第二节 供电企业内部控制的发展历程

20世纪70年代末以来，我国电力行业体制发生了几次重要的改革。这些改革催生了当今的电力市场格局。供电企业在这风云变幻的产业改革浪潮中不断成长。与此同时，供电企业的内部控制也逐渐完善与成熟。

一、我国电力行业体制改革

电力工业是国民经济的基础产业，是经济发展和社会进步的重要保障。改革开放以来，我国电力工业的发展取得了举世瞩目的成就。中国电力工业的快速发展，得益于国家办电政策的及时调整和电力行业体制的不断改革。

我国电力改革30多年的历程，大致可归为三个阶段（表26），其中第三阶段正在不断发展推进。回顾我国电力行业体制改革历程，既可了解我国电力改革发展的成果与问题，也将帮助人们在改革背景下找到供电企业的发展方向。

（一）第一阶段

1978—1997年：省为实体，集资办电。

为促进电力发展，解决严重缺电问题，国家出台多渠道、多层次、多形式集资办电政策，成立华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团公司，华能、新力等发电公司，长江三峡、清江、五陵等水电公司，各省成立省电力公司，还成立了南方电力联合公司。

（二）第二阶段

1997—2000年：实施政企分开，公司化改组与竞争上岗试点。

1997年成立国家电力公司，我国电力开始步入政企分开、公司化改组、社会主义市场经济轨道。1998年电力部撤销，电力行政管理权移交国家经贸委及地方政府，至2000年底，全国大多数省电力工业实现政企分开。该阶段针对第一阶段的问题进行了改革：关停小煤电，开展城网改造，两改一同价，加快水电与风电建设，取消乱收费乱加价，按项目经营期核定平均上网电价，在上海、山东、浙江、辽宁、吉林、黑龙江六省市进行厂网分开、竞价上网试点，国家电力公司提出“四步走”战略。

（三）第三阶段

2001年至今：落实电力体制改革方案，继续推进电力市场化改革。

2002年初，“电力体制改革方案”公布施行，重组成立国家电网公司、南方电网公司、五大发电集团公司和四大辅业集团公司。2003年，成立国家电监会，国务院批准发改委的“电价改革方案”，逐步推行发、输、配、售电价形成机制和电价管理原则。2005年颁布《电力监管条例》。2006年确定“十一五”电力体制改革的8项基本任务。

新一轮的电力企业改革（2011年及以后）：2011年，中电建、中能建两大新集团公司成立，标志着主辅分离迈出重要一步。2013年3月国家电力监管委员会撤销，相关职能并入国家能源局，重组后国家能源局的综合管理能力将增强，有望推动电力体制改革。“十二五规划”明确提出继续深化电力体制改革：

（1）加快建立现代电力市场体系，稳步开展输配分开试点，组建独立电力交易机构，在区域及省级电网范围内建立市场交易平台，分批放开大用户、独立配售电企业与发电企业直接交易。

（2）改进发电调度方式，逐步增加经济调度因素，为实行竞价上网改革探索经验。

（3）建立理顺煤电关系的长效机制。

（4）按照基本公共服务均等化和现代企业制度要求，兼顾电力市场化改革方向，统筹推进农村电力体制改革。

表2 6

我国电力行业体制改革概览

续表

二、我国电力企业市场化分析

电力产业体制改革涉及到整个电力产业的方方面面，主要涉及到其四个相关环节的有效衔接与配合和如何对四个环节进行改革从而最终形成一个能促使合理电价形成的机制。本部分先探讨电力市场的结构，然后重点分析会对供电企业造成较大影响的市场化改革措施。

（一）电力市场结构1.发电市场

发电市场是指由各电力生产企业形成的市场。自“厂网分开”以来，发电市场是一个比较充分竞争的市场。目前国家确定的区域电力市场建设试点，其本质上是一种发电市场的竞价平台。

2.输电市场

输电市场即各输电网公司形成的市场，其是自然垄断性的市场，是为电力输送提供服务的市场。从传统意义上讲，输电环节在电力系统中具有网络覆盖性强、投资大等特性，因而输电市场有自然垄断特征。而从近几年来推行的大用户直购电政策来看，发电厂商和大用户之间单独建设输电网络已经成为可能，供电企业在输电市场传统的垄断地位已有一定的动摇。

3.配电市场

配电市场是指由各终端变电站形成的市场。这个市场将直接面对大部分消费群体，尤其是家庭用电群体和一些不能直购电的生产厂商。与输电网络相比，配电网络的小区域覆盖特点明显，传输距离也比较小。正是由于配电网络覆盖性比较弱这个特点，这个环节被认为是能够引入竞争的环节。

4.售电市场

售电市场是指售电商通过电力交易中心从配电商或发电商那里批量买入电力，再转手出售给终端用户的市场。这是一个电力销售和资金回笼的过程。售电商在生产厂家和用户之间是一种类似于经纪人性质的关系，起一个牵线搭桥的作用，除需有一定资质和服务要求外，资金要求和技术要求都不高。同时，由于各售电商之间服务水平等存在一定的差别，因此，售电市场是一个垄断竞争市场。

