绪论

千里赣江，自南向北，流贯江西。悠悠岁月，赣江给江西带来了文明，哺育着江西儿女；同时其滔滔急浪也是南昌、赣抚平原及赣江三角洲百姓的心之痛。进入21世纪后，江西省委省政府下决心在赣江中游兴建峡江水利枢纽工程，以控洪水、发电力、利航运，助江西经济社会发展，造福于4500万江西人民。

一、工程概况

峡江水利枢纽工程位于赣江中游峡江县巴邱镇上游峡谷河段，是一座以防洪、发电、航运为主，兼有灌溉等综合利用功能的水利枢纽工程。该工程分厂坝枢纽工程和库区防护工程两大部分。厂坝枢纽工程主要建筑物有混凝土泄水闸、混凝土重力坝、河床式厂房、船闸、左右岸灌溉进水口、鱼道等；库区防护工程主要包括同江河、吉水县城、上下陇洲、金滩、柘塘、樟山、槎滩共7个防护区相应的工程。

峡江水利枢纽工程建成后，可将南昌市防洪标准从100年一遇提高到200年一遇，使赣东大堤的防洪标准从50年一遇提高到100年一遇；电站在满足江西省电力发展需要的同时，对改善电网电源结构也将发挥一定作用；水库可渠化航道约77km，对实现赣江航道全线达到Ⅲ级及以上通航标准具有关键作用；可为下游32.95万亩农田提供可靠的灌溉水源。

二、工程论证和决策过程

20世纪50年代，中央和江西省及水利勘测设计单位就开始对赣江流域进行了大量调查研究，以及勘测、规划、设计工作；嗣后江西省成立赣江流域规划委员会，组织编制江西省赣江流域规划，并于1986年6月提供《江西省赣江流域规划报告》

《江西省赣江流域规划报告》从防洪、发电、航运、水资源利用、施工条件、投资、费用和效益等方面综合分析后，推荐峡江水利枢纽是赣江干流中游河段综合利用效益较为显著的骨干工程，被推荐为近期开发工程项目。

1990年10月，国家计划委员会以计国土〔1990〕1452号文《关于赣江流域规划报告审查意见的批复》作了批复，同意将其作为指导赣江流域治理、开发和保护水资源的基本依据。

2001年12月，江西省发展计划委员会和江西省水利厅联合编制完成《江西省国民经济和社会发展第十个五年计划水利发展重点专项规划》，将“加强峡江水利枢纽工程的立项及前期工作进度”列为“十五”期间水利建设首要任务之一，也是《全国大型水库建设规划（2008—2012）》中的项目之一。

规划中的峡江水利枢纽位于赣江中游峡江县城上游1km处，控制流域面积约62900km²，坝址以上多年平均径流量约500亿m³，正常蓄水位50.00m高程（吴淞）时，枢纽总库容27.6亿m³，调节库容6.95亿m³，防洪库容6亿m³，装机容量350MW，多年平均发电量14.16亿kW·h，渠化坝址上游深水航道约80km，为峡江、新干两县近30万亩农田提供灌溉水源。

峡江水利枢纽在规划阶段得到的主要结论：工程位置优越，效益大，工程量相对较小，淹没损失大。在进一步的前期工作中，可研究适当降低正常蓄水位（从50m下降至47m或更低），库区宜采取防迁结合方式，妥善解决移民安置问题，以减少库区淹没损失；进一步查明坝址工程地质条件，可考虑在现有坝线上游另选一条工程地质条件较好的坝线。

长江水利委员会长江勘测规划设计院在1990—1993年期间，对峡江枢纽进行了一些初步的研究工作，主要是在上坝址的地质工作和一些库区移民及社会经济初步调查工作；1995年编制了《峡江水利枢纽项目建议书》，其推荐的水库正常蓄水位、坝址与规划成果有所变化，主要成果为：正常蓄水位48.00m高程（吴淞）时，枢纽总库容27.7亿m³，调节库容2.2亿m³，防洪库容6亿m³，装机容量300MW，多年平均发电量11.60亿kW·h，设置Ⅲ级船闸（通航吨级1000t），渠化坝址以上深水航道70～80km，解决下游峡江、新干近20万亩农田灌溉问题，坝址选在规划坝址上游的蒋沙附近，工程静态总投资26.48亿元（不含库区防护工程3.8亿元，1994年物价水平）。1996年4月经江西省工程咨询中心邀请水利部水利水电规划设计总院（以下简称水规总院）和省内外专家进行咨询评估［评估意见赣工咨〔96〕027号］，1996年8月江西省计委以赣计农字〔1996〕75号文向国家计委上报了此《峡江水利枢纽项目建议书》，国家计委尚未审批。

