第二章　黄河流域城市经济高质量发展测评与路径选择^（1）

新中国改革开放的进程自始至终伴随着城市化的高速腾飞与不断深化，京津冀、长三角、珠三角等新型大城市群迅速崛起，成长为带动国家经济快速发展的增长极。城市作为现代化经济体系的核心载体，促进城市经济高质量发展是新时代国民经济发展的重心所在。以城市建设和发展为龙头，不仅拉动了中国经济的高速增长，更为推动中国经济高质量发展积累了可资借鉴的宝贵经验。然而黄河流域的城市群、国家级中心城市以及地级以上城市的建设和发展均在一定程度上落后于长江经济带和珠三角地区。此外，黄河流域高质量发展不同于全国整体上的高质量发展，也不同于某一省份的高质量发展，是典型的大流域高质量发展，具有一定的特殊性（任保平，2020）。因此，探寻黄河流域城市经济高质量发展的路径，是协同推进黄河流域大治理的战略重点。

一、文献综述

城市是国民经济体系的重要有机构成，城市经济发展既要与宏观经济发展趋势相契合，又具有其内在特征和规律，这决定了城市高质量发展与宏观层面经济高质量发展既有相同点又有差异化。探讨城市经济高质量发展需要从经济高质量发展的内涵和城市发展质量两个层面梳理相关研究，进而分析城市经济高质量发展的评测指标及其路径选择。

（一）经济高质量发展的内涵与测度

党的十九大之后，学者们分别从经济学原理（金碚，2018；任保平，2018）、社会主要矛盾和新发展理念（陈诗一、陈登科，2018；张军扩等，2019）、供给和需求相协调以及生产效率（余泳泽，2019）等视角对经济高质量发展的内涵进行了界定。此外，在微观层面有研究将塑造卓越的企业持续成长和持续价值创造的素质能力的目标状态或发展范式界定为企业高质量发展内涵（黄速建等，2018）。在中观层面，方创琳（2019）分别基于城市建设、人居环境和城市管理等方面分析了新型城镇高质量发展的规律。

在经济高质量发展的测算方面，魏敏和李书昊（2018）基于经济结构优化、创新驱动发展、资源配置高效、市场机制完善、经济增长稳定、区域协调共享等维度，设计了经济高质量发展评价指标体系。李金昌等（2019）构建了由经济活力、创新效率、绿色发展、人民生活、社会和谐5个部分组成的高质量发展评价指标体系。在测量方法创新方面，聂长飞和简新华（2020）综合使用了纵横向拉开档次法、定基功效系数法和核密度估计法，测算了省级经济高质量发展水平。

（二）城市发展质量

学术界较早就观察到城市化进程不仅是城市数量的扩张，而且是城市发展质量的提升。洪银兴和陈雯（2000）指出，城市化水平的衡量不仅只用城市人口比重这一“量”的指标，还应有反映城市功能提升的“质”的指标，即反映市场化和社会分工程度的指标，包括第三产业比重、基础设施水平、现代化及市场意识等。叶裕民（2001）认为城市化质量包括两个方面：一是城市化核心载体——城市的发展质量，即城市现代化问题；二是城市化域面载体——区城的发展质量，即城乡一体化问题。城市现代化包含经济现代化水平、基础设施现代化水平、人的现代化水平；城乡一体化则涵盖三次产业平均利润、城乡间的物流和信息流、城乡居民收入差异和城乡恩格尔系数差异4个方面。此外，其研究认为城市质量与人密切相关，包括城镇人口的就业、社会保障、教育、医疗、基础设施、环境等方面的水平（保障程度和公平程度等），产业结构和就业的改善，城市基础设施及人居环境等。

城市作为一个综合体，除了人的因素还包含公共安全、资源环境和城乡一体化等诸多方面。学者们认为城镇化质量是指城市化发展的综合水平，同时还包括其发展的集约性、公平性（均等化）和可持续性。在此基础上，构建了包含人口就业、经济发展、社会发展、公共安全、居民生活、资源环境和城乡一体化7个一级指标的城市化质量指标体系。何平和倪苹（2013）测算发现，全国城市化质量（49.23%）低于城市化率（50.27%），城市化率越高的地区其城市化质量相应也越高。相近地，李明秋和郎学彬（2010）指出城市化质量有三个方面：一是城市自身发展质量，包含经济发展、社会发展和生态环境协调；二是城市化推进的效率，包含劳动效率、土地效率、资金效率和能源效率；三是城乡一体化的程度。龚志冬和黄健元（2019）则基于《国家新型城镇化规划（2014—2020）》和系统理论提出，城镇化质量包括人口发展、经济发展、社会建设、资源环境和城乡统筹质量及城镇化耦合协调情况6个方面。