随着技术的发展和改革的推进，电力市场中一些原本属于自然垄断性的环节也开始引入竞争，利用市场主体自行来解决一些改革难题不失是一种好的方法。然而在制定具体的改革措施时，站在不同立场有不同的观点。并且，在实施过程中，每种措施造成的影响都有积极和消极的一面。在改革过程中，既要充分利用市场主体的主观能动性，充分发掘市场潜能，在合理范围内引入竞争，也要结合电力行业自身不可改变的特征和我国国情。

（二）市场化措施

电力市场化改革作为“十二五”发展规划的重点领域，其重要性和影响力不言而喻。各项市场化措施中，对供电企业产生影响的主要有：厂网分开、主辅分离、输配分开、配售分开。为此，下文将详细介绍这4项市场化措施的进展和影响。

1.厂网分开

“厂网分开”，主要指将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务划分，并分别进行资产重组。厂网分开后，原国家电力公司拥有的发电资产，除华能集团公司直接改组为独立发电企业外，其余发电资产重组为规模大致相当的3～4个全国性的独立发电企业，由国务院分别授权经营。在电网方面，成立国家电网公司和南方电网公司。

这项市场化改革划分了国家的发电资产和电网资产，将电力市场一分为二，最先打破了电力市场的垄断局面，也直接催生了现有的供电企业的格局。对供电企业而言，产业链上游是比较充分竞争的发电市场。发电市场的市场化凸显了供电市场的垄断性，在购售电交易中，供电企业占据相对主导的地位。

2.主辅分离

“主辅分离”是指企业将非核心辅助性的业务从其主营业务中分离出来，集中力量发展主业的做法及模式。主辅分离包括“管理分离、资产分离、人员分离、业务分离、利益分离”5个要点。

“主辅分离”是国有大中型企业改制的主要形式之一，其核心就是鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重组改制中把主业和辅业分开，并利用非主业和闲置资产，通过多种方式分流安置企业富余人员。

近年来，电力行业的改革政策和实际举措表明：电力主辅分离、主多分离是电力体制改革的重点项目，已经并将继续在各级电力企业逐步、深入推进。“主辅分离”将使供电企业将更多的资源和精力放在主业上，提升竞争力。

3.输配分离

“输配分离”是指划分电网的输电业务和配电业务，交由独立的企业经营，形成输电市场和配电市场。目前，世界上大多数国家的电力市场尚未实现输配分离，我国也不例外。输配分离的可行性，也是目前各界争论的焦点。

反对输配分离的一方的观点通常是：电网具有自然垄断属性，经济学理论证明，实行一体化垄断经营，是具有自然垄断属性行业的最优制度安排。赞成输配分离的一方的观点通常是这样做能够消除垄断，刺激竞争，形成更合理的电价。

从各国实践看，输配分开并没有作为一项重要的内容在各国改革中被强调，主要原因是输电和配电都具有自然垄断性属性，两项业务不存在利益冲突、盈利模式相同、监管方式相似，分开的必要性不强。在借鉴国际经验时，需要透过现象看本质，输配电体制改革的核心是与可竞争业务分离，具有独立合理的输配电价体系，实现输配电网健康发展、公平开放。

4.配售分离

“配售分离”是指将供电企业的售电业务分离出来，交由具有独立法人资格的售电企业来经营。此项改革措施的终极目的是构建多买方、多卖方的电力市场，让消费者和用户得到质优价廉的电力产品。目前，我国在这方面正在进行尝试和探索，部分地区已开展电力用户与发电企业直接交易试点。这项改革措施将对供电企业造成的影响是：分离售电资产和业务，改革相关的组织结构。

三、供电企业内部控制建设的往与今

随着我国社会主义市场经济的不断发展和电力行业体制改革的不断深入，企业外部和企业内部都对供电企业的内部控制提出了更高的要求。供电企业的内部控制经历了哪些发展历程?现状如何?未来又将怎样建设和完善?

（一）供电企业内部控制建设的背景

为什么要建立和健全供电企业的内部控制?如第一章所述，内部控制作为现代企业的重要管理工具，拥有许多有益的功能。而除了由于内部控制有这些普遍适用性的功能以外，供电企业的内控建设是否还基于一些特殊的背景呢?本书将从三个方面来分析供电企业内部控制建设的背景。

1.电力市场化的必然要求

正如本节的第一部分所述，供电企业面临着风云变幻的电力行业体制改革，其核心是“电力市场化”。目前，我国的供电企业尚处于缺乏市场化的经营环境中，但这一环境很可能会因为国家政策的改变而改变，如正在酝酿中的输配分开、配售分开，会对供电企业产生深刻的影响。未来供电企业将会面临竞争更加激烈的外部环境，如何提升核心竞争力是供电企业获得有利地位的关键。

市场竞争（MarketCompetition）是市场经济中同类经济行为主体为着自身利益的考虑，以增强自己的经济实力，排斥同类经济行为主体的相同行为的表现。市场竞争的内在动因在于各个经济行为主体自身的物质利益驱动，以及为丧失自己的物质利益被市场中同类经济行为主体所排挤的担心。

