论银行业纠纷多元化解机制的实践

车晋刚

摘要：随着中国特色社会主义进入新时代，经济发展由高速度增长转为高质量发展，社会主要矛盾发生了深刻变化，深化多元化纠纷解决机制改革逐步上升到国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。与此同时，金融消费者举报、投诉案件与日俱增，金融监管部门不断加强金融消费者权益保护方面的机制建设，构建银行业纠纷多元化解机制助力多元改革势在必行。2016年5月，“上海银行业纠纷调解中心”成立后主动融入行业治理，全面深化“诉调”“仲调”“访调”“公调”和“检调”工作机制建设，形成了银行业纠纷化解的多元对接格局。

关键字：金融消费者权益保护；银行业纠纷；多元化解机制；多元对接

随着经济社会发展和利益格局的深刻调整，社会各类矛盾纠纷呈现多发态势。银行作为人民群众消费、贷款、储蓄、理财、投资的主要媒介，与普通民众的关系更加紧密，各类矛盾纠纷也纷至沓来，每年数以万计的纠纷投诉涌向了金融机构、人民法院、监管部门等。因此，构建银行业多元化纠纷化解体系、妥善处理银行业矛盾纠纷、保护金融消费者权益成为金融机构、政府、监管部门高度重视的工作，银行业纠纷调解也逐步登上了历史的舞台。中国银保监会先后指导“京、沪、深、蓉、鄂、辽”六地建立银行业纠纷调解组织，旨在通过调解、仲裁等方式高效、便捷地化解银行业纠纷。至此，以银调中心等首批银行业调解组织的成立为标志，银行业多元化纠纷解决体系建设迈出了坚实的一步。

一、银行业多元化纠纷解决机制建设的上海现状

（一）纠纷调解数量呈逐年增长态势

上海银行业纠纷调解中心（以下简称“银调中心”）自成立以来，始终注重调解主业的发展，不断提升纠纷化解能级，着力提高“服务社会、服务行业、服务监管”实效。2016年5月-2020年8月，累计受理各类纠纷案件5 611件，完成调解4 831件，调解成功3 558件，成功率73.65％。其中，2018年受理案件2 008起，调解案件1 628起；2019年受理案件5 611起，调解案件4 831起，调解成功3 558起，调解量同比前一年年增长118.6％。

（二）案件涉及机构覆盖面较广

从纠纷案件涉及的金融机构类型来看，银调中心处理的纠纷案件已基本涵盖法人银行、国有银行、股份制银行、城商银行、外资银行、信用卡中心以及非银行金融机构等类型的金融机构。其中“信用卡中心”所占比重最高，为65％，其次是“国有银行”的15％和“股份制银行”的12％，另外，“法人银行”“外资银行”“城商银行”“非银行金融机构”占比相对较小，在1％～5％之间。

（三）标准化建设重内控

2017年10月，银调中心获得ISO9001质量管理体系认证证书，是全国首家获此证书的专业调解机构。银调中心严格按照ISO9001标准，不断优化业务体系、管理体系和支持体系，形成了一整套内容完备、架构清晰、流程通畅的标准化内控管理体系，实现“流程标准化、质控标准化、档案标准化”，有效提升了调解的社会公信力。

（四）理论化建设重实效

历时近两年，由银调中心编纂的《银行业纠纷调解实务研究》于2018年10月由上海人民出版社正式出版，除将实务升华为理论方面取得突破外，还在一定程度上填补了国内银行业调解理论领域的空白，为全流程消保体系增添了新的理论内涵，有助于不断提升上海银行业消保水平的实效。目前，银调中心正在开展《行为监管与金融ADR》课题项目的研究，预计于2021年出版，有助于国内行为监管的发展和研究，对推动金融消费者权益保护工作理论化、创新化、国际化具有重要的意义。

（五）科技化建设重效率

2018年1月，银调中心自主开发的“银行业一站式纠纷调解平台”正式上线，可开展涉银纠纷的在线申请、在线调解、司法确认、调仲结合等全方位一站式服务，并实现与法院和仲裁委有效对接，以更低成本、更高效率化解矛盾纠纷。2019年，银调中心对平台进行了二期开发，融入了“CA认证技术”和“人脸识别”功能，进一步提升了签字效力，同年4月在虹口法院完成了全市第一例在线司法确认。2020年，银调中心持续推动“科技赋能”为高质量发展注入动能，开发的AI语音外呼、异步调解空间极大释放了生产力。