通过对以上文献的分析汇总发现，目前学术界对经济增长质量、高质量以及城市发展质量的内涵界定、经济增长质量和高质量发展的影响因素及动力机制分析、中国经济发展质量水平的测度、高质量发展的实现路径、供给侧结构性改革、新动能、区域高质量以及城市发展质量等方面已经进行了比较全面的研究。但学术界对经济高质量增长的研究视角大多聚焦在省际层面，围绕经济活动更为集聚和活跃的城市高质量发展研究较少，尤其对兼具大流域和欠发达特征的黄河流域城市高质量发展的研究更为少见。基于此，本书测度并比较分析了黄河流域地级以上城市经济高质量发展水平，以探讨可能的高质量发展路径选择。

二、方法与数据说明

（一）测算方法

高质量发展是比经济增长质量范围宽、要求高的质量状态。准确测度和客观比较评价区域中心城市高质量发展水平，是分析和探索富有地域特色高质量发展路径的基础。本书采用师博和张冰瑶（2019）的方法和指标体系，从发展的基本面、发展的社会成果和发展的生态成果3个维度，对2004—2017年黄河流域77个地级以上城市经济高质量发展水平进行测算和评价^（2）。相关数据通过历年《中国城市统计年鉴》和CEIC数据库采集和整理，在此基础上设计指标体系（见表2-1）：

经济发展质量=δ•发展的基本面+ϕ•发展的社会成果+η

经济的基本面=δ1•强度+δ2•稳定性+δ2•合理化+δ2•外向性

经济的社会成果=ϕ1•教育+ϕ1•医疗（2-1）

经济的生态成果=η1•单位气体污染排放产出+η2•单位固体污染排放产出+η3•单位工业液体污染排放产出

（二）指标解释

经济高质量发展的基本面包含诸多方面，我们主要选取了以下4个层面来对基本面进行诠释：①经济高质量发展的强度被用来权衡地区生产活动的产出能力，产出能力越高，则该地区经济量的增长就越快，居民财富增长就越快，相应的发展潜力就越高，这里用地区人均生产总值来对经济高质量发展的强度进行测量。②经济高质量发展的稳定性用以反映地区经济运行的区间是否平稳，若经济始终运行在一个合理的区间，则表明经济发展较为稳定。本书对经济增长率变异系数取倒数，以此衡量不同城市间经济增速的稳定性水平。变异系数是数据的标准差与平均值的比，反映了数据离散程度即各个城市经济增速对该区域城市平均增速的偏离程度。为了确保测算结果的稳健，我们利用3年期滚动窗口测算经济增速的变异系数。变异系数的大小与经济稳定性成反向变动关系，变异系数越小则地区经济增速越平稳，表明经济发展态势良好。③经济高质量发展的合理化被用来表明经济发展的协调性，具体指产业结构与就业结构的协调性，产业结构越合理，则表征资源的配置（包括人力资源）越合理，经济结构得到了优化。这里使用中心城市三次产业结构和就业结构的数据计算基于产业结构的泰尔指数，并用1与泰尔指数的差值度量经济发展的合理化水平。④经济高质量发展的外向性表明了地区对外贸易程度，外向型经济的发展也可以增强城市的经济活力，是经济发展不可或缺的组成部分。我们以地区对外贸易的净出口值占地区生产总值的比来衡量。

城市高质量发展的社会成果被用来度量经济发展成果的普惠性。经济发展的同时更要让人民共享经济社会的发展成果，而教育和医疗是民生关注的焦点，本书选取教育和医疗两项指标：①教育是民族振兴、社会进步的重要基石，是人才输出的重要途径，而充足的人力资本则是驱动经济发展的重要力量。基于此，本书选取平均每万人高校在校学生人数来测度教育水平。②医疗是民生之需，是人民安全感、幸福感的重要保障，我们以平均每万人医生人数来表征医疗水平。