内部控制将全方位提高供电企业的竞争力，包括以下几个方面。

（1）商品竞争：供电企业主要提供价格合理、安全稳定的电能产品。有效的内部控制能够保持电力供应的安全稳定，赢得用户的青睐。

（2）素质能力竞争：内部控制的基础要素是控制环境，而控制环境的重要组成部分是人力资源。《企业内部控制应用指引第3号———人力资源》指出，人力资源是指企业组织生产经营活动而录（任）用的各种人员，包括董事、监事、高级管理人员和全体员工。有效提升员工的素质，将使企业在素质能力竞争中夺取优势。

（3）服务竞争：对于供电企业来说，与客户的联系不仅仅在于客户启动电源的时刻。客户还需要供电企业作出质量承诺、表现良好的服务态度、践行周全的服务条例。内部控制将要求把服务竞争设计到具体的业务流程中并实时将用户的信息反馈给相关部门，有利于企业服务的优化升级。

（4）信息竞争：信息是有价值的资源。现代企业的一项重要管理工作就是建立健全企业信息系统。《企业内部控制应用指引第18号———信息系统》指出：信息系统是企业利用计算机和通信技术，对内部控制进行集成、转化和提升所形成的信息化管理平台。内部控制中的信息系统建设与信息竞争趋势巧妙契合，有助于提升供电企业的信息竞争能力。

（5）价格竞争：经济学对价格竞争的定义是：企业运用价格手段，通过价格的提高、维持或降低，以及对竞争者定价或变价的灵活反应等，来与竞争者争夺市场份额的一种竞争方式。目前，我国的电价受到严格的规定且电力市场处于卖方市场，价格竞争尚不充分。但是内部控制有利于精细化管理、提升企业效率，客观上有利于企业提供质优价廉的服务。

（6）信誉竞争：企业信誉是企业无形的资本，较高的信誉是企业立足市场求得发展、获得竞争优势的法宝。因此塑造企业良好的信誉是每一个企业应注重和着重解决的问题。供电企业如何建立良好的信誉?首先内部控制环境中就应该有普及的信誉意识，然后落实到具体的业务中，与上游的供应商和下游的电力用户保持良好的商业关系。

2.外部监管的要求

供电企业的内控建设受到多方外部监管力量的敦促，外部监管力量对供电企业内部控制建设的影响见表27。

表2 7

电力外部监管概览

3.国有企业发展的本质要求

近年来，国有企业的重大危机接二连三地发生。这些国有企业忽视了风险的防范和控制，最终使国家资产遭受了惨重的损失。

国有企业与一般私有制企业不同。从资产的规模上看，国有企业一般比较庞大，一旦遭受损失，往往数额比较巨大。从性质上看，国有企业属于全民所有，它的经营失败不但会损害全民的利益，并且也会危及社会的稳定。为了防止高风险事件的发生、保持其作为国有企业的经济优势，供电企业应当建立健全内部控制，自觉地改进管理模式。

（二）供电企业内部控制建设发展历程

自政企分开后，我国的供电企业就逐步建立了现代企业的管理模式。作为重要的管理工具，内部控制一直以来都受到供电企业管理层的重视。结合COSO框架、企业内部控制配套指引中的内部控制维度，总结出我国供电企业的内控建设发展历程。

1.内部环境

（1）组织架构。在国家电力公司阶段，整个企业是一个集发、输、配、售为一体的电力“托拉斯”。由于企业的组织结构过于庞大，造成了人员冗余、资源浪费等问题。2002年国家电力公司拆分后，电网资产分离出来，由现有的两大电网集团管理。至此，新的供电企业集团架构形成。省级子公司是独立核算的法人单位，其组织架构也日趋完善。总的来说，伴随着电力体制改革，我国供电企业的组织架构是在进步的，不断专业化、精简化。

（2）发展战略。在计划经济时代，企业的发展规划是国家指定的。计划经济时代的供电企业，缺少符合国情、符合未来发展趋势的清晰的发展战略。

随着改革开放的深入，我国的社会主义市场经济逐渐成熟。我国的供电企业在社会主义市场经济时代更加注重符合未来发展趋势的战略规划。近几年，国家电网公司从推动能源和电力科学发展，更好地服务经济、社会、环境协调发展的需要出发，正加快实施“一特四大”战略。南方电网瞄准“成为服务好、管理好、形象好的国际先进电网企业”的目标，促进“电网发展向更加智能、高效、可靠、绿色方向转变，企业管理向精益化方向转变”。

（3）人力资源。由于管理理念的落后以及相关政策的不合理性，在建设初期供电企业的人力资源管理明显存在着不足，如人力资源缺乏或过剩、结构不合理、开发机制不健全、激励约束制度不合理等。随着供电企业管理模式的逐步完善，供电企业的人力资源管理更具时代性，又富有电力行业特色。

国家电网公司积极推行“四个创新”和“五个结合”，以能力建设为核心，以高层次人才和创新型人才培养为重点，大力开展全员培训，提高队伍整体素质，培养和造就结构合理、素质优良的经营人才、管理人才、技术人才和技能人才队伍。

南方电网公司按照公司战略的要求，人力资源管理以战略控制为主导、以“抓大放小”为原则，按照“集中统一、充分授权、分级管理、权责对应”的管理要求，实行一级抓一级、一级对一级负责，在组织架构、用工管理、干部人才管理、薪酬与绩效管理、培训与评价管理等方面形成了一系列具有南网特色的制度与做法。

