三 江汉关的设置及其组织机构、业务职能

江汉关是近代中国最具影响力的海关之一，是武汉从深处堂奥的传统市镇走向对外开放的通商口岸的标志，是晚清武汉城市近代化的产物。作为一个具有近代化特征的新型海关机构，江汉关全然按照西方模式实施管理。特别是在近代历史条件下，江汉关的权力大为扩充，经办了不少与海关有关或无关的业务，诸如港务、航政、气象、检疫、外贸、邮政、世博会等，这加快了武汉城市近代化的历史进程。

（一）博弈与权衡：江汉关的设立

江汉关的创设，与汉口开埠息息相关。第二次鸦片战争后，清政府被迫进一步开放门户。根据中英《天津条约》，汉口被辟为通商口岸，“长江一带各口，英商船俱可通商”。[13]自此，长江航运门户洞开，外国商人获得在长江航行及在长江沿岸通商的特权，打开了以长江中游为中心的中国内陆市场。汉口则成为第二批开埠的口岸城市。但这并不能满足西方列强的要求。

1858年4月，英国驻上海领事巴夏礼拟定并公布《长江各口通商暂订章程》十款，规定外商在上海交纳关税后，便可“自镇江以上、汉口以下沿途任便起货、下货，不用请给准单，不用随纳税饷”。[14]《长江各口通商暂订章程》虽规定汉口对外贸易由外国领事与地方官会同管理，但由于领事和地方官对外货来汉没有征税权，更无监督盘查权，这种管理体制上的弊端便为中外商人所利用。走私活动一时蔚然成风，造成自外商到汉口通商，两湖厘税难以征收的状况。更有甚者，一些英商借这个章程之便，把武器和粮食卖给太平军。对于全力镇压太平天国的清政府来说，是绝对不能容忍这种资敌行为的，因而拒绝批准该章程。

鉴于走私之风盛行，地方关税有外溢之虞，江苏巡抚薛焕建言：“应饬令洋商将运进长江之货，除完海关正税外，其应纳内地半税。先在上海完纳者，由上海给凭单上驶。出口货物如在汉口出口者，先在汉口完纳，由汉口给予凭单下驶。必如此上下稽核，始无偷漏之弊。”[15]湖广总督官文乃奏请汉口设关，以专责成。海关总税务司赫德则认为：“当中国安静时，长江一带防堵走私已属不易，况现在各处贼匪滋扰，更不能设船查拿。不但新设三关（即汉口、九江、镇江）徒糜经费，无税可收，而粤海出口税，上海进口税，亦日见其少。”[16]对汉口设关提出异议。

1861年10月9日，以赫德《长江一带通商论》为依据改订的《长江各口通商暂行章程》十二款出笼。这是《长江各口通商暂订章程》的翻版，也是贯彻额尔金沿江贸易的意图，但遭到清朝地方官员的反对。湖广总督官文上奏提出：所订章程“凡进口出口货物，均归上海稽查纳税，实有心取巧，预萌偷漏之端”。“汉口为九省通衢，行运甚广，百货丛集，其中茶叶、大黄、桐油等货，尤为出口大宗。奸商倚托影射，甚至将停运之货接济贼匪，违禁之货潜行夹带。自汉口至镇江，途经千余里，其中处处均可私售，汉口既无盘验，上海镇江无凭稽查。若经由长江出口，则上海亦无从查知，不特税课竟归无着，抑且将来流弊无穷。”[17]因此，再次奏请在汉口、九江设关。

自汉口开埠以来，围绕汉口设关一事，湖广总督官文多次据理力争，虽有赫德的反对，但终因设关有助于杜绝走私特别是杜绝不法商人与太平军做生意，有利于清政府增加税收、筹集军饷及稳定政局，1861年11月终获清政府的议准：“至汉口地方，据该督奏称必须设关，自应准其建立，查验出进各货……汉口本非海关可比，且进出正税均在上海征收，汉口关仅征子税，又盘验货物等事，应即由汉黄德道管理，勿庸由京派往。其汉口建关一切事宜，即由该督督同汉黄德道妥议章程，实力办理。所有建关经费及应设书吏人役工食等项，既系仅收子税，则均力求撙节。”[18]经过清政府、海关总税务司和湖广总督三方利益的博弈权衡，1862年1月1日，江汉关正式设立。

