第二节 研究背景

“问题都是在一定的语境中生成、发现的，也是在一定的语境中理解和解决的。……严肃的现实社会问题，通常不能孤立地得到有效解决，而要考虑问题的现实条件和历史背景，有些甚至涉及复杂的社会文化背景和政治背景。”^[7]本书对天然气产业市场化进行法律规范性研究不是为了追求纯粹的理论上的玄奥和卓越，而恰恰是以解决现实社会问题为皈依的。因此，准确认识该问题产生和存在的背景对该问题的解决具有极大的帮助，甚至可以说了解背景本身也是解决问题的一部分。否则，“即使制定出了法律，若现实中不存在推行法律的社会基础，现实中法律则只能部分实行，或者完全‘行不通’，即难以实现制约社会生活这一机制”。^[8]因此，要分析和解决天然气产业发展中的法律规制问题，必须以中国当下的自然背景、政策背景、社会背景以及法律背景为基础并受其制约。

一 自然背景

（一）中国天然气资源赋存状况

一个国家或地区是否占有丰富的资源是个相对概念，一般而言，考虑一国资源的多寡主要参考三个方面的数据，一是产量，二是剩余可采储量，三是可采资源量。产量的确切统计可以为国家提供经济活动中可直接利用的资源数量，而剩余可采储量和可采资源量是对一国未来或中长期资源潜力的评估。^[9]

天然气资源是天然气产业发展的基础。中国天然气资源比较丰富，主要分布于中西部地区的四川、鄂尔多斯、柴达木、塔里木和近海的莺歌海、东海及琼东南盆地。目前已经建成投入使用的气田主要有：苏里格气田、雅克拉气田、塔里木克拉2气田、克拉苏气田大北区块、塔里木迪那2气田、塔里木油气田、青海油气田、普光气田、元坝气田、大庆油气田等。据《全国油气资源动态评价（2010）》数据显示，中国常规天然气地质资源量为52万亿立方米，最终可采资源量为32万亿立方米。截至2013年的数据，中国的天然气新增探明储量为6000亿立方米。中国煤层气、页岩气资源比较丰富，截至2012年的数据显示，探明储量达5350亿立方米。根据2013年3月1日国土资源部发布的全国页岩气资源潜力调查结果，中国陆域页岩气地质资源潜力为134.42万亿立方米。中国已在四川、重庆、云南、贵州、陕西等省市开展了页岩气的井钻探实验，这进一步证实中国页岩气具有较好的开发前景。特别是2013年页岩气勘探开发取得重大进展，实现产量2亿立方米。页岩气作为独立性资源矿种，中国正在尝试对页岩气的勘探、开发引入多种所有制资本运作，但是，目前中国页岩气的富集区块将近有80%的资源为中石油、中石化所垄断，其他资本进入困难重重。

（二）中国天然气供给状况

从国家宏观层面看，目前中国对于天然气的开发利用还缺少整体的规划和设计，天然气整体呈现供不应求的局面。统计数据显示，2011年中国天然气占总能源消费量的比例为4%，这远远低于发达国家所设定的8%—10%的天然气消费比例。

图1—1 全球液化天然气市场和亚洲供应
资料来源：《BP世界能源统计年鉴》2014年版。

从中国的天然气资源分布和市场需求分布来看，中国的天然气资源主要分布在柴达木、塔里木、鄂尔多斯、四川、松辽、渤海湾、南海和东海八个盆地。其中，柴达木、塔里木、四川、鄂尔多斯四个盆地位于西北省区，其天然气资源量占总资源量的55%；这些地区普遍经济欠发达，天然气产量远远大于区域性对天然气的需求量；中国天然气市场主要分布在东部经济比较发达的长江三角洲、环渤海和珠江三角洲等地区，这部分区域在经济快速发展的同时，也产生了巨大的能源消耗，由此面临严重的生态恶化、环境污染的问题。东部地区天然气需求量大，但是产量不足，因此，天然气资源分布和市场需求矛盾突出。从整体看，中国的天然气资源保有和需求市场主要分布于西部和东部地区，中间相距数千千米，天然气的运输是个难以逾越的现实障碍问题。这意味着我们需要投资数百亿元来铺设长距离、大口径的天然气管道，由此天然气才能源源不断地输送至千家万户。