（4）社会责任。随着电力在经济社会的重要性不断增强，供电企业的社会责任也不断拓宽和加重。从一开始的保证供电稳定到现在的全方位社会责任，供电企业在这方面无疑取得了长足的进步。

从2006年开始，我国的供电企业就自觉出具企业社会责任报告，积极与社会交流与沟通。

国家电网公司发布了《公司履行社会责任指南》，要求将“安全、高效、绿色、和谐”的要求全面融入电网的建设和运营过程，以保障更安全、更经济、更清洁、可持续的能源供应为中心，实现经济、社会和环境的综合价值最大化。公司自2008年开始积极探索将社会责任全面融入电网建设的有效路径，经过几年的努力，初步总结了“坚持一大目标、贯彻四大要求、覆盖四大环节、落实五大支撑”的“责任基建”模式。该特色模式在青藏联网等工程实践中颇有成效。

南方电网公司确立了“万家灯火南网情深”的核心价值观，涵盖了对客户的热忱服务之情、对员工的悉心关爱之情、对环境的绿色亲善之情、对社会的拳拳回报之情，实质是负责任地对待政府、客户、员工、合作伙伴、环境、社区和公众等每一个利益相关方。南方电网公司承诺：在决策中充分考虑社会和环境因素，对决策活动所造成的社会和环境影响承担责任，采取透明的和合乎道德的行为，遵守法律法规和国际行为准则，将社会责任全面融入公司运营，通过构建与利益相关方的和谐互动关系，不断满足利益相关方的关切和期望，为社会创造最大的价值，赢得社会的信任和尊重，促进自身和社会共同可持续发展。

（5）企业文化。在供电企业建立初期，企业文化相对贫乏。电力体制改革起步以来，供电企业的企业文化逐渐丰满。

国家电网公司确立了“五个统一”，即统一的价值理念、发展战略、企业标准、行为规范、公司品牌。省公司对基层供电单位定期进行企业普考，开展企业文化建设全员培训。

南方电网公司确立了企业的使命、核心价值观、战略目标、南网精神、经营理念、服务理念、安全理念、行为理念、团队理念，制定并实施员工辅导计划（EMP），帮助员工搭筑“幸福工作平台”。

2.风险评估

在外部环境较稳定、单一的年代，供电企业面临的主要风险是生产风险，即在输配售环节的一些技术性、管理性风险。供电企业一直比较注重安全生产工作，重视安全文化建设、生产风险管理工作。然而，随着社会主义市场经济建设的逐步推进、电力体制改革不断深入，供电企业面临的经营环境越来越复杂，需要做好各种风险评估工作和应对措施。

近年来，在国资委的大力支持和帮助下，国家电网公司认真贯彻落实国资委《中央企业全面风险管理指引》等有关文件精神，积极探索管理创新，强化“三道防线”职能，不断推进全面风险管理体系的建设和完善，公司经营工作总体态势良好、经营效益稳步增长，管理效率持续提升，实现了“速度、效益与风险”的内在平衡。2009年3月，公司成立全面风险管理委员会，公司党组书记、总经理亲自担任委员会主任。公司所属53家单位均相应成立了组织机构。

（1）完善管理制度：2010年以来，公司先后研究制定了《关于开展全面风险管理工作的指导意见》、《全面风险管理与内部控制工作方案》和《公司全面风险管理与内部控制工作管理办法（试行）》。

（2）建立报告机制：建立了覆盖全公司的全面风险报告体系，组织公司总部各部门、各单位开展风险编制与评估工作，全面完成各年度全面风险管理报告编报工作。

（3）建设信息系统：2010年，公司启动了风险管理信息系统建设工作，利用SAP—GRC成熟技术并结合公司管理实际开发建设专业化的风险管理信息平台，提高了公司风险管理工作效率。

（4）试点开展评价：公司深入开展全面风险管理评价体系研究，明确风险管理组织、内部控制、风险管理文化等10类考评对象，设置131项评价指标及评分标准，构建了公司全面风险管理评价体系，并组织青海、天津公司进行试点测评。

南方电网公司成立之初，就对安全管理工作提出了“高标准、严要求，科学化、规范化、细致化和与国际接轨”的要求。2003年5月公司原安监部，开始现代安全管理体系的研究，并确定深圳、珠海、遵义供电局作为体系试点单位。2005年8月，公司安生部组织编制了《电力企业安健环综合风险管理体系指南（PCAP体系）》，并经试点单位试用，效果明显。2007年公司在总结深圳、遵义、广州蓄能电厂在体系应用经验的基础上，结合电网企业的特点，在公司领导的直接带领下、在各单位、各部门的支持下，组织人员对“PCAP体系”进行了调整、改进和进一步完善，形成了今天推广应用的《安全生产风险管理体系》。近年来，南方电网公司面临的内外经济形势日渐复杂、电力供需矛盾凸显，经营保障任重道远。公司党组意识到，开展全面风险管理是公司推进实施中长期发展战略、实现创先目标的必然选择。2013年，公司设立了全面风险管理委员会，召开了全面风险管理委员会第一次会议，审议通过了公司首份年度全面风险管理报告和《全面风险管理体系建设工作方案》，这标志着公司全面风险管理委员会正式启动运作。在国资委和公司的风险分类框架指引下，充分考虑公司业务实际，报告梳理出了安全生产风险、战略风险、市场风险、财务与运营风险、法律风险、廉洁风险、公共关系风险等7项重点风险，并列入一级风险，下设45项二级风险及各二级风险下的多个风险事项，拟定了54项综合风险管控措施。