二、构建银行业多元司法对接“大格局”

（一）诉调对接上海模式初步成型

2019年6月，银调中心完成了首例法院委托委派案件在线调解，调解成功后由上海金融法院出具《民事调解书》；处理了首例跨境银行业务纠纷委托调解；化解了崇明法院委派调解的两起涉三农诉讼纠纷。截至2020年8月，银调中心已经累计受理各法院委派、委托调解银行业诉讼案件558件，诉讼标的金额累计超过21亿元。

银调中心积极助力上海法院“两个一站式”建设，实现了上海市在线诉调对接“16＋1”全覆盖，各法院均有诉讼纠纷案件在线委派委托银调中心开展调解，“全覆盖、多特色、出实效”的“上海模式”得到不断创新和发展。深度开展银行业诉讼纠纷的多元化解，不断提升自身服务能级，以维护金融机构和消费者合法权益。

（二）仲调对接跨区域合作稳步推进

作为诉调对接的有益补充，仲调对接侧重于化解大额、对公纠纷案件，银调中心不仅与上海本地仲裁委全面建立起“仲调对接”合作机制，而且还陆续与多家异地知名仲裁机构（石家庄仲裁委、南京仲裁委、南平仲裁委等）也建立了仲调对接合作关系，推动仲调对接跨区域合作，并探索跨地域网络仲裁等创新模式。未来，银调中心还将积极响应“长三角区域一体化建设”的国家战略，与上海、南京、杭州、合肥四地的仲裁委共同开展“长三角地区仲调对接合作”，助力长三角区域金融法治环境建设，推进金融营商环境的持续优化。

（三）公调对接开启新里程

银调中心与上海市东方公证处（原上海市公证处）达成“公调对接”合作，成为上海第一家建立该模式的专业调解机构。今后，银调中心达成的调解协议可依托东方公证处对事实行为、债权文书证明、公证的功能，通过“赋强公证”的形式赋予调解协议强制执行力，为当事方提供更为丰富的司法服务渠道。

（四）访调对接着力基层

银调中心与上海市信访办达成“访调对接”合作意向，可受理市信访办及各区信访办委托调解的涉银纠纷案件，将调解的抓手往纠纷源头延伸，做到“矛盾纠纷不升级，基层就地解决”。2018年7月，银调中心受理了第一起由静安区信访办委托调解的存款纠纷案件，并协助当事人快速妥善地化解了纠纷，标志着“访调对接”实践工作正式落地，该案例于2018年7月26日在上海电视台新闻综合频道《法制特勤组》栏目播出，获得了社会各界的好评。

（五）律调对接做强专业

银调中心与上海市律师协会建立了“律调对接”合作，成为首家与市律协建设该制度的合作单位。银调中心借助律师的法律专业性联合开展调解，让更加专业的人做更加专业的事，律师调解员在银调中心处理疑难纠纷、法院委派委托案件中发挥了重要作用。截至2020年年中，银调中心已聘任数十名金融领域知名律师作为兼职调解员，累计化解疑难纠纷案件百余件，取得了良好成效。

（六）检调对接深入化

2020年5月，上海市检察院第三分院邀请银调中心协助金融借款合同当事人之间达成的和解协议系上海市内的首起检调对接案件，双方在此后畅通纠纷化解渠道，不断优化检调对接机制，为人民群众日益增长的金融争议多元解决方式需求提供切实可行的渠道。

（七）校社合作强化理论

银调中心与复旦大学、上海交通大学、华东政法大学、上海政法大学、上海海事大学等建立合作，发挥高校优质的师资、学术力量，促进银调中心实务理论研究工作。目前，调解中心已经成为上海政法大学、上海海事大学大学生实践教学基地，累计接收大学生社会实践活动四个批次、30余人次。2019年，银调中心还联合复旦大学法学院，首次在复旦大学推出“金融调解实务”课程教学，推动金融调解走进校园，让更多学子认识金融调解，了解金融调解。

