第一节 西蒙与沃尔多的思想交锋

西蒙与沃尔多之争蔓延了半个世纪，是现代西方公共行政思想史上最激烈的争论之一。这场争论，绝不是仅仅两个思想巨人之间学术思想的交锋，更重要的意义在于对公共行政思想的发展产生了重大、深远影响。

事情发端于1952年沃尔多在《美国政治科学评论》（American Political Science Review）第1期上发表的题为《民主行政理论的发展》（Development of Theory of Democratic Administration）论文的一个脚注。沃尔多认为，民主理论全面发展的主要障碍就在于这样一种观念，即将效率作为行政科学的核心概念，认为效率是一个价值中立的概念，更为糟糕的是，效率是与民主对立的概念。“只要这一处方得到实际遵循，就等于将我们自身托付给了虚无主义……然而，效率是正统理论的教条，并且一直拒绝退出历史舞台。在任何严格的政治与行政分离的情况下，没有人相信效率，却相信这样的主张，即存在着价值决策和事实决策，并且后者是由效率组成的。”这段文字的脚注成为导火索。“在这场争论中，当前重量级权威的观点与我的观点是对立的。但是，我相信，不存在将价值观排除在外的任何事实决策领域。决策就是在各种备选方案中进行挑选；在各种备选方案中进行挑选就会导入价值观。赫尔伯特·西蒙显然为行政研究做出了杰出贡献。然而，只有当他摆脱了他所宣称的方法论逻辑实证主义的影响时，才能做出这些贡献。”（Waldo, 1952）

《美国政治科学评论》第2期随即发表了西蒙的反驳文章以及沃尔多对反驳的回击。文章渗透出剑拔弩张的气氛，措辞尖酸刻薄，甚至还有人身攻击的味道。这场争论是20世纪后半叶美国公共行政学界两位主将围绕公共行政学的学科定位、研究方法和价值取向展开的激烈论战。西蒙主张引入逻辑实证主义，重建一门更加精致、更有效率的行政科学；沃尔多注重将民主等规范价值引入公共行政，强调公共行政学就是一种政治理论；西蒙反对那种松散的、华而不实的、隐喻的修辞方式，主张术语学、方法论和逻辑证明上的简洁明了；沃尔多反对将公共行政研究放置在逻辑实证主义的框架内；西蒙谴责沃尔多不严谨，沃尔多指责西蒙在哲学上目光短浅。

西蒙直言不讳，他忍不住要对那些随时准备向实证主义和经验主义发出战斗呐喊的政治理论家们给予回击。“因为相信脚注中的断言是错误的，并且因为我希望沃尔多先生能更具体地指出我的逻辑断裂发生在什么地方，以及得出对我定论的正确前提和推理线索是什么而被原谅”“爱我，就爱我的逻辑”“我在有关政治理论的著作中所遭遇的那种以断言、谩骂和隐喻修饰的文字，在我看来，有时具有审美上的愉悦，但很少具有说服力。在沃尔多的论文中我无法发现他对关键术语的定义，他没有以任何系统的方式提出他的基本前提，他的命题似乎从哲学跳到心理学再到历史并如此反复……然而更令我不安的是，我发现其中的一个关键性前提是错误的”（Simon, Drucker, Waldo, 1952）。

西蒙认为，在价值判断（factual judgment）和事实判断（value judgment）的语境下，判断（judgment）并不等于决策（decision），只是决策的要素之一。“实证主义者断定一项决策，当且仅当在该决策至少源自一些未经证实的假设是祈使句时，才能在逻辑上得到验证。这些未经证实的必要条件被称为价值前提。此外，这些价值前提不能单独地源自经验观察，因为经验观察建立陈述性语句……一个实证主义者宁愿一败涂地，也不愿承认存在着价值决策和事实决策，这是一个可验证的经验命题。”（Simon, Drucker, Waldo，1952）

西蒙最后断言，无论沃尔多的前提是对还是错，如果我们继续以他和大多数政治理论家所采用的那种松散的、文学性的、隐喻的风格来思考和写作，那么，看不出在政治哲学上如何取得进展。政治理论所容忍的不严谨标准，在逻辑学、亚里士多德哲学或符号学的初级课程中会得不到一个及格的分数。