经济高质量发展的生态成果被用来度量经济发展过程中对环境带来的副作用，经济发展要求投入得到更多的收益，而生态环保是为了促进经济的高质量发展、提高人民的生活福祉，所以要促进生态环境和经济的融合，大力发展绿色经济。本书从气体污染、液体污染、固体污染3个方面来衡量单位经济产出给环境带来的负面影响，具体的指标为单位气体污染排放产出、单位液体污染排放产出和单位固体污染排放产出。

由于以上各类指标具有不同的性质和计量单位，不可简单相加，为了方便后面的计算，需要对原始数据进行变换和处理，本书采用“最小最大标准化”方法对原始数据进行无量纲化处理。在此基础上，我们使用熵值法测算各指标权重，在消除权重主观因素的同时规避多指标的信息重叠问题。信息熵被用以测度不确定性，熵值越高，系统结构越均衡，变异程度越小，权重越小；反之亦然。各指标权重如表2-1所示，城市单位气体污染排放产出权重最高，为0.5271，说明城市经济高质量发展的指标体系中空气质量最为关键，这与近年来政府和公众日益重视大气污染相吻合。经济增长率变异系数的倒数权重位居第二，达0.1357，反映出在高质量发展阶段增长的稳健性比速度更有价值。由于流域特征和水资源较为稀缺，城市单位液体污染排放产出权重排第三，为0.1128，说明黄河流域同样需要重视水资源保护。平均每万人高校在校学生人数的权重排名第四，为0.0909，表明教育在城市经济高质量发展体系中具有重要影响。

三、黄河流域城市经济高质量发展评价与比较

（一）黄河流域城市经济高质量发展评价与特征分析

2004—2017年黄河流域城市经济高质量发展水平呈现出波动中上升的态势，2004—2012年显著下降，随后2013—2015年强力反弹，而2016—2017年再次轻微下滑，如图2-1所示。2004—2012年中国经济处于高速增长阶段，各个城市对GDP的重视度远超环境质量以及公共服务，2009年投向“铁公基”的“4万亿元刺激计划”进一步恶化了经济发展质量。2012年之后中国经济进入新常态，党的十八大提出大力推进生态文明建设和实施创新驱动发展战略，2015年供给侧结构性改革的实施弱化了“三期叠加”的负面影响，这些都有利于城市经济高质量发展水平的提升。

从分维度指标来看，2004—2008年黄河流域城市发展的基本面和社会成果呈上升态势，说明在全球性金融危机之前黄河流域经济发展和社会发展持续向好，而污染排放加剧导致生态环境恶化是这一阶段经济发展质量缓慢下滑的主因。黄河流域属于北方地区，国有经济占比较大，市场经济发育程度不及京津冀以及南方的大湾区和长江经济带，2008年国际金融危机对黄河流域城市经济发展负面影响较大，城市发展的基本面大幅下滑。经济发展滞后也加速了人力资本层面的“孔雀东南飞”，黄河流域城市发展的社会成果也随之下滑。与此同时，城市各类污染排放不断增加，导致2008—2012年黄河流域城市经济发展质量急速下滑。2012—2015年，城市发展的基本面、社会成果和生态成果都呈现出快速攀升的态势，但是由于环境治理不能在短期一蹴而就，黄河流域城市发展的生态成果仍滞后于发展的基本面和社会成果，这反映出黄河流域城市经济高质量发展的短板依然是严峻的生态环境保护问题。

2004年经济高质量发展水平排名前5位的城市为庆阳（0.0588）、济南（0.0580）、延安（0.0573）、威海（0.0554）和青岛（0.0468）。其中，山东的3个城市经济发展水平好，并且自然环境优于黄河流域其他省份的城市。庆阳和延安丰富的石油资源带动了其城市经济发展。排名后5位的城市分别是吴中（0.0120）、渭南（0.0118）、金昌（0.0112）、巴彦淖尔（0.0090）和朔州（0.0087）^（3），这些城市的经济和社会发展水平均相对落后。其他省会城市，如呼和浩特（0.0453）、郑州（0.0355）、西安（0.0350）、兰州（0.0333）、太原（0.0311）、银川（0.0286）和西宁（0.0189）分别排在第6、第14、第17、第21、第26、第32和第63位。2017年排名前5位的城市分别为西安（0.0661）、青岛（0.0645）、枣庄（0.0386）、济南（0.0384）和郑州（0.0380）；排名后5位的城市依次为大同（0.0122）、海拉尔（0.0121）、吕梁（0.0120）、巴彦淖尔（0.0117）和金昌（0.0099）。其他省会城市，如兰州（0.0324）、太原（0.0321）、银川（0.0312）、呼和浩特（0.0287）和西宁（0.0257）分别排第8、第9、第13、第16和第21位，这说明省会城市和计划单列市能够吸引更多高质量的经济社会发展资源，以获取更好的发展质量。