经江西省人民政府批准，由江西省水利厅负责组建峡江水利枢纽工程项目法人。2003年4月，江西省水利厅委托江西省水利规划设计院承担项目建议书编制工作。该院按照批准的《江西省赣江流域规划报告》、有关法律法规、现行标准及规程规范要求，2004年2月编制完成《江西省峡江水利枢纽项目建议书》并上报水利部，2004年3月通过了水规总院的审查。

2005年6月22日，水利部部长办公会会议研究了《江西省峡江水利枢纽工程项目建议书》并原则同意水规总院的审查意见，会后以《关于报送江西省峡江水利枢纽工程项目建议书审查意见的函》（水规计〔2005〕318号）报国家发改委审批；2008年6月国家发改委委托中国水电顾问集团公司进行评估，评估认为建设该工程是必要的，并以水电顾计字〔2008〕383号文《关于报送〈江西省峡江水利枢纽项目建议书评估报告〉的函》上报国家发展和改革委员会；2008年11月26日国家发展和改革委员会以发改农经字〔2008〕3179号文《印发国家发展改革委关于审批江西省峡江水利枢纽工程项目建议的请示的通知》，通知江西省发改委峡江水利枢纽项目建议书已经国务院批准立项。

2008年12月编制完成《江西省峡江水利枢纽工程可行性研究报告》，2009年4月通过了水规总院的审查，2009年5月水利部以水规计〔2009〕274号文《关于报送江西省峡江水利枢纽可行性研究报告审查意见的函》报送国家发展和改革委员会。

2009年12月国家发展和改革委员会委托国家投资项目评审中心对可行性研究报告进行评估，2010年7月7日可行性报告正式于国家发展和改革委员会主任会批准通过，国家发展和改革委员会以发改农经〔2010〕1546号文对可行性研究报告进行批复，同意建设江西省峡江水利枢纽工程。

三、工程建设过程

《江西省峡江水利枢纽工程可行性研究报告》2009年4月通过了水规总院的审查后，工程就进入了实质性的工程设计和施工。

1.工程设计主要节点

2010年8月9—12日，水利部水规总院对该工程初步设计报告进行了审查，并在随后对工程的防护区防洪标准、移民指标及标准、工程概算等问题进行了专题论证。2011年5月，水利部向国家发展和改革委员会报送《关于报送江西省峡江水利枢纽工程初步设计核定概算的函》（水规计〔2011〕271号）。

2011年6月26日至7月1日，受国家发展和改革委员会投资司的委托，国家投资评估中心在北京召开了峡江水利枢纽工程投资概算评审会，并向国家发展和改革委员会报送了评审意见。2011年8月22日，国家发展和改革委员会向水利部印发了 《关于核定江西省峡江水利枢纽工程初步设计概算的通知》（发改投资 ﹝2011﹞1871号），核定了该工程初步设计概算。

水利部在收文后，组织有关专题对峡江水利枢纽工程的综合开发利用功能、防护区标准、同江河地质等问题进行了论证，设计单位及时补充完善相关材料。2011年10月31日，水利部以 《关于江西省峡江水利枢纽工程初步设计报告的批复》 （水总 ﹝2011﹞560号）文，批复该工程初步设计报告。

2.工程施工主要节点

（1）2009年9月6日工程正式开工，并在施工现场举行了开工奠基仪式。

（2）2010年8月10日一期工程施工围堰合龙。

（3）2011年2月28日全年工程施工围堰形成。

（4）2011年7月31日二期工程施工围堰合龙。

（5）2012年8月31日大江截流。

（6）2012年9月1日船闸具备临时通航条件。

（7）2013年2月28日左侧6.5孔泄水闸土建及6扇工作门安装结束。

（8）2013年7月30日第一台机组具备发电条件。

（9）2014年4月30日12扇工作门安装结束。

（10）2015年4月29日最后一台机组正式投产。

四、工程运行初期成效

到2014年年底，厂坝枢纽工程船闸、泄水闸土建安全面完工，电站9台机组中的7台已经投产，有望2015年5月全面完工，并交付使用。工程初期运行成效如下：

（1）洪水控制。18孔泄水闸全部投入运行，实现了汛期洪水控制运行的目标。

（2）电站发电。2014年全年发电3.66亿kW·h；到2014年年底已经有7台机组投产，电站总发电量近4.0亿kW·h。

（3）通航。渠化峡江水利枢纽坝址以上赣江航道77km，使该段航道将达到Ⅲ级航道标准，常年可通行1000t级船舶。每月28d组织一次船闸间歇性通航过船，基本满足了赣江峡江段航运需求。