（三）中国天然气消费状况

天然气消费状况主要由资源条件、技术发展水平、人口密度、气候等综合因素决定。目前，中国天然气消费主要集中在工业和生活消费两个领域，具体而言主要运用于天然气发电、天然气化工、城市居民用气、汽车加气及燃气空调几个方面。根据《BP世界能源统计年鉴》2014年版的数据显示，2013年，中国能源消费占全球消费总量的22.4%，占全球净增长的49%。中国天然气消费增长10.8%，达153亿立方米，居世界首位。根据中国石油和化学联合会发布的一份题为《我国天然气发展面临的不确定因素》的报告，2014年中国天然气表观消费量为1800亿立方米，同比增长7.4%，其中进口天然气580亿立方米，对外依存度达32.2%。目前国内天然气产业发展迅速，天然气消费量持续保持两位数增长，增长速度远大于供给量，国内天然气资源长期处于供不应求的局面，用气高峰期对大工业用户“停气、限气”现象呈上升趋势。现在用气缺口主要通过增加进口液化天然气和管道天然气来填补。

（四）中国天然气进口状况

天然气供应安全是国家能源安全的重要组成部分，在天然气供应日趋全球化的今天，供气的安全性、稳定性和持续性已经受到世界各国的高度关注。中国在大力提高国内天然气产量的同时，重点通过进口天然气多极化实现天然气供应安全，以保障国家能源安全。根据《BP世界能源统计年鉴》2013年版的数据，2012年中国天然气进口主要来源国为澳大利亚、卡塔尔、马来西亚、土库曼斯坦和印度尼西亚，从这五个国家进口的天然气占中国天然气进口总量的93.5%。

2013年，中缅天然气管道开通，西南地区供气得到保障。中亚管道不断扩充，中国开始进口土库曼斯坦、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦的管道天然气。与此同时，LNG也在积极建设当中，截至2013年底，中国共有9个LNG接收站投入运营，年处理LNG达2630万吨，较上年增长约40%。2012年，中国天然气管道进口首次超过LNG进口，但总体而言，管道气与LNG齐头并进，将使中国天然气进口结构不断得到优化。^[10]

中美是世界上的两个经济大国，两国在天然气对外依存度方面，还有很大差距（见表1—1）。美国天然气对外依存度一般保持在10%左右，近年来，由于页岩气的成功开发，对外依存度急剧下降。中国从2006年开始进口天然气，仅仅用了5年时间，天然气的对外依存度就飙升至21%，换句话讲，中国天然气在一次能源消费中所占比例的提高，实际上是靠天然气进口量来拉动的。

表1—1 中美两国的天然气对外依存度

（五）中国天然气基础设施建设情况

1.管道建设

天然气是一种对储运技术要求较高的气体燃料，传输管网及相关基础设计建设是天然气产业发展的必要条件。从国外天然气产业发展经验来看，天然气产量的快速提升促进管道建设的跟进，而管道建设的完善又进一步促进天然气市场的开拓，市场开拓促使天然气产量的进一步增长。可以说，管道是天然气产业发展至关重要的一环。中国天然气资源主要在中西部地区，而天然气需求主要集中在东部沿海地区，地域间供需矛盾十分突出。管道建设滞后已经成为制约中国天然气资源开发利用的瓶颈。目前，西气东输、川气东送和陕京线等多条管道相继建成投产，横贯东西、纵跨南北、连同海外的全国性天然气管道骨干网络已经形成。据统计，目前中国天然气管道覆盖面积65万平方千米，总长度约6万千米。这和俄罗斯天然气管道（总长度约为15万千米）、美国天然气管道（总长度约为50多万千米）、欧洲天然气管道（总长度约为17万千米）相比较还是有很大差距的。

中国城市天然气的配送由地方公司经营。城市燃气配送设施由配气站、储气设施与储气库、配气管网及用户支线、气体调压等部分组成。城市配气管网和天然气利用基础设施薄弱，难以满足天然气需求。政府应该采取有效措施，促进市场开发，鼓励各方投资者进入城市天然气管网建设，通过充分的市场竞争机制和适当的税费调整，降低城市输配费用和用气成本，增加城市用气、工业用气及天然气化工等方面的用气量。

