1.2　新常态下经济增长的新特征及其对环境保护提出的新考验

1.2.1　新常态下经济增长的新特征

中国经济在经过40年的持续高速增长后，开始进入增速换挡期，与以往的周期性波动有所不同，这次经济下行具有以下新特征：一是持续时间比较长，从2010年以来GDP增速一直在波动中稳步下降，若从国际经济危机前的高点2007年算起，至2019年，这种增速下降的现象已持续了12年，而且目前还在探底的过程中。二是下降幅度较大，GDP增速从2010年的10.4%下降到2018年的6.6%，若从国际经济危机前的高点2007年算起，则从14.2%下降至2019年的6.1%。三是经济探底后可能难以恢复到原来的高度。

在经济持续下行的同时，中国经济结构不断优化，消费对GDP的贡献率持续增大，2011年后维持在50%以上，高于投资对GDP的贡献率。第三产业增加值占GDP的比重持续上升，2013年首次超过第二产业增加值占GDP的比重。城镇化率持续升高，2017年达到58.52%，单位GDP能耗持续下降，且下降幅度越来越大。

从短期看，影响中国经济下行的主要因素包括：一是投资。中国经济高度依赖投资，进入21世纪后投资率维持在65%以上，大大超过了警戒线，但投资效率较低，投资对GDP增速的贡献率已从2010年的54.8%下降到2017年的32.1%。二是消费。中国居民消费占GDP比重从1978年的48.8%下降到2012年的29%，远低于美国居民消费占GDP的比重。三是出口。中国产品出口同比增长持续下降，从2010年的31.3%下降到2012年的7.9%，再下降至2018年的7.1%。四是政策。2008年后的几年，为了应对国际经济危机，中国政府采取了大规模的刺激政策，取得了明显成效，但也带来了一些副作用和后遗症，现已进入前期刺激政策消化期。

从中长期看，影响中国经济下行的因素包括：一是人口。近年来，中国劳动年龄人口占总人口的比重开始下降，总抚养比开始上升，这意味着中国人口红利消失的拐点开始出现。二是资源。近年来，中国的资源能源消耗过快，而单位资源产出率只有发达国家的1/10左右，另外，中国的资源、能源对外依存度较高。三是环境。近年来，中国部分地区的大气、水、土壤等环境要素受到不同程度的污染，森林覆盖率低，水土流失严重，在这种背景下，中国的环境规制逐渐加强。党的十八大以来，随着环境保护被逐渐提升至非常高的战略高度，各级政府高度重视环境保护工作，生态文明制度建设、主体功能区规划、国家级生态文明试验区的建立、新环保法的出台、国家及各地区污染治理力度空前、中央环保督察制度的建立，生态环保执法监管取得了前所未有的新进展，这些环境政策和措施的实施也会对经济下行产生不容忽视的影响。四是发展阶段。随着中国各个地区工业化的完成和城镇化的逐步推进，中国重化工业对经济增长的贡献会有所变化，中国经济发展的模式将随着发展阶段的不断推进而发生自然的转变，重化工业对能源和污染的贡献峰值会渐渐过去。

1.2.2　新常态下环境保护的新考验

在上述背景下，我国经济发展进入了新常态，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新常态也对我国生态环境保护提出了方向性考验、艰巨性考验、统筹性考验、世界性考验和长期性考验。

一是方向性考验。

要找到正确方向。生态文明建设产生于人与自然关系的演进过程，人类生存发展依赖生态环境，同时也影响着生态环境的结构、功能与演化。从畏惧自然到依赖自然，再到征服自然，人类生态环境保护的方向随着人们对环境的认识深入，以及生产力的提高而得到不断改进与修正。随着我国经济社会发展进入新时代，我们需要进一步修正生态环境保护的方向，从征服自然转为善待自然，从物尽其用、为我所用转为像保护眼睛一样保护生态环境。善待自然，并不是回归到畏惧自然，而是更加有效地实现人类与自然的沟通与交流，通过超前的科学理念、先进的技术手段、绿色的生产方式找到人类与自然共生共存共荣的路径。方向决定路径，路径决定成败，唯有用正确的方向指导新时代的生态环境保护工作，才能真正实现绿水青山与金山银山的双赢。

要明确改革目标。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，生态环境保护正是发展不平衡不充分的主要矛盾之一。改革开放40多年来，人民生活水平实现了历史性跨越，与生活水平同时提高的还有人民日益增长的生态环境需求。然而，同所有发达国家所经历过的一样，在由高速发展向高质量发展的转轨时期，我国生态环境供给还存在供给能力不足、种类有限、分布不均等问题。一些地区的经济发展较快，人们已经将生态环境质量作为评价生活质量的重要标准，如果我们的生态环境保护工作还停留在污染治理，势必难以满足人们的生态环境需求。因此，如何更好地满足人民群众在生态环境方面的日益增长的需求，推动人的全面发展是新时代生态环境保护的改革目标。