沃尔多回击称，政治理论家们并不反对作为思想、调研技巧或行动的实证主义和经验主义，相反非常欣赏实证主义和经验主义所提供的大量信息。但是，“即使我们应该倾向于通过逻辑实证主义来选择救赎之路，事情并不像西蒙教授所描述的那么简单。根据我那些自认为是经验主义者的哲学家朋友们的看法，逻辑实证主义作为一种批判工具发挥了有益的作用；但是，逻辑实证主义不是哲学的终结，不是特定的哲学，甚至也不是科学哲学，而只是哲学史的另一个篇章。目前，三代哲学家都在角逐一场已经严重分裂的运动之领导权……其中西蒙的逻辑实证主义存在着明显漏洞，即拒绝仔细审查他们所提供的一切，如果这一切看起来是真的，就信任它，如果这一切看起来有用，就应用它，显然这是愚蠢的。然而，无论他们可能在何处撒谎，我想保留发现真理和有效性的权利。在我看来，自封的实证主义者和经验主义者在这两方面都不可能独享垄断权”（Simon, Drucker, Waldo, 1952）。

沃尔多警告西蒙，“思维创造仍然是一个谜，充其量也只能通过逻辑训练来协助。西蒙教授也必须知道，科学家们经常得出使他们的前提无效的重要结论。的确，科学进步的历史可能主要是以这些科学术语来书写的。也许西蒙教授需要检验他所迷恋的逻辑实证主义是否已经成为他追求、他献身的科学的障碍。至少对我来说，逻辑实证主义、经验主义和科学远不是西蒙教授所认为的那种近乎或完全一致的东西”（Simon, Drucker, Waldo, 1952）。

对于以祈使句和陈述句来阐述价值判断和事实判断，沃尔多认为，“我们只是陈述它，而无法验证它，其中所存在的推理链条是无穷的，从来没有唯一答案……西蒙教授指责我亵渎了逻辑实证主义的神圣之地，我恐怕已经这样做了。我之所以使用这个比喻，是因为在我看来，西蒙教授在我们这个世俗的时代是一个罕见的人，一个有着深厚信仰的人。他的信念是磐石般的，且是底蕴深厚的。他对异端邪说和原罪的容忍度是零。通向救赎之路是笔直的、狭窄的、单行线的和私有的。我们必须谦恭地承认自己的原罪，接受神祇，以卡尔纳普和艾耶尔[1]的鲜血接受纯粹的洗礼。然而，他说，我们将不再是敌人”（Simon, Drucker, Waldo, 1952）。

沃尔多把矛头指向西蒙的著作《行政行为：行政组织决策过程研究》（Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization），诸多发现、观察和结论与逻辑机制没有任何必要的联系，比如逻辑机制与主题之间的转变，并不总是那么小心谨慎，而是有点儿信口开河。对于西蒙关于民主制度是作为确认价值判断的程序的观点进行了义正词严的谴责：“在宽泛意义上，所有的政治制度都是为了验证价值判断而存在的。准确地讲，这句话到底旨在断言什么，我压根茫然不解。”（Simon，Drucker, Waldo, 1952）

面对西蒙批评政治理论家那种松散的、文学性的、隐喻的思考和写作风格，沃尔多反唇相讥：“西蒙教授试图避免根据政治理论家们自身的意愿与他谋面，而把他自己藏匿在屏风背后，上面写着请安静！科学家在工作……如果他真对我的著作的连贯性和相关性感兴趣，显然应该花更多的时间研究传统政治理论，花更少的时间研究自己的逻辑著作。”（Simon, Drucker &Waldo, 1952）

在《美国政治科学评论》第2期发表的组文中，还有一篇德鲁克的文章，显然他也参与了西蒙与沃尔多之争。沃尔多认为，德鲁克提出通常存在民主对其他组织和其他人口的溢出效应是个关键点。“民主行政理论的关键问题，如同所有的民主理论一样，是如何调和民主的欲求与权威的需求……这里有两个预设，一是民主政体，另一个是传统的政治行政二分法的废弃……行政行为不仅是政治决策的机械性应用，而且是充溢着政治并关注决策。在行政中民主的发展是合法的且确实是必要的。民主社会唯一能够合法化的权力就是民主自身。”（Waldo, 1952）沃尔多在1986年接受采访时回忆：“这在当时只是一个逻辑命题。如果一个正式的政府是由人民创造且推动变革的，那么人民就是合法的政府权力的正式来源。可是，事情远比简单的逻辑阐述要复杂得多，而且存在着对权力分析上的差异。这在当时是纲领性的、探索性的陈述，今天我可能不再强调……在现实世界，没有一件事务是简单的，在有些时候，民主是且似乎必须受到某些方式的约束，如果不这样，民主就可能被无政府主义所取代。数十年来，我一直致力于解决这一问题，我不敢确定我解决了这一问题。或者更加直白地说，我确信我永远解决不了这一问题。”（Brown & Stillman Ⅱ, 1986: 62-63）

