论非诉机制形成

山石岩

摘要：本文围绕非诉纠纷解决机制形成问题，首先说明诉讼本身是什么，引出用司法作为化解社会矛盾的主要途径“最费时、费力、昂贵，过多过滥于国于民不利”之看法。其次，分析当前诉讼面临的窘境，主要是打不完的官司、审不完的案件、执不结的判决等。最后说明应该建立和完善非诉纠纷解决机制，重点是怎样建立和完善。

关键词：诉讼；非诉；化解；机制；形成

一、诉讼规定

（一）字面意思

（1）诉一般是指产生纠纷的当事人告诉、申诉、控告的意思和行为，包括起诉、上诉、应诉、申诉等。诉不是指辩论和辩护，它是诉的表现形式。

（2）讼是一种法律行为或活动，即“打官司”，是由司法机关来裁决的法律行为，包含刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等。公民之间、公民与法人之间等解决问题的方式，不属于讼。

（3）诉讼是指公民、法人、其他组织依法告诉（起诉），申诉、控告，司法机关依责裁决，追究他人责任的法律行为，进而解决讼争的活动。

（4）诉讼功能不仅限于发现过去发生的历史事实，更要通过诉讼过程建立起过错与责任、犯罪与刑罚之间的联系，向公民传递一种应当如何行为的信息（导向与教育）。

（5）诉讼程序主要指司法活动中需要遵循的法定顺序、方式和步骤。

（二）起诉须知

起诉应当向有管辖权的人民法院提出。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉，应当递交起诉状，分清是程序诉讼还是实体诉讼。起诉状应当记明以下事项：①当事人的姓名、年龄、民族、职业、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人的姓名、职务。②诉讼请求和所依据的事实和理由。③证据和证据来源、证人的姓名和住所；写明起诉状所递交的人民法院名称、起诉的年、月、日，并由原告签名和盖章；提供与被告人数相同的副本。

（三）基本内容

1.刑事自诉

应当在诉讼时效规定的期间内向犯罪地所在的人民法院提出。除公诉外，公民可依法律规定对以下三类案件向人民法院提起自诉：①告诉才处理的案件。②被害人有证据证明的轻微刑事案件。③被害人有证据证明被告人侵犯自己人身、财产权利的行为且依法应当追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。

2.民事诉讼

一般由被告住所地人民法院管辖，侵权案件由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖，不动产案件由不动产所在地人民法院管辖，合同纠纷案件由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。

（1）诉讼时效：一般民事案件诉讼时效期间为3年，对身体受到伤害要求赔偿、出售质量不合格的商品未声明、延付或者拒付租金及寄存财物被丢失或者损毁案件的诉讼时效期间为1年。

（2）诉讼分类：①确认之诉。请求法院确认某种法律关系存在或者不存在的诉。分为肯定或积极的确认之诉与否定或者消极的确认之诉。②变更之诉（形成之诉）请求法院改变或者消灭现存的某种法律关系的诉。③给付之诉。请求法院责令义务人履行一定的实体义务，以实现自身合法权益的诉。行为给付之诉通常分为积极行为给付之诉与消极行为给付之诉。

