第五节　依法全面履行政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护职责

十八届三中全会《决定》要求全面正确履行政府职能，对政府职能的范围作了新概括，提出加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。十八届四中全会《决定》要求依法全面履行政府职能。《纲要》从宏观调控、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护五个方面，对依法全面履行政府职能提出了具体要求和任务措施。

一、完善宏观调控

转变职能、减少微观事务管理后，政府要拿出更多精力管宏观、抓大事、议长远、谋全局，在党中央统一领导下，处理好政府与市场、当前与长远、中央与地方的关系，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生各项工作。

第一，明确宏观调控任务。十八届三中全会《决定》明确提出，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。

第二，健全宏观调控体系。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，增强宏观调控的前瞻性、针对性、协同性。

第三，创新宏观调控方式。健全发展规划、政府投资、财政税收、金融等方面的法律制度，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。积极探索各方面宏观调控手段，为有效调控提供多样化调控工具。

第四，深化投资体制改革。切实转变政府投资管理职能，确立企业投资主体地位，制定并公开企业投资项目核准目录清单。强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准。

第五，健全价格形成机制。完善主要由市场决定价格的机制，大幅缩减政府定价种类和项目，制定并公布政府定价目录，全面放开竞争性领域商品和服务价格。

第六，完善考核评价体系。纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。加快建立国家统一的经济核算制度。

二、加强市场监管

十八届三中全会《决定》提出，市场应当在资源配置中起决定性作用。虽然我国社会主义市场经济体制已经确立，但还存在市场体系不完善、市场问题频出、政府干预过多和监管不到位等问题。李克强总理强调，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车子才能跑起来；既要把该放的放下去，还要把该管的管起来并管好，这两方面内容同等重要。在大力推进简政放权的同时，要加强事中事后监管，为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。

第一，创造公平市场秩序。当前，我国仍存在市场体系不完善、市场规则不统一、市场秩序不规范、市场竞争不充分等问题，影响了经济发展活力和资源配置效率。建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用、实现资源配置效率最优化和效益最大化的基础。要改革清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。完善外资管理法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深入融合。

第二，深化商事制度改革。通过改革工商登记制度，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制、企业年检制改为年报制，将“先证后照”改为“先照后证”，精简了85％的工商登记前置审批事项。新增市场主体呈现“井喷式”增长，2014年达1293万户，其中新注册企业增长45.9％；2015年全国新登记企业443.9万户，比2014年增长21.6％。今后一个时期，还要继续清理工商登记前置审批，加快工商登记后置审批改革。进一步推进工商注册登记制度便利化，2015年年底前实现工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”“一照一码”。推行电子营业执照和全程电子化登记，实行“一址多照”和“一照多址”。

第三，创新市场监管方式。坚持“放管结合、放管并举”，实行“宽进严管”。针对取消下放的审批事项，监管部门要结合具体情况研究提出相应的事中事后监管措施，比如随机抽查、告知承诺、举报奖励、年度报告、告知性备案、制定行业从业标准、发挥相关行业协会作用等，用新的监管手段管住管好该管的事项。许多地方和部门结合自身工作，就创新监管方式进行了积极探索，比如福建省泉州市工商局大力推行行政指导，建立了“服务发展助导、执法办案疏导、巡查监管劝导、依法维权引导”四项机制，市场监管取得较好效果。

第四，完善市场监管体系。要建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制，形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的新格局。抓紧建立统一的综合监管平台，推进综合执法。加强社会信用体系建设，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，建设企业信用信息公示“全国一张网”，依法保护企业和个人信息安全。积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”“物联网+监管”新模式。

三、创新社会治理

“社会治理”与“社会管理”尽管只有一字之差，但体现了经济社会发展到新阶段后更为理性、更加科学的国家治理理念。在国家治理体系下，国家治理主体多元化，治理社会不仅是国家机关的职责，也是各个社会主体的责任。贯彻落实《纲要》关于“创新社会治理”的要求，就要坚持党领导下的多方参与、共同治理，发挥政府、市场、社会等多元主体在社会治理中的协同协作、互动互补、相辅相成作用，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。

第一，创新社会治理体制机制。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参加，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会治理科学化和法治化水平。推进社会自治，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

第二，发挥各类社会组织作用。完善社会组织登记管理制度，成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，除依据法律法规和国务院决定需要前置审批外，可直接向民政部门依法申请登记。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。逐步实现行业协会商会与行政机关脱钩，探索一业多会，着力去除行政化，强化行业自律。规范和引导网络社团社群等各类社会组织健康发展，加强监督管理。

