建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的战略目标和实现路径研究

张 弼 李正午

2020年6月10日，习近平总书记在视察宁夏时的重要讲话中明确提出，要“努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”，赋予了宁夏时代重任。宁夏地处黄河中上游，是唯一全境属于黄河流域的省份，5个地级市中，固原市发源了黄河宁夏段最大支流清水河，其余中卫、吴忠、银川和石嘴山4市由南向北依次沿黄分布。“天下黄河富宁夏”，宁夏沿黄经济区占国土面积43%，集中了宁夏66%的人口、80%的城镇、90%的GDP和财政收入，保护黄河义不容辞，治理黄河责无旁贷。

当前，宁夏水土流失相对严重，各种原因导致泥沙输向黄河，其中支流祖厉河多年平均输沙量0.523亿吨，部分区域水源涵养功能退化，虽然林草植被面积增加，但增速较城市化进程明显缓慢，直接影响水沙关系，威胁黄河安澜；宁夏是北方防沙带、丝绸之路生态防护带和黄土高原—川滇生态修复带“三带”交会点，生态安全战略格局地位特殊，承担着维护西北乃至全国生态安全的重要使命；污染防治仍然是人民群众关注的热点，随着NO2、O3、VOCs等非常规污染物排放量增加，宁夏大气污染类型从以煤烟型污染为主转变为扬尘、机动车尾气和煤烟混合污染，污染防控难度进一步增加，农业面源污染正处于随着农业经济增长，化肥面源污染增强曲线的上升阶段，拐点尚未来临；宁夏作为欠发达省区，发展的层次偏低、经济结构偏重、能源利用偏煤、产业布局偏散，资源型、重型化、单一性特征明显，资源环境约束趋紧、增长动力后劲不足问题不断显现，高质量发展是破解各种瓶颈的必由之路。必须坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，在加强污染防治、生态安全屏障建设、推动经济转型发展、保障黄河安澜四个方面，展现宁夏担当，作出宁夏贡献，才能真正体现“先行”与“示范”。

一、河段堤防安全标准区实施路径

以推动建设河道滩区综合提升治理工程和协调水沙关系为主，打造黄河河道地方安澜样板区，以宁夏段的安全促进全流域的安澜。实施好河道和滩区综合提升治理工程，确保宁夏境内水患、堤防隐患基本消除，河道河槽河床、排洪输沙功能基本稳定，现代化防灾体系基本建成，确保两岸堤防稳固安全。增强水土保持能力，减少水土流失面积和输沙规模，基本实现“土不下山、泥不出沟、沙不入河”，为黄河中下游水沙协调作出贡献。

（一）综合治理提升工程方面

一是加快实施两岸堤防工程。加快推进黄河宁夏段堤防工程达标，按照一般河段50年一遇、城市段100年一遇、银川段200年一遇的防洪标准，建设黄河沿岸综合廊道，有效提高防洪防凌能力。实施干堤封闭工程，加快黄河右岸银川至石嘴山段标准化堤路建设，填补堤防缺口，形成堤防闭环。在干流堤防工程中，对入黄支流河口、排水沟和山洪沟入黄沟口的堤防，按干流堤防标准进行加固，消除堤防安全隐患。二是加快开展河道治理工程。在河道疏浚方面，加强对黄河薄弱河段和隐患河段的治理，提高河道的排洪功能，有效控制游荡性河段。强化隐患排查治理，建立全天候、全方位的隐患排查治理机制。加大对危险地段的治理力度，加强丁坝、人字垛和护岸工程建设，对隐患河湾进行综合治理，有效控制主流，稳定河势，保护堤滩。开展河道清淤工程，创新泥沙综合处理技术，探索新的泥沙利用模式。三是加快实施滩区治理工程。合理规划建设有条件的入黄沟道末端人工湿地，加强滩区湿地生态修复。四是加强实施城市防洪工程。以中卫、吴忠、银川、石嘴山四大城市区为重点，统筹城市建设和河湖湿地，加快完善防洪体系，保障城市安全。建立雨水蓄积工程，充分利用天然洼地、生态湿地、水保工程等，采取“蓄、滞、渗、净、用、排”等综合措施，对雨水进行有效收集、储存、处理和利用。实施城市排水防涝工程，推进海绵城市建设，构建自净自渗、蓄泄得当、排涝结合的良性水循环体系。