2004—2017年，经济高质量发展水平排名上升最快的城市是包头和枣庄，分别提升了50位和46位，白银、铜川和西宁均提升了42位。包头发展质量的快速提升得益于其发达的工业体系带动了发展基本面大幅攀升；枣庄和铜川作为资源型城市成功转型的代表，也在发展的基本面取得了不俗成绩；白银则加大生态环境保护力度，2018年全年优良天数占90.9%，实现城市发展质量显著改进。排名下降最明显的城市为乌兰察布、酒泉、榆林、吕梁和延安，分别下降了43位、45位、51位、53位和61位。其中榆林、吕梁和延安都属于资源型城市，能源价格大幅下滑以及相对恶劣的自然地理环境，限制了城市发展质量的提升。黄河流域资源型城市数量较多，推动其产业体系转型升级不仅关乎本地经济社会发展，更是实现全流域高质量发展的关键环节。

我们进一步计算了各省份代表性年份城市经济高质量发展平均值，由于研究样本中青海仅有省会城市西宁，无法准确测度青海城市经济高质量发展的平均水平，故剔除。如表2-2所示，从区域格局来看，黄河流域城市经济高质量发展呈上下游崛起、中部下沉的态势。山东城市经济高质量发展水平最高，其次为宁夏和内蒙古，城市经济高质量发展水平和排名均有显著提高，陕西与河南城市发展质量有所提升。而山西和甘肃的经济高质量发展水平上升有限，排名有所下滑。山东地处黄河流域下游，是流域内唯一的东部沿海省份，经济发展水平优于其他省份，资源环境承载力相对较高，因而在流域内保持了较高的发展质量。黄河流域上游的宁夏和内蒙古大力发展经济以及加大教育和医疗公共投入，取得了发展质量的快速提升。黄河流域中部的陕西，城市经济高质量发展水平在2012年之前均位于流域第二，但随后相继被内蒙古和宁夏超越。2016年陕西省会西安经济高质量发展水平在黄河流域地级以上城市中排名第一，但西安作为陕西省一家独大的单核，长期对周边城市形成了强大的虹吸效应。区域发展不协调会抑制陕西省各市整体推动经济高质量发展。山西和甘肃近年来经济发展水平不高，发展的基本面提高不明显，制约了两省城市经济高质量发展。值得注意的是，2004—2017年黄河流域所有省份城市发展的生态成果均有所下降，生态环境具有极强的外部性，需要不断完善绿色发展的制度建设，推动全流域的生态环境协同大治理。

（二）流域中心城市高质量发展比较

中心城市作为区域经济发展的龙头，是推动城市经济高质量发展的关键。黄河流域中心城市包括8个省会城市以及1个计划单列市青岛。2004—2015年济南经济高质量发展水平在黄河流域中心城市中最高，2016年后西安成为流域经济发展质量最高的城市。西宁和银川在样本期内经济高质量发展水平最低。

在研究样本期内，黄河流域中心城市经济高质量发展的格局呈现出“下中上”的特征，即下游中心城市经济发展质量最高，中游次之，上游最低。2004年黄河流域中心城市经济高质量发展水平排名由高到低依次为济南、青岛、呼和浩特、郑州、西安、兰州、太原、银川和西宁；2017年排名变为西安、青岛、济南、郑州、兰州、太原、呼和浩特、银川和西宁。样本期内济南经济高质量发展均值最高，但2016年被西安和青岛超越，根本原因在于济南经济发展和生态环境保护落后于西安和青岛，导致济南发展的基本面和生态成果分值相对较低。青岛作为黄河流域唯一的计划单列市，其经济发达和生态环境优良确保了经济发展质量稳步提升。西安既是国家级中心城市又是西北核心城市，拥有国家级新区和陕西自贸区的强有力支撑，具有得天独厚的发展优势。近年来，西安加大经济发展和绿色发展的力度，驱动经济高质量发展跃居黄河流域首位。黄河流域下游的银川和西宁生态环境承载力相对较低，严重制约了城市经济发展质量的提升。

