第三节 文献回顾:关于天然气产业发展的理论探索

“知识的进步主要在于对先前知识的修改”,[18]因此,无论是自然科学还是社会科学,其研究都必须建立在前人探讨的基础上,本书对天然气产业法律规制的研究也同样如此。自中国20世纪60年代的天然气产业发展开始,学界对天然气产业发展法律规制的争论和研究与该产业的改革进程亦步亦趋,并取得了较为丰富的成果。本书将以学界讨论之主题为主要线索,对研究天然气产业发展的已有成果进行综述,简要分析和总体评价,以作为对该问题进行研究的起点。

一 中国天然气产业发展研究的文献概况

关于中国天然气产业发展的研究成果,目前还是较为丰富的。2013年10月28日,在中国知网(CNKI)上,以“天然气产业”进行关键词检索,获得1444个检索结果,其中,期刊论文414篇,博士、硕士学位论文149篇,会议论文52篇;在万方数据库知识服务平台,以“天然气产业”进行关键词检索,获得3891个检索结果,其中,期刊论文2560篇,博士、硕士学位论文898篇,会议论文432篇;在维普期刊资源整合服务平台检索,与“天然气产业”相关的内容有296个。

有多种与天然气产业相关的中文图书,其中主要的论著有:董秀成、李君臣:《我国天然气产业网络链一体化研究》,知识产权出版社2013年版;刘毅军:《天然气产业链下游市场风险研究》,石油工业出版社2007年版;周志斌等:《天然气利用产业集约化发展理论与实践》,科学出版社2013年版;姜子昂等:《天然气产业低碳发展模式研究》,科学出版社2012年版;刘毅军等:《天然气产业链上游开发规划风险研究》,石油工业出版社2013年版;熊伟、周怡沛:《川渝地区天然气利用产业集群研究》,石油工业出版社2013年版;胡健等:《油气资源富集区域的产业成长与技术创新》,科学出版社2010年版;李晓西等:《中国传统能源产业市场化进程研究报告》,北京师范大学出版社2013年版;苏文:《全球战略中国油气产业国际化研究》,中国物资出版社2010年版;穆献中:《中国油气产业全球化发展研究》,经济管理出版社2010年版;周志斌:《天然气市场配置及补偿机制研究》,科学出版社2011年版;于文轩:《石油天然气法研究——以应对气候变化为背景》,中国政法大学出版社2014年版;孟雁北:《中国〈石油天然气法〉立法的理论研究与制度构建》,法律出版社2015年版。

关于天然气产业的课题项目,2013年11月2日,在全国哲学社会科学规划办公室网页“项目数据库”输入“天然气”查询,有6项国家社会科学基金项目:2012年李宏勋“低碳经济下我国天然气产业发展战略研究”(12BJY075);2012年程春华“中亚能源外交与中亚——我国天然气管道风险防范研究”(12CGJ008);2013年王四海“土库曼斯坦天然气资源潜力与中土天然气合作问题”(13BGJ022);2013年徐斌“页岩气革命背景下中俄天然气合作战略机遇与治理”(13BGJ016);2013年孙家庆“我国天然气国际供应链安全机制研究”(13BGJ031);2013年宋魁“中俄石油天然气开发合作新态势及其对策”(03BGJ005)。

从这些研究成果,可大致梳理出中国天然气产业发展的研究趋势。从20世纪90年代学者开始关注天然气产业发展,一直到2010年研究达到最高峰,究其原因,是21世纪的第一个十年,低碳经济正在成为新一轮国际经济的增长点和竞争焦点。努力提高天然气在能源结构中的比重,是实现低碳经济发展和节能减排的现实选择。2009年12月,联合国在哥本哈根召开了世界气候大会[19],中国在大会上庄严承诺,到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%—50%,并将作为约束性指标纳入国民经济和社会发展长期规划,这一指标客观上成为推动中国天然气产业加速发展的有力引擎。之后学者关注的热度有所下降,主要将研究集中在天然气产业市场化、低碳经济、能源利用、政府规制、经济规制、社会规制几个方面。通过对这些文章及论点的收集整理和分析研究,笔者发现各种有关天然气产业发展理论文章之间存在着诸多的学科交叉性,因此采用主题词分类法更符合本研究。下文就以“天然气产业发展与能源安全”“天然气产业市场化”“天然气产业政府规制”“法律、法规体系”作为主题词进行相应梳理分析。

