第2章　城市地下空间规划概论

2.1　城市与城市规划

2.1.1　城市的定义

顾名思义,“城市”为“城”和“市”的组合。在原始社会,人类聚居时为了防御野兽和相邻部落的袭击,在居民点外围挖掘壕沟,用土、木、石材砌筑围墙,形成了“城”的雏形,在以后的社会里(尤其是封建社会),“城”的作用和构造日益完善,但其作为防御性构筑物的本质一直未变。生产力的发展带来了剩余产品,也出现了商品交换,随着交换量的增加,社会中逐渐出现了专门从事商品交易赢取利润的商人,交换场所也渐渐固定,成为“市”,“市”的产生晚于“城”。

“城市”从其产生而言,是从事商业交换活动并具有防御功能的居民集居点。城市与农村的区别,主要是产业结构,也就是居民从事的职业不同,还有居民的人口规模,居住形式的集聚密度。

随着人类社会的发展,尤其是近代工业革命(也称为“第二次产业革命”)给城市的发展带来了巨大的影响。随着工业的飞速发展,人口变得更加集中起来,城市化速度大大加快,城市规模也迅速扩大。

因此,城市是一定时期政治、经济、社会及文化发展的产物,它总是随着历史的发展和特殊需要而变化。如果从城市规划的角度定义城市,城市应是一个以人为主、以空间有效利用为特征、以聚集经济效益为目的,通过城市建设而形成的集人口、经济、科学技术与文化于一体的空间地域系统。这一概念涵盖以下4个方面的含义:

(1)城市的人本性。城市是为人的福利提供、人的能力建设而存在的。

(2)城市的聚集性。城市是最节约的空间资源配置形态。

(3)城市规划的必要性。城市规划是实施科学管理的有效方式。

(4)城市的多元性。城市是区域的社会、经济、文化中心。

对于城市的规模标准,我国国务院于2014年11月20日印发了《关于调整城市规模划分标准的通知》,将城市划分为五类七档:城区常住人口50万以下的城市为小城市,其中20万以上50万以下的城市为I型小城市,20万以下的城市为Ⅱ型小城市;城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市;城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市,其中300万以上500万以下的城市为I型大城市,100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市;城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市;城区常住人口1000万以上的城市为超大城市(以上包括本数,以下不包括本数)。以上是从人口数量出发,将城市类型分为五类,并将小城市和大城市分别划分为两档,细分小城市主要为满足城市规划建设的需要,细分大城市主要是实施人口分类管理的需要。如果从城市类型的角度,还可分为港口贸易城市、旅游城市、矿业城市、以某种产业为主的城市等。

按行政区划,《中华人民共和国城市规划法》规定:“城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”这就是说,法律意义上的城市是指直辖市、建制市和建制镇。

2.1.2　城市规划的形成和发展

与任何学科的发展运用一样,城市规划学科也经历了一个由自发到自觉、由感性认识到理性认识的过程,在历史长河中,经历了无数次的从理论到实践,又从实践到理论的发展过程,至今形成了一门涉及政治、经济、建筑、技术、艺术等几乎能包容所有内容的关于城市发展与建筑方面的学科,并仍然在发展中。

城市规划是在人们认识到如何改善生产环境,满足生活、生产和安全等方面的需求,并按已有经验对居住点进行修建、改造时产生的。

城市规划的历史可以一直追溯到2000多年前甚至更早。在中国,春秋战国《周礼·考工记》已经详细地记述了关于周代王城建设的制度,并对此后的中国古代都城的布局和规划起了决定性的影响。《周礼》反映了中国古代哲学思想开始进入都城建设规划,这是中国古代城市规划思想最早形式的时代。战国时期,《周礼》的城市规划思想受到各方挑战,向多种城市规划布局模式发展。建于公元7世纪的隋唐的长安城(图2.1),呈现了中轴对称(以宫城为中心)、布局严整、分区明确等特点,在其实施中,体现了测量定位、修筑城墙、埋设管道、修筑道路、划定坊里等有条不紊的步骤。元代时期,出现了中国历史上另一个全部按城市规划修建的都城——大都。城市布局更强调中轴线对称,在很多方面体现了《周礼·考工记》上记载的王城的空间布局制度。同时,城市规划又结合了当时经济、政治和文化发展的要求,并反映了元大都选址的地形地貌特点。

中国古代的城市规划除了受儒家社会等级和社会秩序而产生的严谨、中心轴线对称布局外,还反映了“天人合一”思想理念,体现了人与自然和谐共存的观念。大量的城市规划布局中,还充分考虑地质、地理、地貌等特点。总体而言,中国古代城市规划强调整体观念和长远发展,强调人工环境与自然环境的和谐,强调严格有序的城市等级制度。