3.控制活动

与风险评估的发展相一致，供电企业的控制活动也从单一走向全面，由粗放走向精细。

（1）资金活动。资金活动，是指企业筹资、投资和资金营运等活动的总称。供电企业的资产规模和营业额都呈上升趋势，其资金运动规模庞大、影响广泛。供电企业的资金活动对供电工程建设改造、电力设施的安全稳定至关重要。在资金管理方面，我国供电企业制定了《资金管理办法》、《银行账户管理实施办法》、《资金安全管理实施办法》、《资金集中支付管理办法》等内部规章制度。近年来，供电企业逐渐重视财务公司的建设，用以提高企业资金的利用效率。财务公司在推动我国电力行业的健康发展方面也发挥着独特的、不可或缺的作用。因此，对于已经拥有财务公司的供电企业来说，应该进一步明确财务公司在企业集团发展中的定位，高度重视发挥财务公司的各项功能，这也是供电企业实现可持续发展的重要保证。

（2）采购业务。供电企业的采购业务主要涉及电网工程物资的采购。由于物资的专业性强、种类多、价值量高等特点，供电企业的物资采购管理是企业日常经营

管理的重要组成部分。采购管理（ProcurementManagement）是计划下达、采购单

生成、采购单执行、到货接收、检验入库、采购发票的收集到采购结算的采购活动的全过程，对采购过程中物流运动的各个环节状态进行严密的跟踪、监督，实现对企业采购活动执行过程的科学管理。采购管理包括采购计划、订单管理及发票校验三个组件。随着外部法制环境的完善，各供电企业都已根据《中华人民共和国招投标法》、上级有关规定和企业实际情况，设立标准化的招标采购管理办法。

（3）资产管理。由于资产的特殊性，供电企业的资产管理一直是一项难题，至今未得到有效解决。各供电企业已作出的努力包括尝试“资产全寿命管理”模式、制定《资产经营管理考核办法》、《固定资产管理办法》、《账销案存资产管理实施办法》、《资产出租管理暂行办法》等内部规章制度等。

（4）销售业务。供电企业的销售业务主要是电力的销售。供电企业在这方面的工作重点主要有两个，其一是保证电力及时供应，其二是保证电费的及时收缴。电力的及时供应涉及其他环节的技术和管理问题，而电费的及时收缴关系到客户信用管理等。各供电企业越来越重视电力营销，以精细化手段实现效益最大化，具体表现有：推广经济调度、电压无功管理、线损基础管理等。

（5）研究与开发。科学技术是第一生产力。保持企业的创新研究能力就是保持不竭的生产力。伴随着国家鼓励科学技术发展政策的推进和企业自身的发展要求，供电企业越来越重视研究与开发，取得了较多的研究成果。

（6）工程项目。这里所称的工程项目，是指企业自行或者委托其他单位进行的建造、安装工程。供电企业的工程项目主要是电网建设项目。

自成立以来，国家电网公司优化完善国家电网总体规划设计，并正式上报。推进、完成多项跨区电网工程。特高压直流示范工程建设加快推进，工程调试、生产准备工作全面启动。加强投资计划管理，非生产性投资和小型基建项目得到有效控制。加强技改、大修管理，提高电网输送能力。

南方电网公司以建设“智能、高效、可靠”的绿色电网为己任，以创先为平台，国际视野定标杆，结合实际寻路径，持之以恒求实效。通过不懈努力，实现公司系统基建管理水平上台阶。为此，结合工作实际，提出了基建工作思路：即通过“七个一体化”管理基础的构建，不断强化基建“六个管理”（项目管理、安全管理、质量管理、造价管理、进度管理、技术管理），持续提升基建管理水平。

（7）担保业务。这里所称的担保，是指企业作为担保人按照公平、自愿、互利的原则与债权人约定，当债务人不履行债务时，依照法律规定和合同协议承担相应法律责任的行为。担保企业一般是资信状况较好的企业。由于所有制性质、行业背景等原因，我国的供电企业比较符合担保人的资质条件。随着资本市场的不断发展，供电企业的担保业务也逐渐增多，债务人的经营领域并不局限于电力行业，如2008年国家电网曾在中国网通发行50亿元公司债券时为其提供担保。近几年，随着供电企业风险意识的增强，企业加大了对担保业务的风险防控。以某网省公司为例，该公司制定下发了《关于妥善处理县级供电企业对外担保事项的指导意见》，完成了历时两个多月的44个县级企业历史遗留对外担保专项清理工作，共清查出对外担保事项24起担保，担保本金为人民币6801.5万元（含美金281万元），已化解的担保事项17起，避免经济损失3264.6万元，占担保本金的48%。