在回顾《行政行为》出版四十周年所举办的笔谈中，哈蒙认为：“西蒙和沃尔多之间存在严重思想分歧的命题，仍然是公共行政理论与实践的核心问题，具体包括：科学对行政研究的意义、作用和局限性；价值与事实、政策和行政之间的实际差异和差异分析；尽责行政的性质；以及宪法民主理论与公共行政学术研究的切题性。”（Harmon, 1989）时过境迁，思想分类的标签并没有偏向谁，也没有出现所谓的新沃尔多主义者，西蒙与沃尔多之间的争论最终是一个平局。

达布尼克认为，西蒙与沃尔多是世仇（feud）。当然，西蒙与沃尔多之争并没有导致两人的个人积怨，反而加深了彼此的友谊。在1986年接受采访时，沃尔多谈到，朝鲜战争期间，西蒙在写作一篇关于价格调控机构的文章时就征求过自己的看法。在20世纪70年代初期，他邀请西蒙到雪城大学马克斯维尔公民与公共事务学院发表演讲，其间与西蒙亲切交谈。当谈到两人之间的这场争论时，他们都承认，对方是正确的（Brown & Stillman Ⅱ, 1986:59）。本质上，无论是西蒙还是沃尔多都蔑视自20世纪30年代中期以来主导公共行政的、正统的科学管理原则。西蒙斥为基于普通知识而不是科学的、相互矛盾的、前后不一的谚语；沃尔多批评它为所谓的科学原则，并通过将自身等同于效率和专家知识败坏了对民主的理解。只不过，西蒙和沃尔多在构建新的公共行政理论的方向上是不一致的。西蒙主张，行政科学必须建立在对组织和管理的更加真实描述的经验研究基础之上；而沃尔多主张，应该发展一种公共行政的规范理论，反映真实世界政策实践和项目管理的主导价值和政治导向，并且认为，西蒙的研究议程将公共行政转向了逻辑实证主义导向，同样对构建民主行政形成威胁。达布尼克认为，无论是西蒙还是沃尔多都取得了成功。西蒙的有限理性已经成为重要的理论遗产，并且西蒙后期转向心理学、计算机科学和经济学也取得了如日中天的影响。沃尔多的民主行政理论主导了后期公共行政理论的发展，后世学者大量追随，成为公共行政的主流理论之一。但是，公共行政理论失败的根源在于无法对公共行政生活的最基本特征提供可信解释，我们仍旧必须依赖于政治科学、社会学等同行学科的著作，这些学科的研究是相关的，不过并不指向某一种公共行政理论。达布尼克委婉地指出，“在取代那些作为行政原则的形式化的传统智慧上，公共行政理论未能取得任何进步……正统理论仍然活在实践者的日常运作中”（Dubnick, 1999）。

弗雷德里克森认为，“今天，公共行政依然是科学和艺术，事实和价值，汉密尔顿和杰斐逊、政治和行政、西蒙和沃尔多。某些人呼吁一种宏大的和包罗万象的理论 ‘将所有的领域整合在一起’。就我的品味而言，公共行政现在就已经将它所有的复杂性整合在一起，即一种由西蒙和沃尔多所丰富的和持续揭示的复杂性”（Fred erickson, 2001）。

胡德和杰克逊认为，西蒙与沃尔多之争，对正统原则的批评是正确的，但是所给出的解决方案是错误的。学术界必须严肃地对待蕴含在正统原则中的基本教义。我们不能把它们作为前后矛盾的、相互冲突的教条，或是非民主的、非政治的因素完全放弃，而是需要研究它们，因为它们是相互连贯的，并且应用于真实世界的情境中（Hood & Jackson, 1991）。

西蒙与沃尔多之争结束了公共行政学的古典时期。一方面，使公共行政学面临可怕的身份认同危机；另一方面，深刻影响了随后半个多世纪公共行政学的研究走向。所争论的问题，不仅引导了明诺布鲁克的方向，而且依然是当下公共行政理论与实践的中心问题。