二 中国天然气产业发展研究的主要内容

(一)天然气产业发展与能源安全

“能源是国家安全、经济繁荣和全球稳定的基础。”[20]关于能源安全的定义,一般认为:“能源安全包括能源供应安全和能源使用安全。所谓能源供应安全,即能源供应的稳定性,是指满足国家生存与发展正常需要的能源供应保障的连续与稳定程度;而所谓能源使用安全,即生态环境安全性,是指能源的消费及使用不应对人类自身的生存与发展环境构成任何威胁。其中,前者是国家能源安全的基本目标,是量的概念;而后者是国家能源安全的更高的追求,是质的概念。可见,能源安全是能源供应安全和能源使用安全的有机统一。”[21]殷建平等在分析了中国天然气供需状况及进口天然气气源供给、价格、运输风险后,指出“应合理引导天然气消费,在一定程度上限制工业用气,限制天然气发电厂项目的过度增加,恢复部分发电厂使用燃煤等其他替代能源,控制新上天然气化工项目;按照市场规律,充分发挥价格杠杆作用调整供需不平衡的问题;同时重视天然气储备问题,一是为增强预防突发事件和供应国国内政局动荡所造成的天然气供应短缺甚至中断的风险的能力,二是为积极应对天然气季节性调峰的需求”。[22]李志强指出:“我国天然气资源严重不足,而过分依靠进口天然气会危及我国能源安全。发展煤制天然气对于保障我国天然气供应安全和平抑天然气价格波动具有重要意义。”[23]任重远在分析中国天然气供需情况及进口天然气可能面临的风险,得出了中国天然气供需缺口将不断加大、从俄罗斯进口管道气面临价格方面的较大安全风险、LNG进口格局即将改变等结论,指出,“虽然在实际需求和外部压力的推动下,我国发展天然气已是大势所趋,但低碳绝不能过度依靠天然气替代煤来实现。一旦我们和欧美国家一样用天然气替代煤用于第二产业的话,天然气的对外依存度很可能迅速和石油一样超过50%,届时中国将陷入进退两难的境地。由于天然气终端装置已大面积使用,再换回燃煤装置不仅会浪费巨额资本,更会收到环保主义者的阻挠,而继续大量进口天然气则会一直受到高气价和进口中断的威胁。因此,我国发展天然气产业应循序渐进,不能为实现低碳目标而过快发展”[24]。殷建平认为“发展页岩气对保障我国天然气安全具有重要战略意义,其不仅能弥补我国未来天然气供需缺口,还可以改善我国能源供应的地理格局。在分析借鉴美国页岩气成功经验的基础上,追踪我国页岩气发展历程与现状,提出了发展我国页岩气的三项对策,即公关关键技术、出台扶植政策和创新管理体制”。[25]杨泽伟从法律角度进行相应阐述:“要建立我国能源安全的双边合作法律制度,与能源进口国和出口国的合作,需要国家政府间达成相互理解和信任的油气供需正式协议,明确双方所应承担的法律责任和义务。我国能源安全的多边合作如同石油输出国组织、海湾合作组织、东盟及上海合作组织等机构的合作,可借鉴国际能源机构的运作机制,谋求解决这样一些法律问题:怎样通过多边国际合作建立合理的能源定价机制、如何制定有助于协调发展的法律和制度框架、如何为能源的可持续发展制定国家行动纲领以及如何提供关键性新技术的示范等。”[26]