本章以2017年为例，基于3个维度的分项指标，比较分析各中心城市经济发展质量的差异性。发展的基本面排名为青岛（0.0672）、西安（0.0503）、银川（0.0452）、西宁（0.0429）、济南（0.0404）、呼和浩特（0.0388）、太原（0.0374）、郑州（0.0367）和兰州（0.0300）。发展的社会成果排名为郑州（0.1140）、兰州（0.0870）、呼和浩特（0.0834）、太原（0.0761）、济南（0.0564）、银川（0.0526）、西宁（0.0504）、西安（0.0436）和青岛（0.0232）。值得注意的是，郑州的社会成果显著高于青岛和西安，其主要原因在于河南省人口基数大，郑州吸纳了大量省内大学生，使其在校生数持续攀升。2004年郑州高校在校生数为22.21万人，少于西安的40.29万人，多于青岛的20.17万人；但2014年郑州高校在校生数为78.32万人，反超西安1.68万人，并且郑州高校在校生数增速均高于西安和青岛。西安的教育资源较为丰富却不均衡，青岛的教育医疗公共资源有限，优化教育和医疗投入是两个城市进一步提升发展质量的可行选择。发展的生态成果排名依次为西安（0.0751）、青岛（0.0709）、济南（0.0346）、郑州（0.0250）、兰州（0.0235）、太原（0.0227）、银川（0.0231）、呼和浩特（0.0159）和西宁（0.0158）。不难发现，黄河上游属于干旱半干旱地区，城市发展的生态成果相对较低，提升水资源利用效率以及经济和人口的承载力是这类城市改进发展质量的必要选择。

（三）黄河流域、长江经济带、大湾区、京津冀城市经济高质量发展比较

2004—2017年，黄河流域、长江经济带、大湾区和京津冀的城市经济高质量发展指数的变化趋势如图2-2所示。四大区域城市经济高质量发展指数排名由高到低依次为大湾区、京津冀、长江经济带、黄河流域，而且2014年以来大湾区城市发展质量显著高于其他3个区域。整体而言，四大区域的城市经济高质量发展变动趋势相同，值得注意的是，2015年各区域城市发展质量都出现下滑趋势，2016年大湾区、京津冀趋于平稳，可以预计黄河流域城市经济高质量发展也将止跌企稳。

大湾区作为改革开放的“桥头堡”，经济发展在全国处于引领地位，并且较高的资源环境承载力也为大湾区城市经济发展的最高质量奠定了基础。京津冀拥有北京和天津2个直辖市，区域内其他城市也均位于东部地区，整体发展相对均衡，城市经济发展质量也就超过了涵盖东、中、西部城市的长江经济带和黄河流域。从具体城市发展来看，2017年四大区域共210个城市，经济高质量发展水平排名前3位分别是深圳（0.3444）、北京（0.1795）和上海（0.0833），在排名前10位的城市中黄河流域仅有西安和青岛，分列第7和第8位，而长江经济带则有4个城市入围。四大区域城市经济高质量发展水平排名后20位城市中，黄河流域有15个城市，进一步凸显其城市发展质量亟待提升。

如图2-3所示，从四大区域城市经济高质量发展的子维度来看，2017年大湾区城市发展的基本面和生态成果都遥遥领先于其他区域的城市，京津冀城市发展的社会成果略高于大湾区城市。长江经济带城市发展的基本面和生态成果均高于黄河流域城市，这表明长江经济带城市经济发展和绿色发展程度较好，2个区域城市的经济发展差距较大。黄河流域经济总量占全国的比重由2005年的22.83%降至2018年的21.98%，并且2018年黄河流域经济增速落后于长江流域1.21个百分点。相较于长江经济带，黄河流域城市资源环境承载力较低。此外，对生态环境破坏较大的资源开采及其加工业占黄河流域产业比重高达36.34%，高出全国平均水平9.17个百分点。黄河流域城市发展的社会成果强于长江经济带城市，说明黄河流域城市在教育和医疗公共服务方面略好于长江经济带。