要抵制错误观点。任何改革都不可能一蹴而就，中国改革开放以来取得卓越成就的背后是无数次观点的碰撞与失败的尝试。进入社会主义新时代，失败与错误仍在所难免。首先，我们应正视新时代生态环境保护中遇到的各种问题和困难，辩证地、长远地看问题，不能将某些地区一时的经济增速下滑归咎于生态环境保护工作的开展，更不能因某次生态环境事件而对生态环境保护工作全盘否定。其次，我们应允许生态环境保护工作中出现非方向性的错误，建立容错机制，只有这样才能更好地激励改革者找到正确的方法和路径，才能将生态环境损失降到最低。最后，我们应加强生态环境保护的科普工作，溯本源、正视听，让人民群众具备辨伪存真的基本能力。

二是艰巨性考验。

要凝聚社会共识。生态文明建设任重道远，需要全社会的高度参与。绿色梦想，不只是国家的、政府的，更是每个人的。尽管生态文明建设已经成为全国人民的共同梦想，但当需要人们从生产和生活的微观层面，转变生产生活方式、彻底实现绿色发展时，生态意识却未必跟上。原因就在于，我们还缺乏根植于内心的生态共识。新时代，如何凝聚生态共识，摆脱“认同度高、知晓度低、践行度不够”的状态，补上行动的短板，用正确的价值观引领生态文明建设，用科学的方法论推进生态文明建设，这将是新时代我国生态环境保护的艰巨性考验。

要突破重点问题。“得其大首”就是“得其大要”，党的十九大报告紧盯环境保护重点领域、关键问题和薄弱环节，提出加强大气、水、土壤等污染治理的重点任务和举措。要坚持全民共治、源头防治，加快构建科学适度有序的国土空间布局体系、绿色循环低碳发展的产业体系、激励和约束并举的生态文明制度体系、政府企业公众共治的绿色行动体系，着力解决人民群众反映强烈的突出环境问题。新时代，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件、有能力解决生态环境突出问题的窗口期。如何顺利度过关键期、攻坚期、窗口期，逐个击破重点问题是关键，也是艰巨挑战。

要应对国际环境。改革开放以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，由粗放增长模式带来的环境破坏、生态失衡问题也不断加剧。近年来，中国发生环境污染的频率逐渐增加，不时出现污染事件，严重影响普通人民群众的生产生活。由此，国际社会开始将目光投向中国不断恶化的环境问题，关于中国环境威胁论的指责不时出现。新时代，我国面临的国际压力将有增无减。面对这些压力，我们不必顾影自怜，却可以鉴往知今，拥有从偏见中寻找不足的气度。

三是统筹性考验。

要实现各领域协同。虽然《环境保护法》赋予了生态环境部门综合协调和统一监督管理的职责，但生态环境保护工作需要环保部门与其他部门配合完成。但在实际工作中，存在难协调、责任推诿的情况，给生态环保工作带来阻力，为新时代我国生态环境保护提出了统筹性考验。这就要求新时代的生态环保管理体制改革，充分发挥环保部门在生态文明建设中的牵头引领作用，强化环保部门综合协调生态环保事务，统一监管相关部门履行生态环保责任的职能。同时，建立多部门的联动机制和协调机制，加强环保部门与公检法部门的衔接配合与联动，推进环境行政、刑事、民事责任追究的有机结合，有效打击环境违规行为，对排污企业产生有效的震慑作用。

要实现央地联动。随着市场化改革的推进，中央政府与地方政府权力和角色关系发生转变，加之政府自利、理性的驱动下，中央政府与地方政府在根本利益一致基础上的目标价值取向开始发生分离。中央政府是整个社会公共利益的代表者，它的主要目标是寻求中央利益的最大化，其政策制定的出发点是全体人民的整体利益。而地方政府拥有自身辖区内的全部信息、最贴近辖区内人民的优势和中央逐步下放的权力，其所关心的只是自己辖区内的经济与公共管理事务，如维持和发展地区经济、提高本地区人民生活水平、扩大地区就业率，等等，其主要目标是从本地区利益出发，寻求地区利益的最大化，其政策执行的出发点是谋求本地区的最大利益。因此，在生态环境保护的过程中，地方政府为了尽可能维护自己的利益，可能并不会认真执行中央政府的环境政策，甚至为了增加地方政府的财政收入，放任排污企业的污染行为。尤其伴随着地方经济增速的调整，以及地方债务的偿还压力，地方政府面临多方面的财政压力。尽管生态文明建设指标已经纳入地方政府官员的考核体系，环保垂直管理体系开始实施，这些措施的实施能够在一定程度上缓解中央与地方在环保目标上的矛盾，但效果如何还有待考察。