2.储气库建设

储气库在天然气供应链中承担着重要的调峰作用，相对于LNG调峰、气田调峰等其他调峰措施，地下储气库具有储气容量大、安全可靠、不受气候季节变化影响、经济等优势。目前，中国储气库建设任务基本由中石油、中石化两家国有企业承担。2012年，中国天然气地下储气库的储存能力仅为47亿立方米，2013年虽有所增长，达73亿立方米，但这个量不及中国天然气消费总量的5%，调峰能力极低。要确保安全稳定供气，必须加快储气库调峰设施建设，制定合理有效地初期调峰制度。在2012年的调峰统计中，气田调峰28%、LNG调峰24%、储气库调峰16%、压减市场31%。储气库的发展短板凸显中国天然气调峰能力的不足。

3.LNG接收站建设

LNG是世界天然气市场的重要组成部分，占世界天然气贸易的1/4，扩大国内LNG储罐规模可以大大增加国家天然气战略储备。随着中国天然气市场的培育和销售量的逐步上升，中国天然气消费进入了快速增长的阶段，加大对境外天然气资源的利用是大势所趋。截至2013年底，中国已经建成了十个LNG接收站，年接收能力近3600万吨。2013年，全国进口LNG达1800万吨，LNG进口量约占全国进口天然气总量的48%，与管道天然气进口量不相上下，占全国天然气表观消费量的15%，可见，进口LNG对保障中国国内天然气供应发挥了巨大的作用。

中国对境外资源的利用通道，陆上主要是中亚、中缅天然气管道以及未来的中俄天然气管道，对中东、非洲的天然气利用则主要是LNG贸易形式。面对国内日益紧张的供需矛盾，要加强对海外天然气资源的多元化引进利用，由此，中国需要加大LNG接收站的建设。^[11]

二 政策背景

1992年，中国共产党第十四次全国代表大会上，明确提出要使市场竞争成为优化资源配置的根本机制。此次报告中指出，要建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观经济调控下对资源配置起基础性作用。所有的经济活动要遵循价值规律，适应供求变化；通过价格机制和竞争机制，优化配置资源。通过市场信号，协调供需结构。这次会议，肯定了市场经济制度中的价格机制、竞争机制、市场机制等内容也应当是中国社会主义市场经济的应有之义，肯定了竞争因素对中国建立社会主义市场经济体制的重要作用。

1998年，中国对油气行业进行重组，这是中国政府打破行业垄断格局的首次尝试。其宗旨是通过组建上下游、内外贸和产供销一体化的油气公司，引入竞争。从历史的、发展的眼光看，这次重组意义重大。但是，由于石油天然气行业是长期受政府管控的行业，因此，一方面，三大油气公司虽然被分别赋予了某个区域的垄断权力，但仍缺乏作为一个企业应有的经营自主权；另一方面，由于政府对产业链中的自然垄断领域缺乏有效监管，在这些领域占有市场优势的企业有可能滥用其垄断权力。^[12]

为推进国有企业改革，2005年国务院公布了《关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，这为国有垄断行业引入竞争机制提出了具体的指导性意见。文件提出在电力、铁路、石油、电信及金融服务等行业允许非公有资本进入，并且倡导公平准入、平等待遇。此外，在这些行业中要加大对非公有制经济的财税金融支持，完善社会服务。这是中国第一部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件，为放开非公有制经济主体市场准入提供政策支持。针对油气行业，文件允许具备相关资质的非公有制企业在平等条件下可以取得矿产资源的探矿权和采矿权。然而令人遗憾的是，“有近1/3以上的民营企业认为没有享受到国民待遇；2/3以上的民营企业认为，我国垄断行业的改革尚未见效。究其原因，行业垄断已经严重制约了我国民营经济的发展和经济体制改革”^[13]。

2010年5月，国务院为鼓励民间投资、促进民营经济发展，公布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（以下简称《民间投资意见》），这是中国首次专门针对民间投资而颁布的政策性文件。2012年11月，党的十八大报告明确提出“全面深化经济体制改革”“推动能源生产和消费革命”。在制度供给方面，报告指出要不断深化和完善“资源性产品价格和税费改革”，建立起“资源有偿使用制度和生态补偿制度”，力争在价格和税费的征收中既能够体现市场供求和资源稀缺程度，又能体现出生态价值。