（二）江汉关的组织机构与业务职能

海关是一个国家对输出入国境货物进行监督管理和征收关税并维护本国主权、政治和经济利益的行政机关。但在积贫积弱的近代中国，海关却是在列强争夺中国权益的半殖民地时代产生的，是根据不平等条约的规定设置的。这就注定了中国近代海关难以捍卫本国民族经济利益，而更多的是为列强经济利益服务。江汉关是中国近代海关的一个缩影，与整个中国近代的命运相连，处于当时的历史条件下亦不例外。但同时，作为一个新兴的权力行政机构，江汉关的管理模式从近代西方海关移植而来，与中国传统海关在管理机制上迥然有别，又显示出鲜明的时代特色与进步意义，具体表现为管理体制双轨制、组织机构专业化及业务职能多样性。

1.管理体制双轨制

根据条约制度的规定，江汉关与其他各关一样实行双轨管理机制，即由清政府任命、以地方官兼任的海关监督与总税务司任命的外籍税务司共同管理海关。海关监督是代表清政府在各口行使海关主权的海关负责人，“总税务司乃海关中惟一向中国政府承担责任者，税务司乃总税务司之代表或副手，奉派担当主管，协助海关监督管理征税及处理关务之洋员”。[19]1862年1月江汉关设立后，湖北分巡汉黄德道郑兰被湖广总督官文任命为江汉关首任监督，负责办理监督稽查开关通商事宜，主要职能包括收纳、保管以及支拨税款，每年四季按税务司报告收缴税银，上报本省督抚，再转报中央政府，听候户部命令拨解税银，并主持江汉关登录部门的日常工作。英国人狄妥玛则被任命为第一任江汉关税务司，负责建立海关并全权管理。

虽然“各口岸实由当地海关监督承担主管责任，税务司之地位因而必然从属于海关监督”，[20]但由于各口税务司的人事任免归属总税务司，海关监督事实上无法干预海关人事及税务司管辖的业务。在当时的背景下，江汉关名义上是双轨管理体制，海关监督与税务司的职责本应各不相同，互不干预，海关监督在名义上是税务司的领导，但事实上两者之间形成一种复杂的畸形关系。一方面，拥有主管权力的本国官员海关监督实权旁落，徒有虚名；另一方面，被募用的外籍税务司取代了海关监督，把持海关行政大权。从1862年江汉关设立到1911年辛亥革命期间，江汉关税务司一职均由外国人担任，并对总税务司直接负责。其具体职能为：统辖关务；管理训练属员；应无条约国或无领事的缔约国的请托，代理领事和通商公证人之职；兼理航道、港务、气象观测、邮政、港口、外洋进口船舶的检疫、引水及本地产品参加国际博览会等。

虽然海关行政大权掌控于外籍税务司之手，但由于海关监督名义上为江汉关的行政长官，很多海关业务流程必须经过其手，除了保管、支拨税款外，一些特殊的海关业务如官船运载官物免税，也需由海关监督核实决定。此外，江汉关监督还任命委员，管理江汉关下设的武穴总卡。江汉关监督由汉黄德道兼任，官方文书一般称为“江汉关道”，实际上处理关务仅是其职责的一部分，主要职权在于负责汉口的中外交涉和通商事务。