要加强国内外统筹。新时代的生态环境保护不仅面临国内突出环境问题，还承受着来自国际上尤其是发达国家的减排压力。生态环境保护的内忧外患对新时代环保工作的国内外统筹提出了考验。要想解决这些问题，根本还在于发展。唯有发展，才能为生态环境保护提供充足的物力和财力支持，使各级政府没必要为是否投入生态环境保护资金而困扰。唯有发展，才能促使科学技术进步，从根本上实现生产方式的绿色变革。唯有发展，才能在国际环境保护事务中承担起更多的责任与义务，为全球环境治理贡献应有之力量。

四是世界性考验。

在人类享受工业文明带来的物质财富迅速增长和生产生活方式巨大变革的同时，环境污染和破坏像是挥之不去的梦魇一样在全球范围内无限蔓延，并演化成全球性的生态危机，深刻地改变着人们的生产生活方式以及对待环境问题的意识形态，作为上层建筑的治理体系也必然随之改变。在应对生态破坏、资源短缺、气候变化、生物多样性锐减等全球性环境问题上，要求全球国家和地区共同参与，“任何一个国家都没有足够的力量独自对付整个生态系统受到的威胁。对环境安全的威胁只能由共同的管理及多变的方式和机制来对付”。

中国是世界上最大的发展中国家，也是一个环境大国，环境治理作为全球治理的重要部分，明显离不开中国的参与。随着中国经济与社会发展水平的不断提高，作为一个地区和世界性的大国，中国希望以负责任和建设性的形象出现在各种国际制度中。同时，也出于有效解决环境与发展问题的需要，中国采取多种参与方式，越发以负责任和建设性的大国形象出现于全球环境治理的重要场合。

党的十九大报告强调，我们要积极参与全球环境治理，引导应对气候变化的国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。中国是全球环境污染的重要责任者、贡献者、受害者，正在通过各种方式积极参与全球环境治理，也理应成为全球环境治理的重要参与者、贡献者、引领者。对于全球其他国家和地区来说，如果中国没能成为全球环境治理的重要参与者，全球环境问题不可能得到根本解决。对于中国来说，如果不能全面参与全球环境治理，成为重要参与者、贡献者、引领者，也无法将中国的合理利益诉求体现出来，为中国可持续发展争取更大空间和机会。如何推动中国成为全球环境治理的重要参与者、贡献者、引导者，也正是新时代下生态环境保护的世界性挑战。

五是长期性考验。

要完善制度。建设生态文明，是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。实现这样的变革，必须依靠制度和法治。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”当前，我国生态环境保护中存在的突出问题，大都与体制不完善、机制不健全、法治不完备有关。推进生态文明建设，必须实行最严格的生态环境保护制度，深化生态文明制度改革，完善经济社会发展考核评价体系，建立健全责任追究制度，建立健全资源生态环境管理制度，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。习近平总书记在党的十九大报告中对加快生态文明体制改革做出部署，强调要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，完善天然林保护制度，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系等；提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。总之，就是要把生态文明建设纳入法制化、制度化轨道，而这是一个长期而艰巨的任务与挑战。

要解决主要矛盾。生态文明建设是一个系统工程，既要整体推进，又要重点突破。党的十九大报告紧盯环境保护重点领域、关键问题和薄弱环节，提出加强大气、水、土壤等污染治理的重点任务和举措，要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，以重点突破带动整体推进。以解决发展与保护矛盾最激烈、百姓身边最严重、健康影响最突出、治理体系最薄弱、国际反响最强烈的环境问题为着力点，以改善环境质量为核心，健全生态文明建设体制机制政策，动员全社会力量，用硬措施应对硬挑战，抓出一批老百姓看得见、摸得着、感受到、能收益的治理成果，如解决饮用水不安全、黑臭水体、重污染天气、农村环境综合整治等突出环境问题，确保实现与全面建成小康社会相适应的生态环境目标。

要发现新问题。人类认识世界、改造世界的过程，就是一个发现问题、解决问题的过程。实践发展永无止境，矛盾运动永无止境，旧的问题解决了，又会产生新的问题。在中国经济社会发展的长期历程中，每个发展阶段都会有特定的生态环境问题，每个时代都有急需解决的重点问题。因此，要树立问题意识，坚持问题导向，善于发现问题，敢于正视问题，这是新时代下创新生态环境保护工作的必然要求，更是引领高质量发展的路标。