为了贯彻落实《民间投资意见》中提出的“坚持矿产权市场全面向民间资本开放，支持民间资本进入油气勘探开发领域”等相关政策，2012年6月，国土资源部联合其他部门又出台了《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》。同年，能源领域“十二五”规划密集出台，引导其产业科学发展；按照不断完善市场经济体制的要求，油气价格、矿权、进口等各项市场化改革深入推进；天然气业务获得大力发展，在天然气利用、非常规天然气开发和管网建设等方面推出了一系列新政；安全、清洁、环保的理念不断深化，监管力度得到加强；党的十八大报告把生态文明建设放在突出地位，为控制能源消费总量、推进绿色低碳发展、深化资源性产品价格和税费改革等进一步明确了政策导向。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的核心是处理好政府和市场的关系”，在处理好政府和市场的关系问题上，特别强调要“加快完善现代市场体系，建设统一开发、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定作用”，要“进一步破除各种形式的行政垄断”。2014年6月13日，中央财经领导小组第六次会议指出，要继续深入推进改革，还原能源的商品属性，能源价格由市场决定，形成有效的市场结构，转变政府能源监管方式，建立能源法律体制。此外还提出要求抓紧制定石油天然气体制改革总体方案。

党的十八届三中全会以后，中国天然气行业市场化改革力度进一步加大，国家能源局率先发布《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，正式启动了石油、天然气管道公平开放改革；中石油紧随其后宣布将用管道资产参与混合所有制改革。2014年11月，国务院办公厅为推进中国能源消费革命，优化能源结构，发布了《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》，值得一提的是，该文件第一次提出了对能源发展具体的约束性指标，倡导发展天然气、核电等清洁能源。这也是当下应对国家能源战略需求和国内经济增长及治理雾霾的必要策略。通过以上政策梳理，可以发现中国正在进行一场声势浩大的能源变革，这场变革贯穿于社会经济发展的各个方面，通过调整产业结构，全面落实节能优先方针，进而控制能源消费总量。天然气作为清洁能源，在国家倡导绿色低碳发展的大背景下，必将焕发出勃勃生机。

三 社会背景

中国是世界上最早发现并利用天然气的国家。被誉为“群经之首、大道之源”的《易经》就提到“上火下泽”“泽中有火”，说明我们的祖先早在西周以前就发现了自然界的天然气。在2000多年前的陕西，当地人也发现“地中出火”的现象。当时的人们把冒出地火的地方称为“火井”，由于不知道“地火”发生的原因，就把它与神灵联系在一起，并每年举行祭拜。班固《汉书·郊祀志》记载，汉宣帝神爵元年（公元前61年）下诏“祠天封苑火井于鸿门”。《地理志》还记载：“有天封苑火井祀，火从地中出也”。那时的人们对井中喷出天然气并发生燃烧现象还不理解，视为“神火”，所以要建“火井庙”以示虔诚。^[14]宋代学者李昉在《太平御览》中也提道“春秋潜潭曰，巴火从井出，有贤士从民间起”，即将“巴火”（天然气）与圣贤出世联系在一起。《后汉书》第二十三卷提道“临邛《博物记》曰：有火井，深二三丈，在县南百里。以竹木投取火，后人以火烛投井中，火即灭绝，不复燃”。临邛就是今天的四川邛崃，自古就有铁矿资源和天然气井。上述这些文献记载都表明，中国古代天然气主要分布在陕西和四川，虽然古代先人不了解天然气的形成机制，但是都认为“井火”是吉祥之物，故在描述中带有神秘色彩。