（4）抬田。库区3.75万亩高标准抬田全面建成，并交付使用。

五、工程建设管理的探索与创新

1.创新项目融资模式，解决工程建设资金缺口，推进工程早日建成

峡江水利枢纽工程是一座以防洪、发电、航运为主，兼有灌溉等综合利用功能的水利枢纽工程。按经济属性分类，其是准公益性水利水电项目。在政府财力有限的条件下，通常将其中用于经营的部分采用市场方式筹措建设资金。经营性项目筹措建设资金的经典模式是BOT（build-operation-transfer）模式，即“建设-经营/运行-转让”的模式。这种模式对经营性基础设施工程项目是适当的，政府通过特许协议，让财团或公司企业投资建设，建成后并由其经营回收投资和取得回报，特许期满后无偿转移给政府。这种模式在国内外已经广泛应用了30多年，并被广泛认同。但对于准公益性项目，仅有整个工程中部分子项用于经营，完全采用BOT模式，建设过程和运行过程均存在较大的困难，主要表现为：一方面，若让财团或公司企业投资方直接参与工程建设，建设中的协调工作将非常大，并会直接影响到工程建设目标的实践，这在江西省内就有先例；另一方面，对准公益性项目运行，经营性运行要服从公益性调度。

针对准公益性水利水电项目的上述特点，峡江水利枢纽工程采用改良BOT模式，要点为：对可用于经营的水电站工程，在建设前期就采用“期货交易”方式整体出让，并获得建设资金，建成后由投资方经营，回收投资并获得回报，特许期满后，直接转让给政府，形成OT（operation-transfer）模式，即“经营/运行-转让”模式。采用这种方式的最大优势在于，一方面解决了整个工程的建设资金问题；另一方面投资方不参与具体的工程建设，而将其投资部分工程纳入整个工程的建设范畴，有利于工程建设的统一安排和建设目标的实现。

2.科学组建工程建设管理机构，提高工程建设效率

峡江水利枢纽工程是以中央和省政府投资为主的综合利用水利工程。经江西省人民政府批准，由江西省水利厅负责组建峡江水利枢纽工程项目法人。2009年年初，江西省水利厅决定成立正处级全额拨款事业单位：江西省峡江水利枢纽工程管理局，并获江西省机构编制委员会的批准。与此同时，考虑到工程建设条件复杂，协调工作量很大，而且有些问题需要更高层次的协调，江西省水利厅决定在江西省峡江水利枢纽工程管理局的基础上，组建江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部，并任命水利厅副巡视员为指挥长。在工程建设期，工程建设总指挥部履行项目法人职责，工程管理局为其主要组成部分，即“两块牌子，一套班子”；工程建成后，由工程管理局负责工程的运行、养护管理。

工程建设管理高层设计完成后，工程建设总指挥部根据峡江水利枢纽工程的特点，设计工程建设管理组织结构。针对不同建设内容，采用了两类不同的管理方式：

（1）对厂坝枢纽工程，其特点有：①工程结构紧密，投资也密集；②建设过程所受干扰相对较少；③技术相对复杂，工期安排紧凑，质量要求高；④厂坝枢纽工程是整个工程建设的核心部分。因此，适合于采用工程建设总指挥部直接管理。

（2）对于库区枢纽工程，其特点有：①工程分散、单体工程量小；②建设条件复杂，包括施工用地、施工用道路、施工用水和用电等方面均需要依赖工程所在地乡镇；③建设技术相对简单，工期安排自由度较大；④工程建成后对当地经济社会发展影响大。因此，适合于采用代建方式，即将建设管理任务将由地方水行政主管部门完成，而工程建设总指挥部负责指导和工程验收。与此同时采用管理承包机制，即工程建设总指挥部基本将工程设计概算划给代建方，实行投资包干。

实践表明，针对工程特点采用两种不同管理方式后，实现了“双赢”。对工程建设总指挥部，精简建设管理组织，减轻了组织建设管理队伍的压力；对地方市、县（区）水行政主管部门，直接参与工程建设，可充分考虑库区工程与当地原有水利工程建设结合。