长江经济带与黄河流域同属流域经济，并且均流经欠发达地区和发达地区，长江经济带城市经济高质量发展领先于黄河流域，除了经济发展和绿色发展方面的差距，深层次的原因在于：①创新能力层次。2018年黄河流域规模以上工业企业R&D经费支出总额占全国水平的比重为19%，长江经济带规模以上工业企业R&D经费支出总额占全国水平的比重为49%，与长江经济带相比，黄河流域地区的创新能力较弱。②对外开放水平。2018年黄河流域货物进出口总额占全国的比重为10%；长江经济带货物进出口总额占全国的比重为44%。黄河流域货物进出口总额仅相当于长江流域的23%，由此可见黄河流域的对外开放水平相对偏低。③中心城市辐射带动能力。长江经济带的一些中心城市，如上海、南京、杭州、苏州等城市协同发展能力较强，对周边的城市带动作用明显；而黄河流域的中心城市，如郑州和西安，其GDP总量位列九大国家级中心城市后两位，并且对周边城市的辐射带动能力相对有限。

四、黄河流域城市经济高质量发展的路径选择

高质量发展的关键是要解决发展不平衡、不充分问题，高质量发展就是能够很好地满足人民日益增长的美好生活需要的发展。在现实层面，发展质量的内容表现出的多维性和丰富性，要求发展战略和模式选择的高度创新性，系统性地创造发展优势，走符合实际和具有特色的道路。因此，黄河流域城市经济高质量发展路径选择，既要考量能够满足人民日益增长的美好生活需要以及与新发展理念相契合的共性特征，也要侧重因地制宜地发挥各城市的地域特色。

（一）发展城市创新驱动体系

创新发展作为五大发展理念之首，是驱动经济高质量发展的第一动力。黄河流域城市创新能力相对于长江经济带、京津冀和珠三角城市较弱，研发投入偏低、研发市场转化率不高。以省会城市为例，2018年黄河流域中心城市中，青海省会西宁的专利申请量最低，不足3500件，西安和郑州相对较高，然而仍未达到长江经济带的成都和南京的70%以及上海的50%。黄河流域城市需要加大对创新的重视程度、优化创新促进的制度设计，形成以创新为核心驱动力的经济发展模式，以动力变革带动效率变革，最终推动质量变革，以保证黄河流域各级城市发展驱动力的韧性和稳健的发展惯性。

一是构建由关中城市群和中原城市群构成的黄河流域技术研发和知识产权交易二元中心，借助技术进步的空间溢出效应带动全流域高质量发展。关中城市群发挥高等院校和军工科研机构集中的优势，在基础研究和研发人才培养领域加大投入力度。中原城市群侧重以实体经济为抓手，强化应用技术研究以及研发成果的市场化应用。在此基础上，释放以济南和青岛为核心的山东半岛市场潜能大和三次产业发达的优势，切实推进黄河流域实体经济与科技创新的深度融合，提高科技成果的市场化应用程度。借助知识产权市场化交易，形成科技研发的盈利增长点，激发科学技术和科技产品充分溢出到青海、宁夏和内蒙古等省份创新能力薄弱的城市。在此基础上，发展出科研创新—市场化应用—专利权交易的创新链条，驱动全流域高质量发展。二是通过减税、贴息和财政补贴等制度安排，加大科技创新在民生领域的应用和普及的政策倾斜力度。借助创新的力量提升黄河流域各城市人居环境，畅通公共交通系统，提高城市软硬件的安全程度，服务于人民日益增长的美好生活需要。三是依靠技术创新和制度创新推进城市治理体系和能力的现代化程度。有效减少政府审批程序，控制行政治理费用，优化各级城市的营商环境，助力企业提高核心竞争力。利用人工智能、移动互联、区块链和大数据等数字技术，引导城市居民、企业和政府理性选择高质量的消费行为、供给行为、治理行为以及公共产品和服务供给，推动城市数字化治理体系的构建。四是黄河流域水资源保障形势依旧严峻，中心城市需要率先创新用水理念、发展节水技术、创新节水产业发展模式，推动城市用水方式由粗放型向节约型、集约型转变。