（3）诉讼原告：①应具有民事行为能力。根据法律规定，18周岁以上的公民是成年人，具有完全的民事行为能力；16周岁以上不满18周岁的公民以自己劳动收入为主要来源的，视为有完全民事行为能力的人，有资格以自己名义向法院提起诉讼；未成年人或精神病人属无行为能力人或限制行为能力人，应由其法定监护人作为法定代理人代为诉讼。②是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。“消费者”提起诉讼的，必须是在购买、使用商品或接受服务中合法权益受到侵害的消费者或其他受害人。③有明确的被告。消费者在其合法权益受到侵害时，可将销售者或服务者作为被告。如果消费者因商品缺陷造成人身财产损害时，可将销售者或生产者任何一方作为被告。④有明确的诉求和理由。具体提出经营者违约、侵权行为的事实和给自己造成的损害，以及经营者应承担的民事责任等。⑤向有管辖权的人民法院起诉。对法人或其他组织提起一般民事诉讼，由法人住所地人民法院管辖，同一诉讼的几个被告住所地或经常居住地在两个以上人民法院辖区的，可向其中的任何一个辖区的法院起诉；对侵权行为，应向侵权行为地或者被告所在地法院起诉。因产品质量不合格造成他人财产、人身损害提起的诉讼，产品制造地、产品销售地、侵权行为地和被告住所地的人民法院都有管辖权；对铁路、公路、水上、航空运输和联合运输中发生的诉权，应向运输始发地、目的地或被告所在地法院起诉。因铁路、公路、水上和航空事故，请求损害赔偿诉讼，应向事故发生地或车辆、船舶最先到达地、航空器最先降落地或被告住所地法院起诉；因不动产提起的诉讼，应向不动产所在地人民法院起诉。原告申请撤回起诉必须以书面或者口头方式向受诉人民法院提出内容明确的申请。申请撤诉是当事人行使处分权对自己的诉讼权利加以处分的具体体现，故需有内容明确的意思表示，才有可能产生相应的法律效果。

（4）诉讼证据：当事人的陈述；书证；物证；视听资料；电子数据；证人证言；鉴定意见；勘验笔录。

（5）证据要求：必须查证属实，才能作为认定事实的根据。

3.行政诉讼

一般由最初做出具体行政行为的机关所在地人民法院管辖，对经过复议的案件，如复议机关改变了原具体行政行为的也可以由复议机关所在地人民法院管辖。提起行政诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起3个月内提出；对于经过复议程序的，应当在接到复议决定书之日起15日内提出。

公民、法人或者其他组织不服下列具体行政行为的，可以依照法律规定向人民法院提起诉讼：①对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；②对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；③认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；④认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；⑤申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；⑥认为行政机关没有依法发给抚恤金的；⑦认为行政机关违法要求履行义务的；⑧认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

对国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为等不得提起行政诉讼。

（四）诉讼费用

向人民法院提起民事诉讼或者行政诉讼，依照法律规定应当交纳案件受理费和其他诉讼费用。

（五）应诉要义

当本人或所在单位被起诉后，应当依法应诉，以维护自身合法权益。

（1）在收到起诉状后15日内向人民法院提交答辩状及副本。

（2）如需要提出反诉的，可在答辩状中写明。

（3）做好出庭参加诉讼的各种准备，并依照人民法院的传唤，按时参加庭审。

（六）权利义务

刑事案件的被告人可以自行辩护或者委托辩护人进行辩护，可以提出回避申请，经许可，可对证人、鉴定人员发问，进行最后陈述，提起上诉。刑事自诉案件的自诉人有权委托诉讼代理人，提出回避申请，进行和解、接受调解、撤回自诉，提起上诉。刑事案件的被害人有权对人民检察院做出的不起诉决定提出申诉或直接起诉，对被告人的行为造成被害人物质损失的，有权提起附带民事诉讼，经许可，可对被告人发问，对一审判决不服，可以向人民检察院申请抗诉。对发生法律效力的判决或者裁定不服可以提出申诉。刑事诉讼的当事人必须依法行使诉讼权利、遵守诉讼秩序。

民事、行政案件当事人有权委托代理人，提出回避申请，收集、提供证据，进行辩论，请求调解，提起上诉和申请执行。当事人可以查阅本案有关材料，并可以复制有关材料和法律文书。双方当事人可以自行和解。原告可以放弃或者变更诉讼请求，被告可以承认或者反驳诉讼请求，有权提起反诉。民事诉讼当事人必须依法行使诉讼权利、遵守诉讼秩序、履行发生法律效力的法律文书，按规定交纳诉讼费用。