（二）水沙关系协调方面

一是要紧紧抓住黄河水沙关系调节这个“牛鼻子”，统筹实施源头控制和节点突破，大力推进山水林田湖草沙系统治理，实施黄河上游生态保护修复和建设工程，大力推进以南部黄土丘陵水土保持区为重点的水土流失综合治理，有效提升水源涵养能力，努力做到泥不下山、沙不入河。二是力争建设战略工程。积极配合国家有关部委尽早决策实施黄河黑山峡河段开发工程，发展绿洲生态农业，防止周边荒漠扩张，提高环境容量，为新时代推进西部大开发形成新格局创造条件。三是借助黑山峡水利枢纽高坝大库优势，与上下游骨干水利枢纽构建起全河水沙调控体系，遏制河段悬河发展，大幅提高河段防洪标准，切实发挥治黄关键工程作用，有力维护黄河生命健康，完善黄河水沙调控体系。

二、生态保护修复示范区实施路径

以黄河、贺兰山、罗山、六盘山为基本框架，加强重点生态修复工程，完善生态文明体制改革，构建黄河生态带和北部绿洲生态区、中部防沙治沙区、南部水源涵养区的“一带三区”总体布局，维护西北乃至全国生态安全。黄河生态带建设，要以黄河干流为主轴，突出生态优先地位，打造黄河流域生态保护和高质量发展先行区的核心带。北部绿洲生态区建设要发挥黄河自流灌溉和贺兰山生态屏障的自然优势，加快矿山地质环境综合整治修复，建设贺兰山东麓绿道绿廊绿网，实现生态保护和经济发展协同共生。中部防沙治沙区建设要以中部干旱带和罗山自然保护区为重点区域，突出生态修复和水土保持，加强自然保护区生态修复，巩固防沙治沙和荒漠化治理成果。建设南部水源涵养区要以南部山区和六盘山自然保护区为重点区域，突出生态保护和水源涵养，持续提升水源涵养和水土保持功能。

（一）生态修复工程方面

一是要扎实推进山水林田湖草沙系统治理。北部地区以中度水力侵蚀为主，构建引扬黄灌区水土流失防治体系，预防和控制人为水土流失；中部降水稀少，水蚀风蚀并存，以风力侵蚀为主，以自然恢复为主、人工修复为辅，合理开发水资源，适度引水，建设荒漠草原防沙治沙生态防护系统；南部降水量季节分布不均，以水蚀为主，加强以坡改梯等措施为主的水土流失综合治理，分类实施生态经济型、生态清洁型小流域综合治理工程。二是要实施重点区域造林绿化工程。实施六盘山重点生态功能区降水量400毫米以上区域造林绿化工程，每年完成新造林及改造提升65万亩；实施六盘山水源涵养林、引黄灌区生态防护林两个百万亩防护林基地建设；加强生态修复型人工增雨和防雹设施能力建设，打造中国六盘山地形云催化科学试验示范基地；实施引黄灌区平原绿洲绿网、南华山外围区域水源涵养林、同心红寺堡文冠果生态经济林等建设提升工程。三是要实施重点防沙治沙工程。加强重点防沙治沙工程建设，增加林草覆盖面积，建立完善的防风固沙体系，加快沙化土地治理，遏制局部沙化扩展趋势。搞好国家防沙治沙综合示范区和三北精准治沙重点县建设。组织实施沙化土地封禁保护补助试点项目，对因生态保护需要暂时不具备治理条件和不宜开发利用的连片沙化土地，依法划定沙化土地封禁保护区，促进生态恢复和治理。