三、“三个服务”卓有成效

（一）服务监管

1.有效缓解监管投诉处置的压力

2016-2020年，银调中心处理的纠纷案件中70％来自监管部门转办，累计数量超过4 300件，包括金融消费者、投资者以来电、来邮、来信、来访的投诉，也包括市长信箱、市信访办、市金融工作局等相关政府部门转办至上海银保监局的投诉事项。

据统计，2019年上海银保监局行政复议数量为80件，2018年为19件，2017年为34件，2016年为21件；2019年行政诉讼量为39件，2018年为3件，2017年为12件，2016年为11件。行政复议、行政诉讼量下降明显，说明银调中心在其中发挥了积极作用，分流了一部分存在行政复议、行政诉讼风险的投诉和轻微举报事项。此外，银调中心还积极协助监管部门参与行政再监督案件听证会，协助化解了数起涉案人数近1 000人次的群访群诉案件，有效缓解了监管部门投诉处置的压力。

2.成为监管政策落实成效的“晴雨表”

银调中心的调解范围已基本涵盖银行各业务领域，通过对矛盾纠纷触发点深入分析，可及时了解监管政策特别是消保方面政策在银行展业过程中的落实情况，为监管部门的后续决策提供了有价值的参考。例如，上海银保监局推行辖内金融机构理财产品销售过程执行“专区、双录、三公示”制度以来，理财纠纷占比逐年下降；同时，银调中心在纠纷调解过程中可以进一步掌握金融机构的消保工作开展情况，包括是否建立产品研发消保自评估机制、是否执行信用卡授信“刚性扣减”、机构员工行为管控是否规范、金融知识宣传教育是否到位等。

3.探索银行业纠纷调解的“上海模式”

自银调中心成立以来，上海银保监局已多次向中国银保监会汇报银调中心相关工作开展情况，并提报了多份有关银行业纠纷调解工作的方案、规则等文件，包括《关于成立“中国银行业纠纷银调中心”的筹建方案》《关于各省、自治区、直辖市建立银行业第三方纠纷银调中心的指导意见》和《银行业纠纷调解通行规则》等。同时，银调中心也积极向各省市银保监局提供“上海模式”的借鉴，累计接待25余批次各省市银保监局、银行业协会及相关调解组织的调研，在四川、湖北、辽宁等地成立当地银调中心过程中提供了许多帮助，将银行业纠纷调解的上海经验推广到全国。

（二）服务行业

1.着力化解行业疑难纠纷体现自身价值

银调中心着力化解行业复杂、疑难矛盾纠纷，累计为行业化解复杂、疑难纠纷超过1 000件，化解处置消费者群诉、群访案件5批次，涉及个案超2 000件，为机构专注发展主营业务保驾护航。

2.完善行业消保工作链条

银调中心积极嵌入行业消保工作链条，为行业金融机构提供完备的纠纷调解服务，目前已有20余家机构将调解工作不同程度地融入其投诉处理流程中，银调中心在化解行业面临的疑难纠纷方面正发挥越来越重要的作用。

3.助力提升行业总体消保水平

银调中心多次举办银行业消保工作人员培训会，探索调解员培训及资质认证体系，助力行业培育一支综合素质较高的消保队伍，提升行业消保工作水平。同时，面对越来越多无理投诉、恶意投诉严重影响金融机构正常的经营活动，银调中心开展了3次针对“重点关注客户”专题工作研讨座谈会，积极引导和承接无理投诉、恶意投诉进行调解，对当事人开展心理疏导和合理诉求的引导教育，约70％进入调解的恶意投诉、无理投诉都得到了妥善处置，将矛盾化解在基层。

（三）服务社会

1.维护金融消费者合法权益

银调中心始终坚持“以人民为中心”的理念，为金融消费者权益保护发挥应有的作用。银调中心累计处理纠纷案件争议标的金额超过22亿元人民币，调解成功率近75％，为广大金融消费者维护了正当合理的经济权益。

2.发挥平台对话价值

银调中心积极发挥“平台作用”，为金融机构和金融消费者搭建起沟通协商的平台，促进矛盾纠纷柔性化解，为保持纠纷各方继续良好的合作关系发挥了积极效用，为构建和谐的银客关系、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。