（七）上诉、再审和申诉

当事人不服一审人民法院的判决或者裁定，可以在法定期间内向上一级人民法院提出上诉。

当事人不服民事、行政判决的上诉期间为15日，裁定为10日；不服刑事判决的上诉期间为10日，裁定为5日。当事人对已经发生法律效力的民事判决、裁定，认为有错误时，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后6个月内提出。当事人对已经发生法律效力的行政判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服，应当先向终审人民法院提出申诉；申诉人对驳回申诉不服的，可以向上一级人民法院申诉。申诉再审或者申诉，应当提交再审申请书或者申诉书，并附身份证明文件及原审所有裁决文书；有新证据的，应当一并提交。

依照法律规定，申请再审或者申诉不影响已生效判决或裁定的执行。

（八）申请执行

判决、裁定发生法律效力后，债务人未按照判决或裁定所确定的期间履行债务的，债权人可以申请人民法院强制执行。申请执行期限，双方或一方当事人为公民的为1年，双方是法人或者其他组织的为6个月。向人民法院申请执行仲裁机构的裁决、公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书和行政机关的处理或处罚决定的，应当交纳申请执行费。

司法作为定分止争的手段，规定自然缜密、使用需要慎重。所谓缜密就是自我闭环、自成体系、自为专业。所谓慎重就是一般不用、尽量少用、无理不用。

二、诉讼现状

在新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。广大人民群众关于确立社会主义核心价值观，感受民主、法治乃至公平、正义的愿望日益增长。2013-2017年，最高人民法院受理案件82 383件，审结79 692件，分别比前5年上升60.6％和58.8％，制定司法解释119件，发布指导性案例80件，加强了对全国法院审判工作监督指导；地方各级人民法院受理案件8 896.7万件，审结、执结8 598.4万件，结案标的额20.2万亿元，同比分别上升58.6％、55.6％和144.6％。^［1］

全国各级法院2019年受理案件数的2 936.6万件，其中最高人民法院审结3.4万件，地方各级法院审结、执结2 902.2万件。^［2］

笔者对诉讼现状有如下感触：一是打不完的官司；二是审不完的案件；三是执不结的案件；四是修不定的法律。

三、非诉机制

（一）非诉讼解决的特点

（1）程序上的非正式性。

（2）准则上的非法律化。

（3）“裁判人”的可以非“法律人”。

（4）场所摆设的非“法庭式”。

（5）结果形成的非强制性。

（6）过程成本的相对节约。

（二）非诉机制的运用

“马锡五审判方式”是抗日战争时期在陕甘宁边区实行的一套便利人民群众的审判制度，朴实有效。20世纪60年代，浙江诸暨创造了“枫桥经验”，做到了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交”，实现了“就地解决。实现捕人少、治安好”的局面。1963年11月，毛主席批示“要各地效仿，经过试点，推广去做”。

“马锡五审判方式”将诉与非诉结合，用非诉手段解决了不少诉的问题。“枫桥经验”本身就是“非诉纠纷解决机制”。

（三）非诉机制的探究

社会学中的“机制”的内涵可以表述为：在正视事物各个部分的存在的前提下，协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。习近平总书记关于“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要论述，是站在党和国家全局的高度，回答了司法和其他矛盾化解机构的功能定位，是社会治理体系现代化理论的有机部分，是对中华文化背景下化解当今社会矛盾的深刻洞察和准确把握。

1.解决认识问题

一是跳出司法思维。司法行为属于国家行为，自有其规律、规定、功能和作用。如前所述，向司法机关“诉”以及由此带来的“诉讼”有详尽的规定。所称“非诉”不是无诉，而是向谁“诉”，也就是找谁讲理，或者是先找谁“说理”的问题。实践中，社会矛盾化解已经形成三道防线：第一道是人民调解；第二道是仲裁、行政裁决、行政复议等；最后一道是司法。三道防线存在的理想状态是纠纷由多到少，大量纠纷交给基层化解。问题是我们在思考非诉模式时，难以摆脱司法思维的束缚，没有形成非诉思维，过多强调程序、形式、层级，并按司法模式设计非诉。