我们的祖先对天然气的利用也是很早的。西汉扬雄《蜀王本纪》记载：“临邛有火井一所，纵广五尺……井上煮盐。”他的《蜀都赋》还提道，“取井火还，煮井水，一斛水得四五斗盐，家火煮之，不过二三斗盐耳”。这说明当地百姓已经认识到用天然气煮盐的经济效益比用“家火”煮盐要好得多。康熙六至十年（公元1667—1671年），富顺县令金肖孙的《火井诗》中写道：“九渊一炬起，高岭列灶烘，能省樵夫力，兼成煮海功。”这首诗一方面反映了天然气煮盐场面的盛大，另一方面也道出了天然气煮盐的好处。乾隆皇帝《咏火井》：“凿井如置产，但引供烹饲。亦可用煮盐，盐井则别异。”乾隆的这段话说明清代天然气的主要用途已经从熬盐向烹饪倾斜了。从以上梳理可以看出中国有对天然气的开发和利用的历史传统。

放眼今日之世界，因化石能源开发利用而产生的温室气体排放和地域性污染问题日益严重。自科学研究对全球气候变暖取得共识以来，碳排放约束下的经济、能源、环境协调可持续发展已成为世界各国优先发展议题。中国是世界上最大的发展中国家，面临着发展经济、改善民生、全面建成小康社会的艰巨任务。维护能源资源长期稳定可持续利用，是中国政府的一项重要战略任务。受国际能源竞争格局、生产力水平以及所处发展阶段、产业结构和能源结构、能源开发利用方式等因素共同决定，中国能源必须走科技含量高、资源消耗低、环境污染少、经济效益好、安全有保障的发展道路，全面实行节约发展、清洁发展和安全发展。^[15]

根据中国政府在哥本哈根会议提出的控制温室气体排放行动目标要求，到2020年，非化石能源占一次能源消费的比重要达到15%，这对中国能源结构调整将起到巨大的推进作用。中国受自然资源禀赋制约，加之粗放型的经济增长方式等多重作用，现阶段在能源加工和消费过程中所产生的环境污染问题非常严重，现在已经是世界上最大的二氧化碳排放国。从中国目前能源利用趋势来看，中国在一段时期内仍然是全球碳排放增量的主要国家。

中国大力发展清洁能源，一方面是因为近年来中国环境污染现象严重，北方的雾霾天气已经从京津冀地区扩展到了长三角一带，PM2.5值居高不下，百姓怨声载道。据国家统计局相关数据显示，2012年中国的一次能源消费结构中煤炭占68.5%，而天然气只占4.7%，这与发达国家的能源消费结构相差甚远。中国以煤炭为主要能源消费品的能源结构已经到了非改不可的地步。另一方面随着中国城市建设的快速发展和人民生活水平的提高，天然气消费进入寻常百姓家，成为生活必需品。2005年和2009年中国冬季出现的两次“气荒”都给民众的生活和经济造成了重大影响。^[16]“气荒”现象已经超越了取暖和民众生活本身，而演化为攸关社会全局的困境和治理难题。在这样一个倡导清洁能源发展的社会大背景下，要求国家对天然气产业的监管机制及法律机制进行理性分析，从宏观和微观层面进行有效的制度供给。

四 法律背景

党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”。天然气产业发展要坚持“立法和改革决策相衔接”，做到“重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要”。^[17]现阶段，调整中国天然气产业的法律、法规及行政规章主要有：《矿产资源法》《石油天然气管道保护法》《矿产资源法实施细则》《对外合作开采海洋石油资源条例》《对外合作开采陆上石油资源条例》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《资源税暂行条例》《探矿权采矿权转让管理办法》《地质资料管理条例》《海洋石油安全生产规定》《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》《关于加强页岩气资源勘探开采和监督管理有关工作的通知》《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》《城市燃气当前产业政策实施办法》《市政公用事业特许经营管理办法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等。

从上述立法来看，中国现行的天然气法律、法规缺乏系统性、逻辑性，有明显的碎片化和行政化特点。这和中国当下正在进行的天然气产业市场化改革、政府与市场关系重构和政府简政放权改革的内涵实质相悖，并且现行天然气法律规范普遍存在法律位阶较低的问题，大量的“意见”“办法”虽然为政府监管提供了相应依据，但并不具有普遍法律约束性。在政府换届和经济政策调整下，无法对产业政策延续性作出保证。这些在立法中存在的问题同天然气产业在整个国民经济中的重要地位不匹配。天然气产业的健康发展需要稳定和强大的法律支持，我们要立足于中国天然气产业的发展和改革现实，对现存的法律空白和立法滞后进行严肃、认真的研究探讨。