辛亥革命以前，海关行政大权已全操于税务司之手，海关监督不过查收税银转报中央政府。1911年辛亥革命后，各国公使唯恐监督截留税款，有碍债权，要求关税收支权全由税务司管理。时任海关总税务司安格联授意江汉关代理税务司苏古敦将江汉关税款汇入上海英国汇丰银行，江汉关关税保管权就此落入税务司之手。民国成立后，应各国公使要求，1912年10月税务处下发各关监督与税务司办事权限章程，从制度上规定了各关人事行政及税款收支全由税务司负责。而海关监督原有的收纳与保管税款的权力被剥夺，仅保留形式上的职权，即选任书办，负责及核查新、常两关的单照与征收税项。“汉黄德兵备道兼江汉关监督一缺，在前清实为鄂中要差。自民国成立，兵柄既释，交涉一项复有专司，该缺几成赘瘤……兹中央政府以汉镇华洋互市，任务浩繁，拟将汉黄德兵备道名目取消，改为关税司专管进出口税，直接中央政府。”[21]江汉关监督职权更不如昔。由此可见，清末民初江汉关的双轨管理机制并未得到很好的执行，甚至随着外籍税务司不断强化对海关权力的控制，造成税务司大权独揽的局面。

2.组织机构专业化

中国近代海关制度是在赫德担任总税务司期间建立的。他把西方国家实施的近代海关制度用以“改造”中国传统海关，建立起一套具有近代色彩的海关组织与制度，使中国海关面貌大为改观。虽然清末中国政治、经济经历了一系列重大变故，但中国海关的组织制度及运作方式仍保持相对稳定。在总税务司对各地分关实行垂直统一领导的近代中国海关体制下，江汉关也是沿用西方海关模式，构建起一套快捷高效、运行有序的专业化组织机构及管理模式。

近代海关主要业务部门是征税部和船钞部，分别负责征税及海务业务。1869年，根据总理衙门颁布的《大清国海关管理章程》，总税务司署正式将各级海关征税部门划分为内班与外班：内班负责海关内部管理及征税、统计等业务，掌握着海关行政权，是海关组织系统的核心；外班负责船舶、货物的检查、监管事务。江汉关组织机构职掌分明：内班由一名税务司负责，下设副税务司，各部门的主事为外籍帮办，华员则担任供事、文案、书办等职，处理具体事务；外班由一名头等总巡管理，下设验货员、钤子手，华员则充任巡役、秤手、水手、守卫、跟班、信差等。需要指出的是，江汉关税务司、副税务司、帮办等高级职员均是洋员，华员仅担任处于从属地位的助员。负责航政、港务管理的船钞部情况相同，主管船钞部的总巡为洋员，下属职员均为华员。这充分体现出洋员治关的特征。

各口海关根据贸易情况及业务繁简，机构设置略有不同。总税务司署考虑到江汉关的重要性及其发展前景，在业务机构、人员配置和办公经费上多有倾斜，使其达到一类大关的标准。江汉关是清末5个设置头等总巡的海关之一，征税部外班编制人员居各海关前列。清末只有较大口岸的海关设有隶属于船钞部的理船厅，汉口理船厅是当时5个一级理船厅之一。各关根据总税务司分配的内班各等人员，按照业务性质分设各种机构。作为海关组织系统的核心，江汉关内班设有大公事房、存票房、税结房、账房等，后期随着业务的发展，调整为大写台、验单台、进口台、出口台、内地单台和结关台等。至1948年，则按工作性质下设七课，分别是总务、文书、会计、江务、监察、验估、港务，各司其职。江汉关管理运作显现出高效的特点，这主要得益于组织机构的与时俱进和管理制度的专业规范。