（二）壮大城市现代化产业体系

发挥好黄河流域各级城市协调互动，需要做实做强各城市的现代化产业体系，以全产业链合作提升黄河流域各级城市实体经济竞争力。

首先，建设和发展城市现代化产业体系需要以四要素协同发展为核心，推动以制造业为中心的各产业协同发展。各级城市构建现代化产业体系，需要以地处黄河流域下游的济南和青岛的制造业与金融业为牵引，以中部的郑州、西安、太原和兰州为枢纽，充分释放其实体经济、科技创新、人力资源以及交通通信方面的优势，衔接东部和中西部地区，推动各城市实体经济联动发展（师博，2020）。其次，依托济南、西安、洛阳、太原和兰州等历史名城效应以及丝绸之路文化效应，以弘扬“黄河文化”、讲好“黄河故事”为主线，大力发展黄河流域各省份的特色全域旅游，以增加旅游产品供给为契机提升各城市服务业供给质量。最后，以陕西杨凌农业高新技术产业示范区为基础，提升黄河流域农、林、牧、副、渔业的科技水平，培育职业农民队伍。

（三）完善城市公共产品和服务供给体系

黄河流域各级城市高质量发展的分项指标显示，发展的社会成果和生态成果导致了各城市发展质量的分化。生态成果的提升相对耗时较长，完善各级城市公共产品和服务的供给质量，则能在短期内有效改进社会成果。

一是强化城市高质量发展的科学规划机制。吸引第三方机构和专家参与城市发展规划，在程序上完善公众参与城市规划的机制设计。鼓励社会各方面力量监督城市高质量建设发展。二是各级城市需要加快创新和完善城市公共服务投融资体制，在加大政府公共投入的同时，引导国企、民企和外企进入城市教育、医疗、养老以及其他民生领域。与此同时，强化教育和医疗资源配置的公平性，使全民充分分享经济发展的成果，践行共享发展理念。三是水土资源依然是提升黄河流域各级城市承载力的主要制约因素，需要不断优化设计城市容量和区域格局，防范城市过度膨胀，提升城市土地和水资源利用效率。

（四）培育城市绿色发展体系

黄河流域是我国重要的生态屏障，对于维护我国自然生态安全具有战略地位。黄河流域各级城市切实转向经济高质量发展，需要贯彻绿色发展理念，坚定不移地推进“生态优先、绿色发展”。青海、宁夏、内蒙古和甘肃等黄河上游省份的各级城市，要重点实施重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力。山西、陕西和河南等中游省份的各级城市要以自然生态环境恢复和优化为核心，侧重于控制黄河支流污染和城市周边大气污染治理，不断提升城市生态质量。作为黄河下游省份，山东的各级城市要加大环境保护和质量的力度，提升流域生态环境自我恢复能力。

（五）强化高质量城市群建设

作为中国经济发展的龙头，长三角、京津冀和珠三角都是以城市群建设和发展为核心。黄河流域地理面积大、经济发展水平相对较低、自然资源承载力不高，更需要加大力度发展山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群、太原城市群、兰西城市群和呼包鄂城市群，引领和辐射全流域各级城市的协调发展。

一是完善城市群的税收、财政支出、土地和招商引资方面的政策设计，强化城市群的资源整合与共享机制，引导城市间由竞争走向合作的机制设计。有效促进黄河流域各中心城市的虹吸效应向辐射效应转变，充分释放黄河流域各级城市的比较优势。二是通过共建、共享城市物理基础设施和数字基础设施，打通城市群的各类平台，鼓励各类要素在城市间自由流动，提升城市经济发展效率，降低城市建设成本。三是在城市间信息沟通协商机制上，建立定期或灵活的重大事项通报、应急预警防范、突发事件资源整合等方面制度，形成城市发展合力。四是在绩效考评机制上，探索建立科学、规范的城市群高质量发展政绩考核体系，形成及时动态调整和高效反馈机制。五是建立城市间合理公正的利益分配、协商和补偿机制，妥善处理城市群整体利益以及中心城市和卫星城市的局部利益。六是建立黄河流域生态环境保护的城市协同治理框架。依据流域特征划分好城市之间以及城市群之间流域和区域管理权责，强化全流域各级城市生态环境和水资源的协同治理。

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（1）　作者简介：师博，教育部人文社会科学重点研究基地——西北大学中国西部经济发展研究院兼职研究员，西北大学经济管理学院副院长，教授、博士生导师，主要从事宏观经济与发展的政治经济学研究；何璐，西北大学经济管理学院硕士研究生，主要从事区域经济研究。

（2）　黄河仅流经四川省很短的区域，因此，本章未测算四川省地级以上城市经济高质量发展水平。此外，陕西省的汉中、安康和商洛3个地级市属于长江流域，也未纳入黄河流域。

（3）　括号内为城市经济高质量发展的分值。