目前，全国共有2.7万余家调解组织、10万余名调解员入驻人民法院调解平台。每日有750家、1 300余名调解员在平台上开展调解，日均调解量超过5 000件。^［3］我们的非诉运行仍属“准司法”性质，结果只能是很多当事人需要走过三道防线的每一道关口，费时费力，大大增加了“法律人”的工作量、当事人诉累和社会运行成本。

二是少用行政思维。非诉化解要靠“说真话、讲真理、有信用”，否则，基层权威难以确立，非诉化解难以实现。用行政思维去进行非诉化解，难以避免强迫命令问题。凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决。人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活，要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。没有这种行政命令，社会秩序就无法维持，这是人们的常识所了解的。这同用说服教育的方法去解决人民内部的矛盾，是相辅相成的两个方面。为着维持社会秩序的目的而发布的行政命令，也要伴之以说服教育，单靠行政命令，在许多情况下就行不通。^［4］

三是厘清法治思维。认为运用法治思维就要死抠“法条”走诉讼渠道。“有纠纷找法院”已成为许多人的惯性“法治思维”，动不动就打官司，而且一直打到最高人民法院，甚至最高人民法院裁判了，还要设法启动最高人民检察院的抗诉程序。社会运行成本不断扩大。2019年最高人民法院直接办案34 000件，平均每天93.15件。

2.认清当前瓶颈

除了思想认识（这为首要）之外，目前还存在以下问题：①各类化解组织角色错位的情况。要么是谁都想说了算，要么是谁都不想管。②各类对接机制、联动机制，存在对不上、接不通、联不动的情况。③信息共享机制不完善甚至做不到的情况。④人员配备不足、经费保障困难等情况。

3.建立非诉权威机制

要把非诉纠纷解决机制切实挺在前面，就得本着“两便原则”，畅通渠道，实现各种对接。一是把基层化解搞扎实。这是最基础的，因为我国社会各类纠纷主要集中在基层。据了解，基层法院常见的民商事案由集中在民间借贷、婚姻家庭、道路交通事故等，约占案件数量的60％。在矛盾化解过程中，“打官司难、执行难”“打官司贵、请律师贵”“诉讼周期长”长期困扰着百姓。

我国的人民调解、行政调解、行政复议、行政裁决、公证、仲裁、律师调解等都属于“非诉纠纷解决机制”，但依然存在缺位问题。目前的“行政复议＋调解”“公安办理治安案件＋调解”“仲裁＋调解”“律师代理＋调解”“公证＋调解”“大数据＋调解”“互联网＋调解”等各种模式实际上多了很多程序，但化解数量仍然有限。

二是把司法后盾搞扎实。司法不能成为人们化解纠纷、消弭冲突的首选，“调解在前”也不能成为司法的必过门槛。要研究非诉与诉的衔接，探索快捷便利方法，将诉讼作为非诉救济的后盾，实现“案结事了”。

三是把少诉少讼搞扎实。“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”既要建立并不断完善机制，又要确立行动目标。这个目标应该是“少诉少讼”甚至“少诉不讼”，通过基层自治、社会共治和国家法治必要的强制慢慢实现。毛主席说：“在一般情况下，人民内部的矛盾不是对抗性的。但是如果处理得不适当，或者失去警觉，麻痹大意，也可能发生对抗”。^［5］我们在建立和运用非诉纠纷解决机制时，一定要防止、制止“压诉”现象，凡因此造成矛盾激化者，应当问责。

综上，研究非诉问题，不是人民法院一家的事，也不能靠司法的哪个部门独家完成。将非诉讼纠纷解决机制挺在前面涉及整个社会治理体系，可以由某个机构负责牵头，但一定是综合运作、协调运行，逐步形成机制，不断化解矛盾。

参考文献

［1］周强.最高人民法院工作报告［R］.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2019.

［2］周强.最高人民法院工作报告［R］.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2020.

［3］坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面［N］.人民法院报，2019-06-13.

［4］［5］毛泽东.关于正确处理人民内部矛盾的问题［N］.人民日报，1957-06-19.