（包括参与工程质量事故调查、分析和处理的工作经历），就拥有识别工程质量通病的敏锐性，具有发现和鉴别异常质量问题的能力，这是胜任质量监督工作的基础。

（4）质量监督员的责任心和事业心。一个称职的质量监督员，应具备高度的责任感和使命感以及较强的事业心。首先要热爱本职工作，具有对国家认真负责的态度；其次要坚持原则，秉公执法，不徇私情，严格按照国家法律、法规、规程、规范和技术质量标准，正确地核验工程质量等级，真实反映工程质量水平；三是要公正廉洁，遵纪守法，维护建设各方的合法权益，树立质量监督工作的威信；四是在执法工作中，讲究工作方法，尽可能地减少或消除抵触情绪，多做耐心地说服教育工作，追求工作效果；五是质量监督工作是一项专业性、技术性、政策性和实践性都很强的工作，质量监督员必须加强学习，不断丰富专业基础知识，提高政策理论水平，才能更好地胜任工程质量监督工作。

为了保证质量监督工作的公正性和权威性，水利部还规定凡从事同一工程的监理、设计、施工、设备制造的人员都不得担任该工程项目的兼职质量监督员。

质量监督工作中，应注意如下工作方法。

1）做好宣传教育工作，提高人们搞好质量的自觉性。人们对事物的正确认识不是先天就有的，而是在现实生活中逐渐形成的。人们对质量的认识也是这样，不能企望每个人对工程质量都有很高的认识，我们必须一方面加强宣传和教育，让人们切实认识到工程质量的重要性，尤其是水利工程多建在江河之上，其质量不仅关系到工程经济效益和社会效益的发挥，更关系到工程涉及地区的广大人民生命财产的安全，关系到社会的稳定。另一方面，要在组织上和制度上采取措施，明确各自的质量责任，使其具有较高的质量意识，努力做好工作，把提高工程质量变成其自觉行动。

2）“监、帮、促”相结合。只挑毛病，不帮其解决问题，指导其工作，往往会加剧其与质量监督站之间的对立与抵触情绪，影响质量监督工作。因此，质量监督员不能简单的以“权力”压制的方式强迫别人接受自己的意见，而要多做耐心地说服和教育工作，在挑毛病的同时，也要帮其出主意、找原因，不论发生什么样的质量问题，都应当抱着满腔热情和谦虚谨慎以理服人的态度与有关方面进行分析、讨论，达到既维护工程质量的严肃性，又与有关方面沟通思想交流感情，以取得其理解和信任。

3）质量监督工作要公正客观。在质量监督工作中坚持以客观证据为基础，严格按有关法律、法规、标准等作出判断。切忌先入为主，主观臆测，凭印象判断，不是无限上纲，就是大事化小；对不同单位、不同的人采取不同的态度，或把握不同的尺度和标准。作为一名质量监督员，既不能证据不足就提一堆问题，也不能抱着“非找出问题不罢休”这种偏激的不公正态度。公正性是质量监督的灵魂，而客观性是公正性的基础。

4）坚持原则，但不能以个人好恶，强行要求执行自己的意见。质量监督过程是行政执法过程，对于严重违反工程建设方面的法律、法规和强制性标准的现象和行为要坚决予以制止，在原则面前不能有半点让步。在监督工作中原则就是大局，大的方向，不能因为同学、熟人或朋友就可以不坚持原则，也不能因为某人不理解甚至是刁难，就丧失原则，但可多做耐心的解释、说服和教育工作，帮助其分析问题，找出原因，使其认识到问题的严重性。绝不能不做解释、说服和教育工作，就简单地以个人好恶，强行要求他人执行自己的意见。要尊重别人，耐心地听取别人的介绍或意见，不要盛气凌人，要善于与有关方面合作友好相处，可以争论但不要争吵。在监督工作中要始终保持彬彬有礼的风度，任何情况都不要发脾气，使性子。总之一切要从工作出发，要虚心听取别人意见，切忌自以为是，主观臆断，盛气凌人。

5）检查要认真仔细，找问题要客观准确。由于质量监督不像建设监理那样，对施工全过程进行监理，而质量监督工作是间歇性的，是以巡回检查为主。在工地现场检查，一定要采取少讲、多看、多问、多听的方式在较短的时间内获取较多的信息。由于工程施工过程中，影响工程质量的因素是多方面的，有暴露的，有隐藏的，有潜在的。质量监督员应保持冷静的态度和坚毅的精神，仔细查看分析和询问，使问题能及时发现。在检查中，如遇到复杂的情况或突发事件，要保持镇静，不要因激动而丧失客观性。在调查了解客观证据的过程中，如遇工作复杂，调查量大等情况，要有毅力把工作做细做好，把证据收集齐全，切忌马虎草率，轻易下结论，轻率出文件，尤其是质量监督整改通知书，特别是停工通知书，一定要慎重。对于吃得准、拿得住的问题，特别是比较严重的问题，要督促有关方面采取坚决的措施予以纠正，并进行跟踪监督，直至问题得到圆满解决。如果工程施工现场有问题，但质量监督员在检查时没有发现，或是发现了没有及时指出，容易给人造成“质量不错”的假象，严重的可能给工程留下隐患，甚至酿成质量事故。所以说，质量监督员在现场检查时，一定要认真仔细，不能有半点马虎。