(二)天然气产业市场化

天然气产业监管和市场化进程要与产业的发展阶段相适应。吕薇2003年提出“我国天然气产业可分为产业初期、产业成长期、产业成型期和产业成熟期”[27]。根据中国天然气产业发展现状,马义飞认为“我国天然气产业正处于产业成长期,接近产业成熟期。此前属于加强监管阶段,此后,随着市场机制的形成,可逐渐放松监管,发挥更多的市场作用”[28]。王少国撰文指出,“天然气市场是以勘探开发、集输和销售为轴心运转的生产经营全过程中,按专业化分工和消费形成的所有商品和生产要素交换关系的总和。天然气产业的市场化就是让市场在勘探开发、集输和销售领域发挥应有的作用,以推进天然气资源的有效开发和利用”。针对“中国天然气产业市场化面临的诸如法律体系不完善、政府管理体系不健全、国有和垄断程度过高、天然气出厂价格偏低、价格管理体系不完善”,提出“建立天然气行业管理的法律体系,构建政府管理体制和监管体系,降低市场垄断程度,促进市场竞争,逐步构建和推行竞争性天然气市场定价机制四个方面的完善措施”。[29]

天然气价格形成机制对天然气产业的发展至关重要。“我国天然气价格一直是由政府管理,实行的是国家定价或国家指导价。目前,根据国家颁布的价格管理权限,天然气进口价、净化费和管输费由中央政府管理,城市配送气服务费由省(市)地方政府管理。”王俊豪通过对中国管道燃气规制价格形成机制的研究,提出要进行业务拆分,引入竞争机制,并实行价格调整,试用两部制定价方法。武盈盈“通过对天然气价格水平进行国际比较和等热值比较,证实我国天然气出厂价格偏低,住宅用气价格偏低,工业用气价格偏高;认为价格扭曲会带来需求的急剧膨胀和供给短缺。建议在政府规制框架内形成灵活的、考虑市场竞争因素的定价机制;改变目前使用的成本加成法,逐步过渡到净回值推定价方法”。[30]

(三)天然气产业政府规制

现代意义上的规制行为是指政府(或规制结构)利用国家强制权对微观经济主体进行直接经济控制与干预,其目的是克服“市场失灵”状况下产生的低效率配置,实现社会福利最大化。“从本质上讲,规制治理结构主要解决的是利益冲突的控制问题,包括不同规制机构之间、规制机构与规制企业之间、规制结构和规制企业与消费者或公众之间的利益冲突。”[31]“规制是天然气产业发展到一定阶段的必然选择。英美等天然气工业较发达国家,天然气工业的发展都经历了全面管制到放松管制,最后实行完全竞争,这是天然气工业发展到一定阶段的必然选择。”[32]

学者们对天然气产业定性有三种不同的观点。垄断说:张昕竹认为:“天然气是稀缺资源,且地理分布不均衡,天然气的管输、配送等具有明显的网络经济特征;天然气具有很强的范围经济效益性;资产的沉淀成本高,形成了较高的进入壁垒,天然气产业属于自然垄断产业,应加强政府规制。”[33]竞争说:王俊豪认为:“对自然垄断产业的进入规制具有双重性:一方面,由自然垄断产业的技术经济特征所决定,需要对新企业的进入实行严格控制,以避免重复建设、过度竞争,导致产业内的不可维持性等问题;另一方面,进入规制并不等于不允许新企业进入,政府规制者需要适度开启新企业进入的‘闸门’,通过直接或间接的途径,以发挥竞争机制的积极作用。从动态观点看,天然气市场规模完全可以支持多家公司的存在。天然气产业包括资源的勘探、开发、储运、工程技术服务、销售等环节,这些生产环节多属于竞争性。天然气产业面临着潜在进入者、替代能源、消费者、外国资本的竞争,天然气产业具有竞争性特点,应放松管制。”[34]折中说:杨丽萍认为:“天然气产业既不属于纯粹的垄断产业,也不属于纯粹的竞争性产业,在上游的开采,下游的销售等环节具有更多的竞争特性,而在中间的管输等环节则具有更多的自然垄断特性,因而应该区别进行规制。”[35]陈守海“中国天然气产业的垄断是法定垄断、自然垄断、行政垄断和经济垄断的结合体”。[36]胡鞍钢“中国经济发展的瓶颈不是资源的短缺,而是资源配置的低效率,而要解决资源利用的无效性问题,必须通过市场机制,通过鼓励竞争来实现,可以说,当前中国经济改革的重点已经转向打破垄断”[37]