3.多样化宣教拉近群众距离

银调中心多次举办大型消费者权益保护户外宣传活动，受众群体超过500余人。同时，灵活采用多种宣传方式向社会大众推广、普及金融知识和调解知识，累计受众群体数万人次。银调中心还利用微信公众平台宣传金融知识、银行业纠纷调解的工作动态，共发布消息150余则，累计阅读数量1万余次，在为广大金融消费者普及金融知识的同时，也着力从源头上树立人民群众的金融风险防范意识。

四、银行业纠纷多元化解机制建设目标

（一）加强自身修炼，打造行业品牌

1.社会公信力再上台阶

一是广泛吸纳相关专业领域优秀人才投身调解事业，发挥多方合力，建立起一支业务过关、素质过硬的专业调解员队伍，并打造由司法、监管、消保、银行业等领域资深专业人士组成的调解“智库团”。二是不断完善内部管理体系，注重合规建设，强化档案管理，构建起“流程标准化、规则标准化、档案标准化”的专业调解工作机制。三是探索建立金融调解员培训及资质认证体系，与知名高校、权威培训机构、职业技能认证机构等深化合作，逐步构建“专业、标准、权威”的金融调解员培训及资质认证体系。

2.调解量质再上台阶

一是深化系统建设，完善系统功能，依托在线调解平台，以“智能化调解”为抓手引领传统调解模式升级换代，推动总体调解量再上台阶，立定银调中心的价值根基。二是合理分配资源，致力于提升化解重大、复杂、疑难投诉成效，特别是要研究探索化解群体性案件，发挥为监管部门、行业解决疑难杂症的价值。三是适时开发运用大数据分析技术，从宏观的层面精准把握调解业务发展趋势，及时识别调解工作中的风险点，建立配套的动态跟踪预警机制，不断提升调解质效。

3.国际化战略再上台阶

银调中心要拓宽眼界和思路，以国际化视野紧盯全球ADR行业发展趋势。通过实地考察、人才交流、经验共享等方式，向美国、英国、新加坡、日本等ADR机制建设较为成熟且有一定国际影响力的国家或地区学习，并选派调解员参加有关国际专业调解员培训课程，获取为国际社会认可的资质证书，逐步提升银调中心国际影响力。同时，结合上海实际，在跨境调解员培训、调解员资质国际化认证、调解规则国际化对接等方面与境外调解机构开展合作，既“走得出去”，也“拿得回来”，探索符合国内实际、具有中国特色的调解发展之路。

（二）深挖平台价值，服务国家及地方战略

1.深化“上海模式”内涵

银调中心要及时提炼各实践领域成效，动态丰富银行业纠纷调解“上海模式”，充实上海银保监局全流程金融消费者权益保护体系建设，立足上海，服务全国，将良好的实践经验向兄弟调解组织输出，形成示范带动效应，为银保监会面向全国推广多元化纠纷解决机制提供有力抓手。

2.有效服务国家战略

一是助力国家司法改革战略。多元化纠纷解决机制改革作为司法改革的一项重要内容，已上升到国家治理体系和治理能力现代化的战略层面。银调中心将结合各法院特色，不断深化诉调对接机制，打造“全覆盖、多特色、出实效”的“诉调对接上海模式”，为国家司法战略实施贡献“上海智慧”。二是研究探索“长江三角洲区域一体化发展”战略下银行业“仲调对接一体化”纠纷化解机制建设，充分发挥与沪、苏、浙、皖四地相关仲裁委对接的各自优势，提升区域纠纷化解效能，助力民营企业营商环境优化。

3.打造与上海城市发展战略地位相匹配的调解平台

一是助推上海国际金融中心建设。银调中心要继续在上海银保监局党委的坚强领导下，从构建成熟的金融纠纷处理环境、加强金融消费者权益保护、助力完善金融法治环境及金融市场体系、优化金融创新环境等方面继续发力，积极融入上海国际金融中心建设，发挥应有的作用。二是探索建设上海自贸区银行业多元化纠纷解决机制，参照境外先进金融争端解决机构的优秀经验，对标国际规则，构建具有自贸区特色、符合国际水准的“调解-评估-仲裁（临时仲裁）”新型一站式纠纷处置体系，为深化自贸区改革贡献力量。三是探索整合保险行业调解组织，充分利用各自资源优势，发挥银保调解合力，妥善处理好银行、保险业矛盾纠纷，为上海银行、保险业健康发展营造更为优良的软环境，助力上海航运中心建设。