1.3.6 工程质量监督的依据和任务

水利工程质量监督的主要依据是我国现行工程建设质量的有关法律、行政法规、部门规章、技术标准等。

1.3.6.1 法律

水利工程质量监督的法律依据主要有：《中华人民共和国水法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国档案法》等。

1.3.6.2 行政法规

2000年1月30日颁布的《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）是水利工程质量监督工作的基本依据。《建设工程质量管理条例》中明确规定：国家实行建设工程质量监督管理制度。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。2012年2月6日，国务院关于印发《质量发展纲要》（2011—2020年）的通知（国发〔2012〕9号）。《质量发展纲要》指出：到2020年，建设工程质量水平全面提升，国家重点工程质量达到国际先进水平，人民群众对工程质量满意度显著提高。到2015年，工程质量发展有以下具体目标。

——工程质量水平显著提升。工程质量整体水平保持稳中有升，建筑、交通运输、水利电力等重大建设工程的耐久性、安全性普遍增强，工程质量通病治理取得显著成效，大中型工程项目一次验收合格率达到100%，其他工程一次验收合格率达到98%以上。人民群众对工程质量（尤其住宅质量）满意度明显提高，建设工程质量投诉率逐年下降。

——工程质量技术创新能力明显增强。在建筑、交通基础设施、清洁能源和新能源等重要工程领域拥有一批核心技术，节能、环保、安全、信息技术含量显著增加。建筑工程节能效率和工业化建造比重不断提高。绿色建筑发展迅速，住宅性能改善明显。

《工程建设标准强制性条文》（水利工程部分）（2010年）等。

1.3.6.3 部门规章

1997年水利部颁布的《水利工程质量管理规定》（水利部令第7号）明确规定：水利工程质量实行项目法人（建设单位）负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合的质量管理体制。质量监督机构履行政府部门监督职能，不代替项目法人（建设单位）、监理、设计、施工单位的质量管理工作。对此，2012年1月，水利部在印发《贯彻质量发展纲要提升水利工程质量的实施意见》（水建管〔2012〕581号）文中指出：完善质量管理体制。加大政府对水利工程质量监督管理的力度，完善水利工程建设项目法人对水利工程质量负总责，勘察、设计、施工、监理及质量检测等单位依法各负其责的质量管理体系，构建政府监管、市场调节、企业主体、行业自律、社会参与的质量工作格局。

1997年，水利部颁布的《水利工程质量监督管理规定》（水建〔1997〕339号）对水利工程质量监督管理工作做了进一步的明确规定，水行政主管部门主管水利工程质量监督工作。水利工程质量监督机构是水行政主管部门对水利工程质量进行监督管理的专职机构，对水利工程质量进行强制性的监督管理。同时还规定了水利工程质量监督的机构、人员、职责等。

为了加强对在建水利工程的质量管理，水利部还先后颁布了《水利工程质量事故处理暂行规定》（水利部令第9号）、《水利工程建设监理规定》（水利部令第28号）、《水利工程建设监理单位资质管理办法》（水利部令第29号）、《水利工程建设项目验收管理规定》（水利部令第30号）、《水利工程质量检测管理规定》（水利部令第36号）、《水利工程建设项目管理规定》、《水利工程建设程序管理暂行规定》等一批部门规章及规范性文件。