（8）业务外包。业务外包是指企业利用专业化分工优势，将日常经营中的部分业务委托给本企业以外的专业服务机构或其他经济组织（承包方）完成的经营行为。在电力体制改革前，电力行业的业务外包不多，因为当时工程设计、施工、管理都可由“电力托拉斯”独自承担。而随着电力体制改革的逐步深入，特别是主辅分离的推进，使得电力行业内部的分工更加专门化、精细化，供电企业的外包业务也逐渐增多。业务外包涉及到两个关键的问题。一是业务本身的风险。随着政府的日益重视和企业自身风险意识的加强，大多数供电企业在业务外包时格外注重安全管理，贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，履行业主单位安全生产主体责任，生产项目外包工作要服从安全的大局，实现安全生产和文明生产。其二是业务外包模式下的劳动用工管理问题。近几年，供电企业不断强化劳动计划和定编定员入口管理，推进业务外包模式下的劳动用工管理模式。2011年初，为了系统研究整体用工策略的优化，国家电网公司人力资源部确定了业务外包用工、劳务派遣用工、集体工管理等四项重点研究课题，并布置安徽、江苏、浙江、重庆等4家单位进行研究。由于安徽公司在实施农电业务外委方面具有丰富实践经验，再加上业务外包是公司下一步优化用工策略的改革重点，因此承担了业务外包用工课题研究。供电企业业务外包模式下的劳动用工研究，对解决国网公司管理热点问题、优化公司资源利用方式具有重要意义，充分体现了管理创新课题研究服务于公司改革发展需要的鲜明特点。

（9）财务报告。要保证财务报告的真实可靠，关键是建立健全财务管理体系和强化内部会计控制。相对而言，内部会计控制是供电企业内部控制中建立较早的部分。在国家电力公司阶段，就已经实施了《国家电力公司内部会计控制制度指引》。近年来，国家电网公司全面贯彻国资委提出的全面风险管理的要求，制定了《国家电网公司全面风险管理指导意见》、《内部会计控制指引》、《国家电网公司会计基础工作规范》、《国家电网公司财务控制评价办法（试行）》，并围绕建立健全内部控制机制，大力推行财务管理创新，积极构建以“六统一、五集中”为主线的财务集约化管理体系，取得了明显成效。“六统一”包括统一业务流程、统一组织体系、统一规范执行、统一信息平台（标准）、统一会计政策、统一会计科目、统一成本标准。在此基础上，公司紧紧围绕财务资源的集约化管控，进一步实施“五集中”管理。“五集中”包括实施会计集中核算、实施资金集中管理、实施资本集中运作、实施预算集约调控、实施风险在线监控。

（10）全面预算。全面预算是指以价值形式对公司生产经营和财务活动所作的具体安排。预算管理是指对预算的编制、审批、执行、控制、调整、考核及监督等管理方式的总称。在预算管理方面，供电企业制定了《预算管理办法》、《中长期滚动预算管理暂行办法》等规章制度。随着省公司预算管理体系的不断完善，供电企业的预算管理水平明显提升，零基预算、标准成本的实施，带来预算准确性的增强，全面预算管理对公司生产大修、基建技改、经营管理的指导作用也日趋明显。

（11）合同管理。进入市场经济以来，原来粗放的管理模式已经不适应形势发展的要求。针对国家政策和企业的实际需要，供电企业成立专门机构合同管理科，进行公司对外的合同管理工作。在执行国家法律、法规及上级的规章制度的前提下，又相继印发了《合同管理办法》、《合同审计管理办法》等规范性操作文件，为各种经济活动合同的签订提供了依据。在合同管理办法中，明确了在合同管理中各管理职能部室的职责分工和权限。

4.信息与沟通

（1）内部信息传递。内部信息传递，是指企业内部个管理层级之间通过内部报告形式传递生产经营管理信息的过程。一个组织的沟通效果决定了组织管理效率，在企业的经营管理过程中，如果能做好组织沟通，对促进企业绩效目标的实现能起到事半功倍的效果。畅通而有效的组织沟通，有利于信息在组织内部的充分流动和共享，有利于提高组织工作效率，有利于增强民主管理，促进组织决策的科学性与合理性。

随着现代通讯技术的不断发展，越来越多的企业将便捷的通信技术引入企业的内部沟通之中。目前，已有供电企业与通信企业合作打造了一款内部即时通信工具，解决其内部员工在线沟通问题。还有一些供电企业的基层班组相继开通班组微信群组，将微信的语音对话、图片传输、信息编辑等功能应用于现场故障情况报送、远程派工、远程答疑等，不仅搭建了本部与现场的有效沟通媒介，还大大提升了内部信息共享，改变了传统电话方式的单点联系、信息传播慢的弊端，利用信息群发的优势，既节约了信息逐一报送的时间，又发挥了集体作战、共同解决故障难点的作用，大大提升了工作效率。

（2）信息系统。经过长期的发展，我国的电力信息化建设取得了很大的发展，各电力集团、电网公司建立了网络、开发了OA、MIS和其他应用系统，各供电公司已经建立和正在建立电力营销管理系统。经研究表明，电力企业信息化总体上处于较高水平。由于电力生产安全性与稳定性的要求，电力企业对生产、调度过程控制的自动化应用一向比较重视，而对业务管理信息化的重视却相对不足。