3.前期高位推动，中间紧密依靠地方政府，后期加强监测和帮扶，促进移民安置

水利工程移民安置，在传统与现代交织、多方利益博弈的背景下，已是水利工程建设领域头痛之事，被称为“天下第一难题”。少数几十年前已完建的水利水电工程，到目前，由于移民安置遗留问题，还存在移民上访等事件。面对这些教训，江西省委省政府与库区各级党委政府，以及工程建设总指挥部十分重视峡江水利枢纽工程的移民安置工作，做到以下几点：

（1）前期工作高位推动、科学规划、建章立制，夯实基础。省委省政府对移民安置工作高度重视，强调要扎实做好移民工作，力争在移民上创造一种模式，使农民能够移得出、留得住、能致富、不反复。省委省政府主要领导多次协调峡江水利枢纽工程移民安置工作，对移民安置工作提出的明确要求。为扎实推进移民安置工作，具体分管峡江水利枢纽工程建设的省领导先后召开了3次省领导小组全体成员会议、5次现场办公会，广泛听取各方意见，着力解决移民安置工作中困难和问题，顶层设计、研究部署移民安置规划、政策、标准和实施等工作，为移民安置工作提供了有力保证。

（2）移民实施过程以县（区）为单位包干，明确责任、落实任务。工程建设总指挥部与5县（区）政府签订了移民安置双包干协议，明确双方责任，落实了经费和任务，为移民安置与征地拆迁工作提供了有力的保障。吉安市和5县（区）均成立了征地拆迁和移民安置领导小组，设立了专门的办事机构，市、县（区）、乡（镇）和村组层层落实了责任，保障了移民工程的有序开展。5县（区）政府将移民安置工作摆到重要议事日程，领导靠前，亲力亲为，及时化解矛盾，保证了工作的顺利进行。任务较重的吉水县和峡江县相继建立县级领导挂乡包片、县直单位包村、乡镇主体负责的移民安置责任体系，确保每个移民安置点有乡镇干部抓、有单位扶、有县领导挂。如吉水县组织领导超常规，工作力量超常态，推进措施超常力。专门开展了声势浩大的“百日攻坚、百日竣工、乔迁安居、库底清理”四大战役活动，环环相扣启动移民工作各阶段。

（3）移民后期加强监测评估、加大扶持力度。确保了“移得出、稳得住、能致富、不反复”的目标如期实现。

4.采用合同激励措施，保证工程质量、进度目标实现

峡江水利枢纽工程投资包括政府投资和国有资产，建设中项目法人/业主缺位，参建各方，包括工程建设总指挥部、设计方、监理方、施工方等均属经济学中的“代理方”，只不过代理方式、代理层次不同。根据经济学委托代理理论，委托方面临着代理人不全面履行委托代理合约的“道德风险”，而应对这一风险的措施是委托方对代理方进行激励（包括正激励和负激励），诱导代理人的行动按有利于委托人利益的方向发展。

经江西省政府批准，峡江水利枢纽工程设置奖励基金，奖励面向工程建设参与方，包括工程建设总指挥部、设计方、施工方和监理方等。与此同时，江西省水利厅、峡江水利枢纽工程建设总指挥部就工程建设中的奖励制定了明确而细致的考核、评价办法，充分调动参建各方履行合同、建好工程的积极性、创造性，促进了工程建设目标的实现。

5.针对库区工程特点，积极推行物业化管理，促进库区工程管养水平的提升

峡江水利枢纽工程库区工程在空间分布上具有面广、点多的特点，在技术方面具有工程结构种类多、运行和养护差异性的特点。因此，若由峡江水利枢纽工程管理局自身组织管理，即采用自主物业管理方式，势必要配置相当多的人员；而若采用委托管理方式，可利用专业化物业管理企业的专业化优势，降低相关管理人员的配置数量，并提升管理的专业化水平。

峡江水利枢纽工程库区工程物业化管理的对象包括6个防护区的12条堤防、12座电排站、11条导托渠、26座涵闸、11条高压输电线路等。峡江水利枢纽工程采用委托方式，聘请水利工程物业管理企业对这些工程的运行、养护、维修等进行管理，并用物业管理合同明确双方的责任、权利和义务。

库区工程实行物业化管理后，峡江水利枢纽工程管理局仅组织少量人员对物业管理企业的管理工作进行监督、考核和评价。显然，这对压缩峡江水利枢纽工程管理局人员编制、降低库区工程管理成本将产生深远影响。