对上游垄断的规制,学者陈守海认为“在上游市场制造竞争者的办法应当是放开准入,允许不同经济性质的企业进入这一领域。为了使新进入者有途径获得相应的资金、技术能力,成为有效的竞争者,应当允许它们之间或直接与外国石油公司合作。为了解决新进入者无气可探可采的问题,应当规定严格的区块回收制度,允许区块转让,还应当赋予任何有能力的公司进口天然气的权利”。

(四)法律、法规体系

中国天然气产业发展迅速,但是立法明显滞后。目前天然气产业的法律框架主要由两部分组成:一部分是普遍适用的法律,主要是环境保护、质量、土地管理、价格、税收以及工商、行政管理等方面的法律法规,如《价格法》《反不正当竞争法》《反垄断法》《招标投标法》《消费者权益保护法》等;另一部分是适用于天然气产业的专门法律。在天然气产业上游领域,有以《矿产资源法》《对外合作开采海洋石油资源条例》《对外合作开采陆上石油资源条例》为核心的法律框架,其基本目的是体现国家对天然气资源的所有权。在天然气产业中、下游领域,适用于对长距离管输进行管制的专门法规只有《石油天然气管道保护法》,其主要侧重于维护管道的安全;在城市输、配气环节,主要使用的法规是《城市燃气管理办法》以及各地根据该法规制定的地方性法规,其立法的基本出发点是将城市配气系统作为公用服务事业,除了较多的关注安全等问题外,在准入、价格等方面强调政府的直接管制。学者们一致认为中国现有天然气法律体系中存在多领域空白、法律层次较低和管理体制不完善的问题。

张志军认为中国“石油天然气应采取全行业统一立法的模式,能有效避免不同事项立法或上中下游分别立法所产生的各单行法之间的矛盾或冲突,有利于构建统一的石油天然气法律体系”[38]。刘进利认为“我国天然气产业立法应该包括市场准入法、市场竞争法、市场监管法”[39]。刘岩认为“《天然气法》至少应包括以下内容:各级政府的职责,政府监管机构的组织、地位、权力、义务、财务、监管原则和运行机制等,天然气运输管理模式和运行机制,天然气生产企业、管道公司、配送公司、销售公司的地位、资格、权利和义务,天然气和管输费确定的原则和定价机制,管道建设及运营的审批、施工、维护、安全保障、第三方准入、容量买卖等,对外合作的模式及领域,消费者权益保护,HSE,天然气进出口、违法处置等”[40]。陈玉龙“逐步确立《天然气法》的基本框架,并与《矿产资源法》相衔接。可发布相关政策法规,对天然气上下游市场准入、管道运输包括向第三方开放、配送和销售、定价原则、监管制度等作出规定,在逐步完善”[41]。罗东坤借鉴欧美经验,认为“面向竞争的法律制度只能局限在长距离输送领域。要对长输管道实施协商的第三方准入制度”[42]。中国拥有丰富的煤层气资源,但中国在煤炭和煤层气的开采关系上存在误区,煤炭矿业权与煤层气矿业权存在冲突,缺少煤层气开采的相应法律。袁华江“建议政府在修改《矿产资源法》或单独立法时考虑颁布《天然气法》,兼含对煤层气的开发利用规制内容,明确对特定共伴生矿产资源的探矿权申请规则,规定探矿权申请在先原则的例外情况,确立共伴生矿产资源一体化开发利用的法律原则;结合《物权法》强制实施气体矿产的登记权利、发证制度,对气体矿产的中外合资合作开发实行合同强制备案制度,明确合同中中外各方的权利和义务”[43]