（二）生态文明制度体系方面

一是要坚持和完善生态红线制度。按照全国主体功能区建设要求，科学划定并严守生态保护红线，制定生态保护红线管控，纳入全国“一张图”管理，实现一条红线管控重要生态空间。开展全区生态保护红线监测网络和监管平台建设，建成自治区生态保护红线监管平台，开展生态保护红线监测预警、评估考核和监督执法，把考核的重点放在区域生态功能维持、生态质量改善和扶贫攻坚、农民增收上，进一步增强绿色发展导向。二是全面推行草原禁牧和天然林保护制度。加大禁牧封育等治理措施，对沙化退化草原进行改良，实施退耕还林还草，充分利用退耕还林政策，对严重沙化耕地进行摸底排查，做到应退尽退；积极争取国家政策，将15°—25°耕地和移民迁出区耕地纳入退耕还林范围，严禁将永久基本农田列入退耕还林实施范围；全力推进三北防护林体系建设，加快全域造林绿化步伐，统筹推进荒山荒漠、平原绿洲、城乡通道、河湖沟渠造林绿化，构建生态廊道。三是构建绿色金融制度体系。做好顶层设计，制定宁夏回族自治区级绿色金融专项规划，出台关于加快绿色金融发展的实施意见和实施细则；制定激励支持政策，出台促进绿色金融发展的实施意见和优惠政策兑现指引，从绿色金融机构入驻、服务绿色产业发展、专业人才引进等方面提出激励措施；构建远、中、近期结合和金融、财税、产业融合的绿色金融政策框架体系，为绿色金融改革创新提供坚强有力的扶持激励和政策保障；充分利用各类平台，积极开展宣传工作，营造良好发展氛围，不断深化全社会对绿色金融认识，发展绿色金融的共识持续凝聚。四是建立跨省（区）流域生态补偿制度。以流域跨省界断面水质考核为依据，建立流域上下游甘肃、宁夏、内蒙古三省（区）间横向水环境补偿机制，实行联防联控和流域共治，全力推进黄河流域水环境综合治理。三省（区）共同出资设立“甘宁蒙”流域水环境补偿资金，实行资金“双向补偿”。以相关双方确定的水质监测数据作为考核依据，当上游来水水质稳定达标或改善时，由下游拨付资金补偿上游；反之，若上游水质恶化，则由上游赔偿下游，上下游两省（区）共同推进跨省界水体综合整治。在以上基础上，中央财政依据考核目标完成情况对补偿机制予以适当资金支持，支持流域上游省（区）专项用于流域水污染防治工作，并逐步退出。

三、环境污染防治率先区实施路径

力争在黄河流域率先重点解决大气和水环境污染问题，以“十四五”规划为时间节点，确保环境空气质量稳定达到国家II级标准，地级城市环境空气质量优良天数比例稳定在80%以上，重污染天气大幅减少。确保黄河干流断面水质达到II类标准，2025年国控断面水质优良比例达到80%以上，劣V类重污染水体稳定消除，地级城市集中式饮用水水源水质达标率达到82%以上，建成区黑臭水体全面消除。

（一）大气污染防治方面

一是推进国土绿化和煤炭清洁利用，从源头减少颗粒物影响。持续推进大规模国土绿化，加速全域造林绿化步伐，统筹推进荒山荒漠、平原绿洲、城乡通道、河湖沟渠的造林绿化，构建生态廊道，全面推行草原禁牧制度，加大禁牧封育力度。严格控制煤炭消费总量，推进煤炭清洁利用，建立以县（市、区）为单位的全封闭配煤中心和覆盖乡镇、村屯的洁净煤供应网络，使原煤入洗率达到85%以上，洁净煤使用率达到90%以上。在大力推进单机容量30万千瓦及以上机组综合配套建设的同时，加强其他燃煤设施的烟气治理。二是加强工业企业大气污染综合治理，及时遏制复合污染转向；加强工业企业无组织排放治理，推进VOC综合整治。实施大气污染物特别排放限值，采用烟气脱硫脱硝集成化技术与成套设备，加强钢铁、火电建材、电解铝等行业硫氮协同控制。对“散乱污”企业进行全面整治，实行拉网式排查和清单式、台账式、网格化管理，分类实施关闭取缔、整合搬迁、整改提升。加快车用燃料低硫化的进程，推广供应符合最新国家排放标准的车用汽、柴油，严厉打击非标车用燃料的生产、销售和使用；清理黑加油点，鼓励新能源汽车的购买。三是以工业园区转型为突破口，推进产业结构绿色转型。开展工业园区“三线一单”划定工作，促进园区产业集群发展、高质量发展，推动全区经济转型升级和产业结构调整。积极发展循环经济，推进绿色低碳园区建设，完善集中供汽、供热、供水、污水处理、危废处理处置等配套设施，促进上下游企业间的联系，实现副产物与废物交换、能源与废水的梯级利用，促进园区整体绿色发展，形成绿色低碳循环经济体系。