值得一提的是，完备的人事行政管理制度的建立，使中国近代海关成为晚清行政体系中最有秩序和效率的机构。处于总税务司领导下的江汉关在人事制度与管理上实行垂直领导与等级管理制度，制定了薪俸与福利、制约与惩戒、晋升与交流、教育与培训等一整套规章制度。特别是江汉关对关员实行严格的日常和年终考核，并将考核成绩与加薪、升迁相关联。考核内容涉及关员工作实绩、行为品德、工作技能、文化水平等方面，凡考核成绩优良者予以加薪或晋升，玩忽职守、品行不良者轻则停职停薪，重则免职开除，可谓奖惩分明。江汉关还不定期对关员进行业务知识培训与考试，以提高其业务技能与办事效率，并按职级和责任的不同制定薪俸标准，尤以洋员的高薪为甚，洋员的薪俸远超华员，且有酬劳金、带薪假期等高福利待遇。综合而言，江汉关摒弃了清海关的“人治”管理模式，使海关人事管理趋向“法治”，对维持关员的相对稳定、提高工作效率以及保障机构运行均起到了重要的作用。

中国近代海关组织机构及管理制度虽然引自西方，但毕竟是近代中国半殖民地半封建社会的产物。海关的外籍人员众多，实为各国共管的海关机构，呈现出“国际官厅”的特性。作为中国近代海关行政体系中的一员，江汉关的组织机构及管理制度虽凸显近代化的特征，却也与其他各关一样付出了海关行政权丧失这一代价。

3.业务职能多样性

江汉关是在晚清特定的历史条件下产生和发展的，这就决定了它与中国旧式的海关迥然不同，已具有近代化新型海关的特征，业务职能多样性即为其一。中国近代海关管理的业务相当复杂，有的是与海关直接相关联的，如关税征收、转口贸易、查缉走私等；有的是不平等条约赋予的，如航政、港务的部分业务；有的是清政府因时势所需而委办的。概因体制落后的清政府并未设立专门的管理机构，也无专业人才可用，而气象观测、邮政办理、承办世博会等又需要专业化的管理，于是交由洋员治下的海关办理，也有的则是海关为了扩充权力而有意包揽的。由此，江汉关不仅承担海关业务职能，如关税征收、货物稽查、货运管理、贸易统计等，还履行其他非海关业务职能，如港务、航政、气象、灯塔、航标等海事业务，并参与经办邮政、世博会等业务，在武汉城市近代化转型中扮演了重要角色。

（1）海关业务职能

中国近代海关主要业务制度多以不平等条约为依据，目的是便于西方资本主义国家对华商品输出，掠夺中国的廉价原料。如海关税则由条约规定，税率限定为“值百抽五”；海关监督船舶、查验货物及征收税费，其要点均由条约和贸易章程规定；条约还规定外国领事可以干预海关的验货、估价等工作，甚至直接参与外商走私案件的审理等。江汉关在发展过程中，逐渐形成较为规范和统一的以征税、监管、统计、缉私等为主的海关关务管理体制，但也未能摆脱海关业务制度以不平等条约为依据的事实。

关税征收。近代海关最基本的职责是征税。1862年5月，江汉关开始仅征中国民船（挂外国旗）运货的出口税及船钞（即吨税）。自1863年1月起，江汉关开始征收海关正税、半税、子口税、船钞、三联单罚款、罚款、洋药进口正税、红茶补厘、火油池捐、护照费等。据江汉关历年贸易报告等统计，从1886年至1911年，江汉关年税收总额大多超过200万海关两。[22]“盖中国全部之商场，除上海税关收过六百九十余万两外，税源之旺无能及汉口者。”[23]

货运监管。建关之初江汉关即订有专章条款，对中外船只来汉贸易停泊地点、货物申报及其装卸存储等均做了明确规定，以便于货运管理的规范化。如“凡大洋船、内江轮船，只准在大江龟山头之北、甘露寺之南停泊，离西岸在一里路之限内起卸货物。凡划艇等项船只，只准在汉镇内河南岸停泊起下货物”。[24]

查缉走私。稽查货物、制止走私是近代中国海关的一项重要职能。为了打击走私，维护正常的贸易秩序，江汉关对走私货物一经查获，则严加处理。1863年11月，江汉关监督郑兰查获美国商船“明安”号“私带军装来汉。该船洋人先期逃走，随取所装之洋枪三十七根，炮四尊，一并起储。应查照《美国条约》第三款并统共章程办理，将船货扣留入官，并饬拿获在逃之犯”。[25]