在西方,公元前500年的古希腊城邦时期已出现了希波丹姆规划模式。这种城市布局模式以方格网的道路系统为骨架,以城市广场为中心。公元前1世纪的古罗马建筑师维特鲁威的《建筑十书》是西方古代保留至今唯一最完整的古典建筑书籍,书中提出了不少关于城市规划、建筑过程、市政建设方面的论述。欧洲中世纪社会发展缓慢,城市多为自发成长,很少有按规划建造的。由于战争频发,城市的设防要求提高到很高的地位,产生了一些以城市防御为出发点的规划模式。到了文艺复兴时期,出现了一些反映当时商业兴盛和城市生活多样化的城市理论和城市模式。

近代工业革命给城市带来了巨大的变化,创造了前所未有的财富,同时也产生了种种矛盾,诸如居住拥挤、环境质量恶化、交通拥挤等,严重影响居民生活。人们开始从各个方面研究解决这些矛盾的对策。资本主义早期的空想社会主义者、各种社会改良主义者及一些从事城市建设的实际工作者和学者都提出了种种设想。到19世纪末20世纪初形成了有特定研究对象、范围和系统的现代城市规划学。英国人霍华德的“田园城市”理论建立了现代意义上的城市规划的第一个比较完整的思想体系,在此前后经过近半个世纪左右的理论探讨和初步实践,才真正确立了现代城市规划在学术和社会实践领域中的地位。20世纪20—30年代,在现代建筑运动的推进下,现代城市规划得到了全方位的探讨和推进,到第二次世界大战结束后在世界范围得到了最广泛的实践,形成了相对完善的理论基础并在全世界的主要国家建立了各自的城市规划制度。在此发展过程中,“卫星城镇”理论、“雅典宪章”、“邻里单位”理论和“有机疏散”理论等都是对城市规划实践产生较大影响的理论。到20世纪60—70年代以来,在新的科学技术方法和城市研究的推进下,对原有的城市规划体系进行了全面的改进,无论在理论基础方面还是在实践过程中促进了城市规划的完善。城市规划与各项社会科学和政策研究等相结合,逐步形成了当代城市规划的基本框架。

2.1.3　城市规划的任务

城市规划的根本社会作用是作为建设城市和管理城市的基本依据,是保证城市合理地进行建设和土地开发利用,以及正常经营活动的前提和基础,是实现城市社会经济发展目标的综合性手段。

城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作的未来空间安排。这种对未来空间发展的安排意图,在更大的范围内,可以扩大到区域规划和国土规划,而在更小的空间范围内,可以延伸到建筑群体之间的空间设计。因此,从更本质的意义上,城市规划是人居环境各层面上以城市层次为主导工作对象的空间规划。在实际工作中,城市规划的工作对象不仅仅是在行政级别意义上的城市,也包括在市级以上的地区、区域的行政管理设置,以及够不上城市行政设置的镇、乡和村等人居空间环境。因此,有些国家采用城乡规划的名称。我国在2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》中也正式将“城市规划”的提法改为“城乡规划”,将镇规划、乡规划和村庄规划纳入我国规划体系中。所有这些对未来空间发展不同层面上的规划统称为“空间规划体系”。

关于城市规划的任务,各国由于社会、经济体制和经济发展水平的不同而有所差异和侧重,但其基本内容是大致相同的,即通过空间发展的合理组织,满足社会经济发展和生态保护的需要。如日本一些文献中提出“城市规划是城市空间布局、建设城市的技术手段。旨在合理地、有效地创造出良好的生活与活动的环境”。德国把城市规划理解为整个空间规划体系中的一个环节,“城市规划的核心任务是根据不同的目的进行空间安排,探索和实现城市不同功能的用地之间的互相管理关系,并以政治决策为保障。这种决策必须是公共导向的一方面解决居民安全、健康和舒适的生活环境,另一方面实现城市社会经济文化的发展”。美国国家资源委员会认为“城市规划是一种科学、一种艺术、一种政策活动,它设计并指导空间的和谐发展,以满足社会与经济的需要”。

中国现阶段城市规划的基本任务是保护和修复人居环境,尤其是城乡空间环境的生态系统,为城乡经济、社会和文化协调、稳定的持续发展服务,保障和创造城市居民安全、健康、舒适的空间环境和公正的社会环境。

2.1.4　城市规划的基本内容

城市规划的基本内容是依据城市的经济社会发展目标和有关生产力布局的要求,在充分研究城市的自然、生态、经济、社会和技术发展条件的基础上,确定城市的性质,预测城市发展规模,选择城市用地的发展方向,按照工程技术和环境的要求,综合安排城市各项工程设施,并对各项用地进行合理布局。城市规划的基本内容主要包括以下几个方面:

(1)收集和调查基础资料(自然条件、现状条件、历史条件等),研究满足城市经济社会发展目标的条件和措施。

(2)论证、确定城市性质,预测发展规模,拟定城市分期建设的技术经济指标。

(3)合理选择城市各项用地,确定城市的功能布局,并考虑城市的长远发展方向。

(4)提出市域城镇体系规划,确定区域性基础设施的规划原则。

(5)拟定新区开发和旧区利用、改造的原则、步骤和办法。

(6)确定城市各项市政设施和工艺措施的原则和技术方案。

(7)拟定城市建设艺术布局的原则和要求。

(8)根据城市基本建设的计划,安排城市各项重要的近期建设项目,为各单项工程设计提供依据。

(9)根据建设的需要和可能,提出实施规划的措施和步骤。

每个城市的自然条件、现状条件、发展战略、规模和建设速度各不相同,规划工作的内容应根据具体情况而变化。新建城市的第一期建设任务较大,并且原有物质建设基础差,就应在满足建设需要的同时妥善解决城市基础设施和生活服务设施的建设。对于现有城市,在规划时要充分利用城市原有基础,依托老区,发展新区,有计划改造老区,使新区、老区协调发展。城市建设目标和条件在不断发展变化,所以城市规划的修订和调整是周期性的工作。

对于不同性质的城市,规划内容都应有各自的特点和侧重点,简而言之,工业城市应侧重考虑如何发展工业,旅游城市应侧重考虑如何更好地发展旅游业等,历史文化名城要充分考虑历史建筑和街区的保护。每个城市由于客观条件的不同存在不同的制约城市发展的因素,妥善解决城市发展的主要矛盾是做好城市规划的关键。

2.1.5　我国城市规划的编制阶段及主要内容

城市规划是政府为达到城市发展目标而对城市建设进行的安排,尽管由于各国社会经济体制、城市发展水平、城市规划的实践和经验各不相同,城市规划的工作步骤、阶段划分与编制方法也不尽相同,但基本上都按照由抽象到具体、从发展战略到操作管理的层次决策原则进行。根据我国2005年颁布的《城市规划编制办法》,城市规划分为城市总体规划和城市详细规划两个阶段。

1.城市总体规划

城市总体规划的作用是对城市未来长期发展作出的战略性部署,是以单独的城市整体为对象,按照未来一定时期内城市活动的要求,对各类城市用地、各项城市设施等所进行的综合布局安排,是城市规划的重要组成部分。按照《城市规划基本术语标准》的定义,城市总体规划是“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施”。城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。

由于城市总体规划涉及城市发展的战略和基本空间布局框架,因此要求有较长的规划目标期限和较好的稳定性,城市总体规划期限一般为20年。城市总体规划还应对城市更长远的发展作出预测性安排。城市总体规划的内容包括:城市的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划的强制性内容。

城市总体规划的编制可以分为市域城镇体系规划、中心城区规划、近期建设规划及专项规划四个组成部分:

(1)市域城镇体系规划的编制。市域城镇体系规划是在市域层面,将行政区内的城镇划分等级并确定合理规模,综合考虑地域空间的均衡性,选定重点发展的城镇,以中心城区为核心带动周边区域快速协调发展。

(2)中心城区规划的编制。中心城区是城市发展的核心区域,包括规划城市建设用地和近郊地区,是政治、经济、文化中心等多种功能综合中心。城市中心区规划的编制要从城市整体发展角度,在综合确定城市发展目标和发展战略的基础上,统筹安排城市各项建设。

(3)近期建设规划的编制。在城市总体规划基础上需要结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划等制定近期建设规划,明确近期内实施城市总体规划的重点和发展时序。近期建设规划期限一般为5年。近期建设规划到期时,应当根据城市总体规划组织编制新的近期建设规划。

(4)专项规划的编制。在城市总体规划阶段,涉及的专项规划包括综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等。在总体规划阶段应当明确这些专项规划的原则。

在实际工作中,为了便于工作的开展,在正式编制城市总体规划之前,可以由城市人民政府组织编制城市总体规划纲要,研究确定总体规划中的重大问题,对确定城市发展的主要目标、方向和工作内容提出原则性意见,作为规划编制的依据。

根据城市的实际情况和工作需要,大城市和中等城市可以依法在城市总体规划的基础上编制分区规划,进一步控制和确定不同地段的土地的用途、范围和容量,协调各项基础设施和公共设施的建设,对详细规划的编制提出指导性要求。

2.城市详细规划

与城市总体规划作为宏观层次的规划相对应,详细规划属于城市微观层次上的规划,主要针对城市中某一地区、街区等局部范围中的未来发展建设,从土地利用,房屋建筑、道路交通、绿化与开敞空间以及基础设施等方面作出统一的安排,并常常伴有保障其实施的措施。由于详细规划着眼于城市局部地区,在空间范围上介于整个城市与单个地块和单体建筑物之间,因此其规划内容通常接受并按照城市总体规划等上一层次规划的要求。

相对于城市总体规划,详细规划期限一般较短或不设定明确的目标年限,而以该地区的最终建设完成为目标。城市详细规划根据不同的需要、任务、目标和深度要求,分为控制性详细规划和修建性详细规划。

控制性详细规划主要以对地块的用地使用控制和环境容量控制、建筑建造控制和城市设计引导、市政工程设施和公共服务设施的配套,以及交通活动控制和环境保护规定为主要内容,并针对不同地块、不同建设项目和不同开发过程,应用指标量化、条文规定、图则标定等方式对各控制要素进行定性、定量、定位和定界的控制和引导。

修建性详细规划是以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据,制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。