在信息化方面，国家电网所做的努力有：为了彻底解决数据中心的问题、有效变革公司运转流程，从2010年开始展开SG186信息系统建设。2012年对国家电网总部大楼的观光电梯进行信息化升级改造，加强企业对外的信息发布。

南方电网所做的努力有：自2010年开始，为适应公司战略转型、管理转型、电网转型，公司信息化建设也进入转型关键期，从分散组织建设转变为集中统一组织建设，从单个项目制的建设转变为全面实施信息化规划，从孤岛式、条块化的满足单个业务的部门级应用转变为融入先进管理理念、横向集成、纵向贯通的企业级应

用。“十二五”期间，公司明确提出了采用SOA（Service OrientedArchitecture）

技术路线建设企业级应用系统的思路。

5.内部监督

供电企业的内部监督机制是在外部监督力量的推动下建立起来的。1985年8月国务院发布《关于审计工作的暂行规定》要求大中型企事业单位应当建立内部审计监督制度。同年12月，审计署出台了《关于内部审计工作的若干规定》，明确了内部审计的任务、职权、工作程序，将内部审计职能定位为监督主导型。电力企业内部审计正是顺应这种要求建立起来的。从1994年国务院选择100家国有大中型企业建立现代制度试点工作以来，电力企业加速了其公司制改组。在进行公司化改制和建立现代企业制度的过程中，内部监督机制对供电企业的重要作用日益体现。随着2002年以来电力市场化的发展，供电企业为实现差异化的战略目标，更自觉地进行内部监督机制的建设。目前，集约化管理对我国供电企业内部控制环境、风险评估等各个方面产生重大影响，因而内部监督机制需要进一步优化升级。

总之，我国供电企业的内部控制是在不断发展完善的。而随着企业本身发展需求的增加和外部环境的变动，供电企业的内部控制也面临着一系列考验，本书将在后续的章节中重点讨论目前供电企业内控中存在的问题以及供电企业的内控设计与评价。

（三）供电企业内部控制的现状与提升空间分析

如前所述，供电企业的内部控制经历了从欠缺到完善的过程。供电企业现有的内部控制体系是否十全十美了呢?答案是否定的。正是由于内控还存在着问题，才有讨论供电企业内部控制的必要。本小节将在总结业内人士的工作经验、研究人员的调查成果的基础上，对供电企业内控现状进行分析，主要揭示尚需改进的不足之处。

1.内部环境

（1）领导者缺乏深入认识。尽管上级要求重视内部控制，加大内控假设力度，但现今有些供电企业领导对内部控制不够重视，认识也十分有限，对日常的内部控制工作也仅仅是为了完成有关上级部门的考核而开展的，从而在制定内部控制制度和完善相关奖惩规则时的积极性有限，导致企业并没有完善的内部控制制度，而有些企业即使表面上建立了内部控制制度，但内部控制制度完全形同虚设，这就导致了部分供电企业的管理混乱，不能严格按章程办事，内部控制不能发挥其原本的功用。

（2）员工缺乏风险意识。供电企业过去长期政企合一，高度垄断，市场风险、投资风险、融资风险等往往是接触不到或是很小的。政企分开后，随着我国市场经济体系的逐步完善以及世界经济一体化趋势的加强，供电公司所面临的市场环境日益复杂多变，中小型电力企业因规模小、易受影响的特点，其经营风险在不断增加，不确定的因素越来越多，但是当前一些中小供电企业缺乏预警机制，员工的风险控制意识不强。风险一旦来临，企业将会陷入失控的状态。

（3）治理结构有待完善。一些基层供电企业法人治理结构目前尚处于完善之中，要按照企业制运作的要求，应当建立起规范的董事会、监事会，逐步建立由治理层决策、管理层执行的现代企业治理结构，真正实现产权明晰、权责分明、管理科学的现代企业制度，从治理结构上保证内部控制制度的有效建立。

（4）组织结构未发挥应有的作用。我国企业中一般都设立了用以协调所有者与经营者间的委托代理关系的制衡制度，如按照《公司法》及公司章程的规定建立了股东大会、董事会、监事会制度。但由于我国电力企业股权结构的先天缺陷，使得企业建立起来的组织结构并未发挥应有的作用。表现在：第一，董事会独立性不强。理论上，董事会在公司治理中起着重要的枢纽作用，一方面，它是所有者的代理人，代表所有者的利益；另一方面，企业经理层的委托者，负责对企业经理层的监督和激励。在实践中董事会不能站在独立的立场上代表所有股东的利益，同时由于董事会成员的精力、素质和专业水平等方面的限制，导致董事会的运转并未发挥实质性的作用。第二，监事会的作用得不到切实发挥。监事会的成员基本上是企业内部的人员，由组织部门或经理层任命进入监事会。由于缺少监督者应有的独立性和缺乏有效的监督手段及监督技能，使得企业监事会代表股东对董事会进行监督的职能并未有效实施。

2.风险评估

（1）观念落后，忽视风险评估工作。如前所述，我国供电企业由于长期的高度垄断和政企不分，使得许多供电企业的风险意识较差，在风险评估的组织、实施上都不花费人力物力，导致不能及时发现存在的问题和风险。