2014年12月，水利部印发的《关于进一步明确水利工程建设质量与安全监督责任的意见》的通知（水建管〔2014〕408号）指出：①提高认识，加强领导。进一步明确水利工程建设质量与安全监督责任，是深入贯彻党的十八届三中、四中全会精神的具体体现，是全面深化水利改革、加快政府职能转变、推进依法行政的重要举措。各级水行政主管部门要树立质量第一、安全至上的理念，切实加强领导，精心组织，确保水利工程建设质量与安全监督工作落实到位。②明确责任，强化监督。各省级水行政主管部门应根据本意见要求，结合本地实际，进一步划分本地区水利工程建设质量与安全监督的责任。要切实加强对本地区水利工程建设质量与安全监督管理，加强对市、县级水行政主管部门质量与安全监督工作的督促指导，进一步健全监督工作机制，加大监督工作力度，提高监督工作效能。③健全机构，提升能力。水利工程建设质量与安全监督的具体工作可以由有关水行政主管部门设立的水利工程建设质量与安全监督机构组织实施。各地要建立健全水利工程建设质量与安全监督机构，大力推进县级质量与安全监督机构建设，机构设置、人员配备、监督经费应满足水利工程建设的需要。强化工程质量与安全监督工作的执法属性，加强能力建设，增强监督工作的强制性和权威性，保障水利工程建设质量与安全。④转变方式，突出重点。处理好政府与市场的关系，创新质量与安全监督模式，注重实体工程质量监督向注重参建各方健全质量体系和规范质量行为转变，注重施工阶段质量监督向工程建设全过程监督转变，注重事务性微观监督向综合性宏观监督转变。推行分类监督和差别化监督，加强对国务院确定的节水供水重大水利工程和与人民群众切身利益密切相关的民生水利工程质量与安全监督，突出对质量与安全管理薄弱的项目和质量与安全信用较差的市场主体的监督。

1.3.6.4 技术标准

水利工程质量监督工作常用的标准有：《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（SL 176—2007）、《水利水电建设工程验收规程》（SL 223—2008）、《水利工程施工监理规范》（SL 288—2014）、《水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准》（SL 631～639—2012，SL 638～639—2013）及各类规范等技术标准。

水利工程质量监督的主要任务依据《水利工程质量监督管理规定》（水建〔1997〕339号）第二十三条的规定，共六个方面的内容：①对监理、设计、施工和有关产品制作单位的资质进行复核；②对建设单位的质量管理体系、监理单位的质量控制体系、施工单位的质量保证体系和设计单位的现场服务体系等实施监督检查；③对工程项目的单位工程、分部工程、单元工程的划分进行监督检查；④监督检查技术规程、规范和质量标准的执行情况；⑤检查建设、监理、施工单位对工程质量检验和质量评定的情况；⑥工程竣工验收时，提交工程质量监督报告。

质量监督员的主要工作有：工程开工前，应对受监工程的监理、设计、施工和有关产品制作单位的资质等级及营业范围进行复核；对建设单位的质量管理体系、监理单位的质量控制体系和施工单位的质量保证体系以及设计单位的现场服务体系等实施监督检查。在主体工程开工前，对项目法人（建设单位）申报工程项目划分表（含主要单位工程、主要分部工程）的确认；在分部工程开工前，对单元工程（含重要隐蔽单元工程和关键部位单元工程）划分方案进行备案。在主体工程开工初期对项目法人（建设单位）申报工程外观质量评定标准进行确认。工程施工中，监督检查建设单位、监理单位、设计单位、施工单位的技术规程、规范和质量标准的执行情况；检查施工单位、监理单位、建设单位对工程质量检验和质量评定情况；对重要隐蔽单元工程及关键部位单元工程的联合验收签证进行核备；对分部工程验收的质量结论进行核备或核定；根据工程建设需要，抽查有关单位的产品生产许可证、检测手段和构件质量；依据水利部颁发的《水利工程质量事故处理暂行规定》（水利部令第9号），参与受监工程质量事故的调查、分析、处理；列席大型枢纽工程主体建筑物的分部工程、单位工程（含合同工程完工验收会）、竣工验收自查的验收会；核定单位工程验收的质量结论；对工程项目竣工质量抽样检测的项目、内容和数量进行审核或确定；参加工程项目的机组启动验收会、阶段验收会、技术预验收会和竣工验收会；核定工程项目施工质量等级，在竣工验收前，提交工程质量监督报告，其中应有工程质量是否合格的明确结论。并向工程竣工验收委员会提出工程项目施工质量等级建议，此外还参加上级组织的质量检查活动等。

水利工程质量监督员的权限主要有：①对监理、设计、施工等单位的资质等级、经营范围进行核查，发现越级承包工程等不符合规定要求的或将工程擅自转包、分包的，责成项目法人限期改正，并向水行政主管部门报告；②对工程有关部位进行检查，调阅项目法人、监理单位和施工单位的检测成果、质量检查记录和施工记录；③责成违反技术规程、规范、质量标准或设计文件的项目法人、设计、监理、施工单位进行整改。问题严重时，可向水行政主管部门提出整顿的建议；④对使用未经检测或检测不合格的建筑材料、构配件及设备等，责成项目法人采取措施纠正；⑤提请有关部门奖励先进质量管理单位及个人；⑥提请水行政主管部门对存在重大质量问题的单位及个人予以通报批评；⑦按《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（SL 176—2007）的规定，在受监工程竣工验收或根据工程特定需要，督促项目法人委托具有相应资格的水利工程质量检测单位对受监工程进行质量检测。