※案例评析※

【案例一】城管机关不履责，可通过提起行政诉讼进行监督

〔基本案情〕

甲公司以乙公司进行违法建设，对其练车场的正常使用造成影响为由，向其所在街道社区和区城市管理行政执法局等多个机关进行举报。但以上机关对其所反映事项均无任何处理。后甲公司将乙公司违法建设的问题举报至市委信访办，市委信访办将举报材料转至市城市管理行政执法局，后市城市管理行政执法局又将举报材料转至区城市管理行政执法局，但直至甲公司起诉时止，区城市管理行政执法局仍未对该公司的举报作出任何答复，故甲公司以区城市管理行政执法局为被告，向法院提起行政诉讼，要求判令被告履行法定职责。人民法院在本案一审过程中，被告区城市管理行政执法局意识到其不履行职责可能存在败诉风险，遂与甲公司经协调达成一致意见，同意受理原告的举报事项并在其职权范围内进行调查，即依照原告的申请，履行了相应的法定职责。故原告之后向法院提交了书面撤诉申请。法院依法裁定准许原告撤回起诉。

〔专家评析〕

本案所体现的正是行政相对人通过提起行政诉讼对城市管理执法部门实施监督，从而保障自身合法权益的功能。当前，城管执法领域的行政不履责案件往往是因执法机关及其工作人员存在“懒政”“惰政”方面的主观因素或者某些客观方面的原因而引发，这种行政不履责案件，与滥作为等作为类案件相比，法律关系往往较为明确，案件审理难度相对较低，只要行政机关依法履责，当事人之间的症结往往易于化解。城管执法实践中，不少行政不履责案件是行政相对人在向行政机关多次反映、投诉无果后，才选择通过诉讼方式寻求救济，通过行政诉讼的监督来保障自己的合法权益的。但是，我们看到，行政不履责案件一旦起诉，常常在诉讼期间就使纠纷得以快速解决。这从一个侧面凸显了行政审判这一外部监督机制对行政机关依法履职和依法监督的重大影响力。本案中法院在查清事实、分清是非的基础上，通过向不作为的行政机关释明法律规定和法律后果，以和解方式化解纠纷，实现对行政执法行为的监督，使得原告诉求在比较短的时间内得以实现，有利实现“案结事了”。

【案例二】回应群众举报应当依据事实并符合法定程序

〔基本案情〕

沈某位于某市的一房屋在动迁、拆除范围内。拆除施工单位在施工现场设置了围墙作为围挡。沈某认为村民委员会在其房屋前建筑的围墙违反了法律规定，是违章建筑，故于2012年7月10日向区城市管理执法局邮寄举报信，要求区城市管理执法局依法查处违建围墙。区城市管理执法局收到沈某的举报信后，以口头答复的方式，告知沈某其举报的围墙是按规定要求设置的，不属于违章建筑。沈某对区城市管理执法局的答复不服，提起行政诉讼，请求确认区城市管理执法局认定“被举报的围墙不属违章建筑”的具体行政行为违法，并予以撤销，判令区城市管理执法局对其举报的围墙依法履行法定职责。一审法院认为，在房屋拆除工程开工之前，施工单位为文明、安全施工，在拆迁施工现场设置围墙进行围挡的行为没有违反相关法律法规规定，对沈某要求确认区城市管理执法局认定围墙不属违章建筑的具体行政行为违法并予以撤销的诉讼请求不予支持。驳回了沈某的诉讼请求。沈某不服提起上诉。二审法院查明，区城市管理执法局于2012年9月24日对沈某作出的口头答复认定涉案围墙“是按规定要求设置的，不属于违章建筑”之时，村民委员会尚未取得《城市道路临时占用许可证》，涉案围墙属于违章占用道路。该局口头答复的主要证据不足，缺乏事实根据，依法应当撤销。沈某提起本案行政诉讼请求判令区城市管理执法局履行查处涉案围墙的法定职责之时，区城市管理执法局已经向村民委员会颁发《城市道路临时占用许可证》，违章占用道路行为已经改正。二审法院判决如下：一、撤销一审行政判决；二、撤销区城市管理执法局的口头答复；三、确认区城市管理执法局未履行对涉案围墙进行查处的法定职责违法。

〔专家评析〕

城管执法直接与公民、法人或者组织接触，极易引起行政争议。城管执法应当依法行政，遵循法定程序。行政诉讼法第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”由此可以看出，行政行为合法应当具有以下要素：证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。

本案中，区城市管理执法局的行政行为是否合法应当从以下角度进行分析判断。首先，该城市管理局是否具有执法权。依据该市关于城市道路桥梁管理的有关规定，单位和个人因国家建设、公用设施建设和其他有关事项需临时占用道路的，应报经城市管理部门审核同意，由城市管理部门核发临时占道许可证后，方可占用道路。由此可见，区城市管理执法局具有管辖权，应依据相关规定赋予的职权进行调查处理。其次，该城市管理执法局作出的口头答复时，村民委员会尚未取得《城市道路临时占用许可证》，涉案围墙属于违章占用道路。因此，该局口头答复的主要证据不足，缺乏事实根据，依法应当撤销。再次，行政机关应当遵循法定程序，以书面的方式回复当事人。但是本案中该城市管理执法局仅以口头的方式答复，属于违反法定程序。综上所述，该行政行为不符合合法要件，应当予以撤销。

行政诉讼法第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的……”。该城市管理执法局在沈某提起行政诉讼后，向村民委员会颁发了《城市道路临时占用许可证》，违章占用道路行为已经改正。因此，应当判决确认区城市管理执法局未履行对涉案围墙进行查处的法定职责违法。

---

[1]杨小军：“城管执法机构性质与城管执法体制”，载《行政管理改革》2010年第4期。

[2]杨小军：“城管执法机构性质与城管执法体制”，载《行政管理改革》2010年第4期。

[3]刘凯：“城市管理中的以人为本”，载《云南大学学报法学版》2009年第4期。

[4]刘国昌：“以人为本管城市”，载《人民日报海外版》2013年3月15日。

[5]“市城管执法局印发《上海市城市管理行政执法程序规定》”，载中国上海网，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw45161.html，最后访问时间：2017年3月20日。

[6]王莉萍、蔡峻：“中国数字城管的‘杭州模式’”，载中国城市网，http://www.urbanchina.org/n1/2016/0104/c369544-28010473.html，最后访问时间：2016年1月4日。

[7]“持续加强城管执法队伍规范化建设力度”，载厦门市城市管理行政执法局网站，http://www.xmcg.gov.cn/gzcy/zxft/201702/t20170204_1516131.htm，最后访问时间：2017年4月10日。

[8]季张颖：“城管文明执法情况或列入诚信记录”，载《上海法治报》2016年12月13日。

[9]“全市城管执法系统推行‘积分制’考核　提升城管队伍管理效能”，载中国上海网，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw18454/u21aw1185038.html，最后访问时间：2017年4月6日。

[10]《北京市人民政府办公厅印发关于加强首都城市管理综合行政执法监管实施意见的通知》，载中国知网，http://mall.cnki.net/magazine/Article/BMZB201318004.htm，最后访问时间：2017年3月1日。

[11]《北京市东城区人民政府办公室转发区城管执法监察局关于调整城市管理综合行政执法协调领导小组成员及职责的意见的通知》，载数字东城网，http://www.bjdch.gov.cn/n3952/n3970/n381754/c1164412/content.html，最后访问时间：2017年3月20日。

[12]参见北京市城市管理综合行政执法局网站，http://www.bjcg.gov.cn/gzcy12/，最后访问时间：2017年4月7日。