（二）水污染防治方面

一是加强污染治理能力，确保稳定达标排放。加速城市污水处理设施的扩建和提标改造，实现城市建成区生活污水全收集、全处理。在严格执行达标排放标准的基础上，削减工业废水及其污染物排放总量。园区内污水处理厂全部达到一级A排放标准。计划建设污水处理再生利用工程和配套管网，推进雨污分流改造。二是加强水源地保护，保障城乡居民饮水安全。强化对水源水、出厂水、管网水和终端水的全过程管理。实施城市供水水源地安全保障达标建设和环境保护的规范化建设，依法清理取缔非法建设、非法排污的饮用水水源地。解决好水源保护与耕地开发之间的矛盾。开展农村集中供水巩固提升安全工程，全面解决农村和城市供水安全问题，农村和城市供水普及率达到95%以上。建立健全社会监督举报机制和激励机制，鼓励公众、新闻媒体和其他社会力量对政府和企事业单位水资源利用和保护进行监督、评估。三是深化城镇污水处理的“提质增效”，防止水体“返黑”“返臭”。强化黑臭水体内源治理成效的同时，加速弥补城镇污水收集处理设施不足的步伐，尽快实现污水管网的全覆盖、收集和处理，在地级以上城市建成区全面开展水污染防治工作，公布黑臭水体名单，在控源截污、垃圾清理、清淤疏浚和生态修复的基础上，重点治理沿岸污染源。将河长职责落实到每一个雨水排放口，实行身份证式管理，严防新的污水直排口和污水雨水混排口的出现，确保黑臭水体治理效果。四是农业退水处置，实施农田退水污染综合治理，推进生态沟道、污水净塘、人工湿地、植物隔离条带等生态拦截净化工程，加强农田退水循环利用。

四、经济转型发展创新区实施路径

坚定不移贯彻落实新发展理念，把资源节约和生态保护融入高质量发展全过程、各领域，在节约、综合、高效利用资源上持续发力。

（一）经济结构调整方面

一是要扎实推进结构改造攻坚行动，围绕调优种养业结构，以龙头企业为依托，以产业园区为支撑，以特色发展为目标，健全质量标准，提高技术水平，完善冷链体系，实施品牌战略，加快建立现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促使更多宁夏特色农产品走向市场。二是要全面落实全流域产业准入负面清单，清理整顿黄河岸线内列入负面清单的产业和项目，严控资源消耗大、环境污染重、投入产出低的行业企业发展，建立“散乱污”企业整治长效机制，支持高耗能企业联合重组、上大压小，加快化解和淘汰低端落后产能，实现制造业结构再造。三是扎实推进绿色改造攻坚行动，以工业能效水效提升、资源综合利用攻坚、绿色制造典型示范为重点，大力推进绿色标准、绿色技术、绿色工艺、绿色产品，建设绿色车间、绿色工厂、绿色园区，加强节能环保技术、工艺、装备推广应用，加快推进循环经济发展综合利用，推动传统产业能效对标提升，打造经济发展的“绿色引擎”。四是要扎实推进智能改造攻坚行动，抓住产业数字化、数字产业化机遇，深化制造业和互联网融合发展，推动关键岗位、生产线、车间、工厂实施“设备换芯、生产换线、机器换人”，实施一批智能装备、智能生产、智能管理、智能应用项目，全面提升企业研发、生产、管理、服务的智能化水平。

（二）产业转型升级方面

一是要大力发展清洁能源产业，推动风能、光能、氢能等清洁能源产业一体化配套发展，重点支持风电装备制造、太阳能电池及组件、氢能基础设施等配套产业发展，推动煤炭绿色开发和智能化生产，推进煤电高效清洁发展，高标准建设国家新能源示范区。二是要大力发展现代煤化工产业，推动煤制油、煤制烯烃等煤化工产业精细化发展，实施煤制油质量效益提升工程，支持煤制烯烃、煤制乙二醇、氨纶芳纶等项目建设，打通产业链条。三是要大力发展新型材料产业，推动金属材料、电池材料、碳基材料等新型材料产业向下游延伸，向高纯度、高精度、高性能方向发展，积极拓展在航空航天、国防工业、精密加工等领域的产品应用。四是要大力发展绿色食品产业，推动功能食品、营养食品、保健食品等绿色食品产业发展壮大，延长食品深加工产业链，发展“工厂+基地”模式，提高产品附加值、竞争力、美誉度，促进特色农产品从田间到餐桌、从牧场到冰箱、从种养到观光休闲链式发展。大力发展电子信息产业，加快5G网络、数据中心、工业互联网等新型基础设施建设，推动云计算、大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术同工业、农业、文化旅游、电子商务融合发展，不断形成新的增长点。

作者简介 张弼，中共宁夏区委党校（宁夏行政学院）科研处副处长，副教授；李正午，中共宁夏区委党校（宁夏行政学院）决策咨询部实习生。

基金项目 中共宁夏区委党校（宁夏行政学院）学习贯彻宁夏回族自治区党委十二届十一次全会精神专项研究委托课题阶段性成果。