报关行管理。随着近代海关的设立、中外贸易的扩大，专门代货主报关垫缴关税及办理运输、垫付运输费等，并收取一定手续费的报关行应运而生。汉口最早的报关行是创设于清光绪年间的太古渝和广永诚。1908年，汉口报关行中信誉高且业务盛者有20余家。这些报关行在江汉关注册，并受其管理。据统计，1925年汉口报关公会会员有23户，1930年则达到130户。[26]

（2）非海关业务职能

近代中国海关是一个特殊的组织，除开展征税业务外，海关港务也是其基本业务之一。此外，办理邮政、承办世博会等事务亦与海关密切相关。江汉关的权限也逐渐超出海关正常的职能范围，开始承揽海关权限以外的事务，将海关的管理事务延伸到港务、邮政等领域。

航政管理。1863年5月，江汉关颁布《汉口港务章程》，对汉口船只停泊界线、移泊、载运军火、油类或易燃物品与船舶管理、船只检疫以及航道保护均做了详细规定。为了加强对汉口航政的管理，确保长江航运的畅通，江汉关特别设立理船厅、巡江司等机构，对船舶进出港、货物装卸、港区水域和陆域的使用实施管理，并致力于监管港口引水测量长江航道及建设助航设施。

1868年，《各国各海口引水总章》正式颁行，规定引水事务由海关约同各国领事馆等共同办理，由总税务司署船钞部设在各口的理船厅具体负责。1869年，总税务司署通饬江汉关税务司试行该引水总章，将汉口引水监督权划归江汉关。1883年，江汉关在长江水域的各种航道、浅滩乱礁、沉船障碍处设置标识加以区分，对江面所设警船、浮桩的形状、颜色、灯光进行规范，便利了各国船只对长江航道的识别。1891年，江汉关在武昌、黄州等地设灯塔10座。1900年，在长江下游设灯船41只、浮筒18个、标桩6具。[27]1906年，根据总税务司的要求，江汉关在九江设巡江司，专司测量水道，设置水尺，印发航船布告、水道水量通告，检查沿江标识等事宜。

港口检疫。港口检疫是海关兼管的一项特种业务。1902年，汉口对进出口货物开始实行检疫制度，由江汉关管理并制定检疫规则。1904年7月25日，江汉关发布《江汉口防护染疫章程》十五条，对染疫及可疑船只、旅客物品等的处理办法做出详细规定。1933年7月2日，江汉关鉴于上海霍乱流行，“特布告各船只，一律须依照本口总务章程，于指定地点停泊，检验后方准入港”。[28]

气象观测。1869年11月，江汉关设立气象观测机构，成为国内较早开展气象观测业务的海关。江汉关气象测候所设立后，即对日最高和最低气温、9时和15时大气压力、降水量和降水时数、中午水位及24小时涨落、24小时盛行风向及风力等进行观测和记录，使航船尽早获知准确的气象资料，早做预防。从1897年起，江汉关每日拍发两次气象电报，致电上海徐家汇天文台并转香港天文台，以供它们发布天气预报及风暴警报之用。

邮政办理。1879年，江汉关税务司惠达设立书信馆（或译为寄信局），服务项目包括寄送信函、报刊、商业文书，也可寄递国际邮件。1897年2月，汉口邮政总局成立，邮务长一职由江汉关税务司兼任，邮政业务增加了邮政汇兑、包裹验估收税及查私等。据20世纪初水野幸吉调查，汉口邮政总局“总管湖北、河南各所，其分局多至百十三处，邮路多至八千二百清路，邮件多至五百五十万”，[29]远至西安、宜昌、沙市、长沙及岳州等地邮政也归其管辖。1911年5月，清政府邮传部正式接管邮政事务，江汉关包揽的邮政事务就此结束。