三 中国天然气产业发展研究存在的问题与展望

从以上分析可以看出,近些年来中国对天然气产业研究发展十分迅速,许多专家学者在研究中国天然气产业发展问题的同时积极引进和借鉴国外天然气产业发展的理论和经验,并提出了许多有益的建议和思考,这将对中国天然气产业发展起到重要的指导作用。但同时我们也应该认识到,中国天然气产业还处于产业成长期,指导天然气产业发展改革的重大理论还有待突破和提高,尤其是在天然气产业市场化改革的理论探讨上,“从根本上讲,市场化改革的基本指南是现有的市场经济理论,但非常遗憾的是,这些理论结构只是关于市场经济体制的问题,并没有解决以中国为代表的一些转型国家所面临的转型问题”[44]

天然气是关系国家安全的战略性资源,但天然气也是商品,可由市场最大限度地发挥配置资源的基础性作用。在中国的天然气领域,大型国有企业覆盖了从勘探、开采、运输、流通,再到批发、零售的全部环节,在很大程度上仍实行计划与市场并存的双轨制。在这种体制下,价格机制在天然气生产经营中的自动调节作用受到了抑制。对天然气产业来说,所谓市场化改革,就是要建立全国统一开放的市场体系,清除分割、封锁市场的行政性壁垒,营造公平竞争的市场环境,鼓励多元投资主体进入,建立以市场形成价格为主的价格机制。虽然学界对天然气价格市场化改革的趋势一致认可,但是,如何进行价格市场化改革?目前,中国天然气使用阶梯定价,但是这种非线性定价方式极为复杂,一些理论和实证问题至今仍是世界难题。在现有资源产品市场垄断格局不变、制度安排不变的前提下,应该采用什么样的价格规制方式,在价格调整面临日益严峻的公众压力下,如何设计实现效率、节能、公平等政策目标的最优定价,现有文献并没有答案。这也是需要学者们继续努力深挖的研究方向。

要打破行政垄断,并对市场垄断进行管制,主要利用法律武器。在这方面,有许多西方国家比较成熟的反垄断法律可以借鉴。中国竞争机制中不容忽视的问题就是中国的反垄断制度建立较迟,中国的竞争政策对于天然气产业打破垄断引入竞争并没有发挥应有的作用,现有的反垄断制度框架和法律规则,甚至是允许和肯定这样的垄断状态的。这或许为中国天然气产业的发展投下一道阴影。此外,还应针对天然气产业自身的行业特点制定《天然气法》,对油气资源所有权、管理权与经营权有明确的划分,对各级政府的权限、监管体系、财税制度与分配制度、管道安全等进行法律的规范统一。

除了法律层面,中国天然气产业政府规制的另一个层面就是管理体制问题或者说是规制治理结构问题。世界规制改革实践似乎表明,建立专业的具有合理监管范围的独立监管机构是建立规制治理结构的关键,但中国在规制机构改革中,并没有采取建立独立监管机构的方式,而是在现有的行政体制下,建立垄断行业的规制治理结构。因此,天然气产业改革最终的落脚点应在产权改革、开放准入、引入和促进竞争、放松规制以及法律配套完善上,这些问题还需要理论界和实务界进一步探讨。

从巴厘岛到哥本哈根,从坎昆到德班,从多哈到华沙,中国政府切实履行绿色发展的庄严承诺。从国家“十一五”规划首次设立约束性指标,到党的十八大提出“美丽中国”,中国正逐步告别粗放式发展,走上绿色低碳发展、永续发展之路。在能源和环境承载能力优先的约束下创造更多有效产出,并降低污染损害,实现生态文明建设目标,这是我们当前要解决的大问题。未来的天然气产业发展研究,还任重道远。我们的学者要积极拓宽选题范围,寻找新的创新点,深入研究域外的天然气产业发展轨迹,同时还要关注学术的本土化,要结合中国的实际,处理好法律移植与本土化的关系问题,丰富研究方法,提高学术规范水平,坚实基础理论研究。不断推动中国天然气产业研究的深入与制度完善。