（2）对风险的识别不够全面。一些供电企业对风险的认识比较片面。如只关注日常风险而忽视了潜在的、非日常的风险，或者仅仅关注生产技术方面的安全风险，而忽视了财务风险、经营风险、政策风险等。

（3）评估手段不够先进科学。一些供电企业没有利用专业化软件来对风险综合评估，缺乏相配套的风险评估人才，评估手段属于有待优化。

3.控制活动

（1）成本控制力度不够。部分供电公司的预算体系还不健全，对费用的使用没有发挥出应有的监督与控制作用，经常出现费用支出超出预算的情况，在企业进行原料采购、验收、存货时，也没有按照规范的程序进行，内部管理较混乱，不但造成了公司资金的浪费，同时也给不法分子带来了可乘之机。

（2）内部会计控制未受充分重视。会计控制涉及供电企业生产、经营、管理的方方面面，它不仅仅是财务部门的专属事情，需要各部门相互协作，通力配合。而现实中由于传统思维的惯性作用等影响，供电运营企业重发展、重经营、轻效益等思想还普遍存在；一些企业将会计控制视作财务部门自己的事，财务部门成为企业的大出纳。

（3）不相容岗位未彻底分离。有的企业物资采购、验收、保管、运输、付款等职责未严格分离，造成内部人员舞弊风险加大。

（4）物资购销制度松弛。存货的发出未按规定手续办理，也未及时与会计记录相核对，对多年来的毁损、报废、短缺、积压、滞销等不作处理，致使巨额潜亏隐藏在库存中。

（5）会计信息失真。第一，会计核算工作不规范。有些企业内部财务制度不健全，会计核算工作不规范，账目混乱，造成会计信息不能真实地反映企业的生产经营成果。账账、账实之间长期不核对、不清理；固定资产及存货长期不按规定盘点：三角债前清后欠等等，致使企业财务管理基础混乱、家底不清、会计基础数字失真。第二，搞“账外账”。个别企业为了小集团的利益搞“账外账”或做假账，私设“小金库”转移资金，截留或隐瞒各种收入，化大公为小公，进行私分或开支，导致有些资金体外循环。第三，迫于压力做假账。有些企业负责人在看了财务部门送来的财务报表后发现与自己的计划有很大出入，就要求财务部门做些技术处理加以调整。一些政府主管部门也自觉不自觉地压企业的数字，明知道有假也睁一只眼闭一只眼，有的甚至暗示或怂恿企业做假，指定让下级会计人员在财务报表上完成多少利润，否则就拒绝收报表，造成利润不真。

（6）激励机制上存在不足。我国供电企业的现状主要表现在激励不足与激励不当共存。对经营者的激励不足表现在经营者的报酬不能很好地与经营者的努力程度相联系，也没有较好地体现出企业的战略目标。薪金高低的标准主要与职位的高低相联系，报酬契约更多的是诸如在职消费等隐性契约。再者就是激励不当，如一些亏损的企业，其经营者得到的报酬却比盈利企业的经营者高；有的企业的经营者为了达到考核目标，而不顾企业的长期发展，一味地追求短期利益，以获得自身效用的最大化。

（7）安全作业漏洞。作业计划编制因考虑不周全导致发生计划遗漏、重复停电、不均衡、时期不当、计划冗余。作业组织过程中因管理不到位发生任务分配不合理、人员安排不合适、组织协调不力、方案措施不全面、安全教育不力等。作业现场实施过程中因领导干部和管理人员未按照到岗到位标准深入现场检查、监督、指导和协调等。

4.信息与沟通

（1）缺乏有效的信息管理系统。有些供电企业未能安装企业内部信息系统，有些即使安装了，却忽视应用，只是做表面上的形象工程，一些企业的部门设置与ERP流程改造矛盾，导致ERP系统不能发挥应有的效果。

（2）缺乏有效的内部沟通机制。由于配备一些通信工具需要一定的开支，一些供电企业并没有加紧内部通信设施的设计与升级。这样从短期看是节约了企业开支，但是很可能会导致交通不畅，不利于企业的长远发展。

5.内部监督

（1）内部审计部门缺乏独立性。供电企业的内部审计是供电企业内部控制的一个重要组成部分。在我国，一些供电企业基于成本的考虑，不设置内部审计机构，即使设立了，也附属于财会部门，仅履行会计监督、复核职能，组织地位极低。内部审计机制独立性不强，审计容易受到领导主观意识左右，公正性和客观性受到质疑。

（2）内部审计质量控制不健全。部分供电企业的内部审计质量控制也不健全，一般仅仅记录审计问题事项，未对正确事项记录，使得审计复核无从下手，加之内部审计人员素质不高，审计方法的落后，也使得内部审计风险大为增加，内部控制得不到很好的保证。

（3）监控领域有待进一步拓宽。伴随电力体制改革的深化和投资主体多元化，针对电力企业的内审，其审计关口也将前移，要从注重结果评价转向源头追踪，从注重事后监督转向过程控制，从注重经济领域转向基建、生产、工程等领域，不断延伸审计领域和范畴，才能更有利于审计职能的发挥。