第三，大力完善公共安全体系。深入推进社会治安综合治理，健全落实领导责任制。完善点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系。注重发挥城乡社区在社会治安防控中的基础作用，有效防范管控影响社会安定的问题，保护人民生命财产安全。提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力，完善部门协同、上下联动、社会参与、分工合作的防灾减灾救灾机制。全方位强化安全生产，落实政府安全生产监管责任和企业安全生产主体责任。完善食品安全标准体系，加强食品药品安全风险监测评估预警，建立食品药品质量追溯制度，实现从生产源头到终端消费的全过程严格监管，保障食品药品安全。

四、优化公共服务

近些年来，各级政府在加强公共服务方面下了很大气力，目前我国已全面普及了城乡免费义务教育，实现了比较充分的就业，建立了覆盖城乡的基本养老保险制度和基本医疗保险制度，但公共产品短缺、公共服务薄弱等问题依然突出。新一届国务院提出要打造促进经济发展“双引擎”，即培育打造新引擎，推动大众创业、万众创新，改造升级传统引擎，增加公共产品、公共服务供给。当前，各级政府要更加注重优化公共服务，把政府的作用与市场和社会的力量结合起来，做好“补短板”“兜底线”的民生保障工作，满足人民群众对教育、医疗、就业、社会保障等公共服务日益增长的多样化需求。

第一，完善基本公共服务体系。着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。

第二，创新公共服务提供方式。建立健全政府购买公共服务制度，公开政府购买公共服务目录，加强政府购买公共服务质量监管。推进公共服务提供主体和提供方式多元化，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过委托、承包、采购等方式向社会购买；确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式。

第三，提高公共服务的针对性。以创业创新需求为导向，提高公共服务的实效性。搭建为市场主体服务的公共平台，形成集聚效应，实现服务便利化、集约化、高效化。强化政策、法律和信息咨询服务，构建全链条的知识产权服务体系。做好对大学生的就业创业指导服务和农民工的职业技能培训。促进民办教育、医疗和养老等服务业发展。

第四，明确各级政府相关职责。中央政府主要负责制定国家基本公共服务标准和制度，提供涉及中央事权的基本公共服务，协调跨省（区、市）的基本公共服务问题，对各省级政府提供的基本公共服务进行监督考核。省级政府主要负责制定本地区基本公共服务标准和制度，提供涉及地方事权的基本公共服务，对市县两级政府提供的基本公共服务进行监督考核。市县两级政府具体负责提供本地基本公共服务，对基本公共服务机构进行监管。

五、强化生态环境保护

人的衣食住行、生存发展既需要农产品、工业品，更需要清新空气、清洁水源、舒适环境、良好生态。但是随着工业化和城市化的发展，也出现了环境恶化、生态退化、气候异常、灾害频发等问题，蓝天碧水、净土绿树似乎离我们越来越远。强化生态环境保护，不仅是技术、发展问题，更是体制、法律问题。十八届三中全会《决定》提出，加快生态文明制度建设；十八届四中全会《决定》提出，用严格的法律制度保护生态环境。建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度和责任追究制度，促进绿色发展、循环发展、低碳发展。2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出了严守资源环境生态红线、健全自然资源资产产权和用途管制制度、健全生态保护补偿机制、完善政绩考核和责任追究制度等10个方面的制度。

第一，深刻认识生态环境保护的重要性。生态环境由人类赖以生存与发展的多个要素组成，各要素之间相互关联、相互作用、相互影响，兼具生态功能与经济价值双重属性，要深刻认识保护和改善生态环境对于促进经济转型升级、提高人民生活质量、建设美丽中国的重要意义，牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念。

第二，有效约束各种自然资源开发行为。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，深化资源型产品价格和税费改革，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，完善自然资源监管体制和节约集约使用制度。划定生态保护红线，坚定不移实施主体功能区制度，建立资源环境承载能力监测预警机制。

第三，从源头上减少污染物的产生和排放。坚持谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，实行生态补偿制度。改革生态环境保护管理体制，完善和严格实行环境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制制度。尽可能减少高碳化石能源使用，大力发展风能、太阳能、生物质能等清洁、可再生能源，降低单位GDP能源消耗强度和二氧化碳排放强度。

第四，强化环境保护方面的法律责任。健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。加强对有关部门和地方政府执行国家环境法律法规和政策的监督，在环境保护领域推进联合执法、区域执法等执法机制创新，严厉打击企业违法排污行为。强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。加大对生产者污染环境的处罚力度，改变过去一罚了之的做法，对构成犯罪的，要坚决追究刑事责任。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。