2.4　我国土地征收的政策体系

现行《宪法》中关于“土地征收”的规定和《土地管理法》的第5章“国家建设用地”的相关规定构成了我国土地征收法律制度的基本框架。1986年6月25日，全国人民代表大会常务委员会通过了《土地管理法》，将土地管理制度提升为法律，提高了土地征收制度的级别，《国家建设征用土地条例》同时废止。《土地管理法》在1998年8月和2004年8月经过两次修订后，作为现行土地管理和土地征收的法律规定。1998年和2004年的两次修订在法律内容上的最大变化是征地补偿问题，目前的《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。该规定对于土地征收补偿费标准的调整在一定程度上顾及了农民利益。

目前，2004年修订的《土地管理法》正在研究进一步的修订，另外国务院安排部署2012年第四季度经济工作，要求着力深化改革和扩大开放，改革的重点之一就是农村集体土地征收，国土资源部也在研究制定《集体土地征收补偿条例》。但值得注意的是，《集体土地征收补偿条例》的出台仍存在法律框架下的难题，首先是一个立法依据的问题。如果《土地管理法》不先行修订并颁布，《集体土地征收补偿条例》可能与之存在一些矛盾和问题，出台条例恐怕很难理顺关系。

2007年，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的颁布把所有权、用益物权、担保物权这三大物权有机地结合起来，以民事基本法的形式确认了对三大物权的保护，尤其是对土地法律制度的规定，会进一步促进土地法律制度的研究。《物权法》是以不动产为核心构建起来的法律体系，而土地又是不动产的核心组成部分。一方面，《物权法》中关于土地财产的权利规定，必然受现行《土地管理法》规则的影响；另一方面，《物权法》的一些基本原则和制度，尤其是其中关于土地权利的规定，又要影响《土地管理法》的实施。

《物权法》将不动产登记摆在举足轻重的地位。第1条“物权的设立、变更、转让和消灭”中规定“不动产登记”，明确提出不动产物权的变动，只有经依法登记，才能发生效力。而《土地管理法》对土地登记的作用、登记机关对登记申请的审查、利害关系人查询登记资料等均未做明确规定，造成实际操作中仅将土地登记视为土地管理的一种方式，使其在土地权利变动中应有的作用没有得到发挥。

《物权法》对土地征收施加了更严格的限定，对土地补偿做出了更完整的规定。第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，进一步突出了征地的法律权限和程序；第四十二条同时规定了“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”，进一步明确了补偿原则：一是强调了补偿的“足额”；二是增加了“社会保障费用”的内容，为征地补偿朝向“维护被征地农民的合法权益”的财产性补偿迈出了重要一步，这也是现行的《土地管理法》没有明确涉及的内容。

《物权法》强化了集体土地所有权权益的“集体成员权”导向。第五十九条明确规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。而《土地管理法》中的规定则有明显的“集体组织”导向。从集体经济组织权到集体成员权导向的改变，是落实集体所有制下集体成员物权的重要一步，是明确每个集体社区成员对集体财产权益的法律保障，也是防止集体组织或其他各级政府以“集体所有权”侵犯集体成员财产权的屏障。

《物权法》首次规定了对所有权人之外的关系人的补偿。《物权法》第一百二十一条规定了征收征用时对用益物权人的补偿，第一百三十二条则进一步规定了征收承包地时对承包经营权人的补偿。当然，如果是指对承包经营权这种用益物权自身价值的补偿，而非支付给承包经营权人的对地上青苗等附着物的补偿，用益物权的独立财产价值就得到了充分的体现。

综上，《物权法》对土地征收予以规定，从宏观来说，是进一步强调对被征收人合法民事权利的保护，确立了民事基本法对土地征收补偿请求权的保护，有利于被征收人对抗行政权力的不法侵害，促进依法行政；从微观来说，其规定的具体制度对现行土地征收制度有所突破，并为今后修改《土地管理法》和出台有关司法解释时的某些突破提供了基础条件。

总之，从我国当前的集体土地征收制度及实践来看：一方面，有关集体土地征收的法律制度并不健全，到目前为止还没有单独对土地征收进行立法，其相关规定散见于《宪法》《土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）《物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国房地产管理法》等一系列法律法规文件中，没有完整的制度体系，更存在许多的立法不当之处。另一方面，正是由于有关征收的基本法律原则的缺失、法律法规的缺位，公权力得不到有效地制约而公民权利却受到较大的限制，又或者公共利益泛化而集体土地所有权遭到政府自由裁量权的肆意践踏。正是基于以上两方面的原因，在当前的集体土地征收过程中，矛盾重重、纠纷频发。实践中，土地财政、征地纠纷以及农民权益受损问题极为常见。