2.2　城市地下空间规划

2.2.1　城市地下空间规划的基本概念

在城市规划中,若考虑城市形体的垂直划分和空间配置,就产生了城市上部、地面和地下三部分空间如何协调发展的问题(合理利用土地资源、产生最大的集聚效益),也就必然地提出了城市地下空间规划的概念。

城市地下空间规划,既有城市规划概念在地下空间开发利用方面的沿袭,又有对城市地下空间资源开发利用活动的有序管控,是合理布局和统筹安排各项地下空间功能设施建设的综合部署,是一定时期内城市地下空间发展的目标预期,也是地下空间开发建设与管理的依据和基本前提。地下空间规划应实现城市地上地下一体化,解决功能协调、复合和开发空间的立体化问题。

作为城市总体规划的一部分,城市地下空间规划应与城市规划层次保持协调。其规划阶段划分与城市总体规划相同,都分为总体规划、详细规划两个阶段。

地下空间总体规划重点为城市未来的地下空间和环境提供总体框架。主要确定城市地下空间范围和容量提出城市地下空间资源开发利用的基本原则和建设方针,研究确定地下空间资源开发利用的功能、规模、总体布局与分层规划,统筹安排近、远期地下空间资源开发利用的建设项目,并制定各阶段地下空间资源开发利用的发展目标和保障措施。

地下空间的详细规划需要合理考虑城市重点地区的地面用地布局、综合交通系统、基础设施布局,同时,把地上地下的自然景观、人文景观融为一体,从平面到立体,确定重点地区地下空间整体布局与框架。城市的中心、副中心、中央商务区(Central Business District,简称CBD)、交通枢纽等重点规划建设地区,应当编制地下空间详细规划。详细规划应结合总体规划的各专项规划,在不同深度上提出地下空间各项设施的控制指标和规划管理要求,协调和衔接地上地下空间,或者直接对各项地下空间的建设做出具体安排和规划设计。详细规划根据不同的需要、任务、目标和深度要求,可分为控制性详细规划和修建性详细规划两种类型。

2.2.2　城市地下空间规划的主要任务

地下空间规划是对地下空间资源开发利用的约束、规范及引导,体现了城市发展对地下空间资源更合理、有序、高效、可持续开发的客观要求。

地下空间规划的主要任务,是对一定时间阶段内的城市地下空间开发利用活动提出发展预测、确定发展方向和利用原则,引导和约束地下空间的开发功能、规模、布局,并对各类地下空间设施进行综合部署和统筹安排。具体可概括为以下几个方面:

(1)约束、规范及引导地下空间建设活动。地下空间开发建设与城市地面开发不同,地下空间的开发约束于岩土介质,具有极强的不可逆性,建成后改造及拆除困难。同时,地下工程建设的初期投资大,而环境、资源、防灾等社会效益体现较慢,又很难定量计算,决定着地下空间规划需要以更长远的眼光、立足全局,对地下空间资源进行保护性开发,合理安排开发层次与时序,并充分认识其综合效益。因此,需要对其开发建设活动进行前期统筹、综合规划,并对其发展功能、规模、布局进行约束与规范,避免对城市地下空间资源和环境造成不可逆的负面影响。

(2)协调平衡城市地面、地下空间建设容量。地下空间与地面空间共同构成城市生活与功能空间,进行地下空间规划,即对城市发展模式进行革新,使城市地上、地下统筹利用建设,平衡上下空间发展容量,将基础设施空间及不需要人类长期生活的设施空间,尽可能置于地下,以改善城市地面建设环境,更多地把阳光和绿地留用于人居生活,使城市发展功能在地上、地下得以重新分配和优化,使地上、地下建设容量平衡,使城市可持续健康发展。

(3)城市地下空间开发建设管理的技术依据。地下空间规划与城市规划一致,是一种城市管理的公共政策。地下空间规划是城市规划的重要组成部分,是地下空间建设活动的约束手段,也是地下空间开发利用管理、制定管理政策的技术依据。

2.2.3　城市地下空间规划的特点与要求

1.综合性

城市地下空间规划涉及多个专业,包括城市规划、交通、市政、环保、防灾、防空等各个方面的专业性内容,技术综合性很强;在行政管理上与多个行政部门相关,包括国土资源、规划、城建、市政、环卫、人防等多个城市行政部门。此外,在规划中还需要充分体现民生根本利益。

因此,规划编制过程中需要参与的人员组成具有技术结构合理性,充分考虑各专业的特点和要求,建立规划编制的协调及审核机制,进行专家把关及多部门之间的沟通协作,广泛吸纳来自各方面的意见和建议,确保编制的科学性。

2.协调性

目前,我国在选择转入地下的城市功能研究方面建立了较为完整的理论体系,但在如何通过合理分配地上、地下空间的开发规模、协调布局形态,以实现城市总量及空间布局合理等方面,尚处于理论探索阶段,规划编制中缺乏相应内容的体现;缺乏关于地下空间各专业系统之间的协调整合的理论研究,规划编制中缺乏相应内容的体现。

3.前瞻性

地下空间开发建设的特点:具有很强的不可逆性;初期建设投资大,回报周期长,经营性地下空间设施运营和维护成本较高;环境、防灾、社会等间接效益体现慢,很难量化,容易造成地下空间规划局限于个体或当前利益,导致一次性开发强度不到位,后续开发无法进行,造成地下空间资源的严重浪费。因此,地下空间规划需要有比地面规划更加长远的眼光,立足全局,对地下空间资源进行保护性开发,充分认识其综合效益,规划编制中应将合理安排开发层次与时序作为重点。

4.实用性

由于我国的经济发展实际、投资建设与管理体制,以及地下空间产权机制及立法相对不完善等客观条件,决定了地下空间规划考虑前瞻的同时,必须兼顾实用性。地下空间规划必须立足国情及地区发展实际,强化规划实施措施,同时注重新技术、新材料、新工艺的集成应用,合理统筹前瞻性、可行性与实用性。

5.政策性与法制性

地下空间规划涉及多个城市行政部门,规划实施中须协调政府、投资商、使用者等多方利益关系,规划本身必然需要制定相关的政策与法规以保障规划的顺利执行。承袭城市规划的基本属性,地下空间规划同样也是一种“公共政策体系”。我国地下空间利用的管理及立法虽然倡导多年,但成效并不十分显著,围绕规划实施环节中的管理混乱、权属不清、缺乏配套政策及法律约束等问题仍层出不穷。因此,规划编制中应明确管理部门及职权范围,审批程序,试推行配套政策,以便于政府管理,同时兼顾投资者利益,最终确保规划的顺利执行。

6.动态性

目前我国城市地下空间开发利用规划的系统、综合、完整的编制方法及编制体例仍在进行不断地探索,需要在不断的实践中积累经验来完善现有的规划理论,在动态平衡中保持发展与前进。因此,地下空间规划应走出追求最终理想静止状态的误区,建立动态规划编制机制,合理制定分期实施步骤,并对原有规划不断审视修正,充分吸纳城市规划理念中的“弹性规划”“滚动规划”,建立“地下空间规划是一种动态过程”的全新认识。

2.2.4　城市地下空间规划基本原则

1.城市地下空间规划的指导思想

我国城市地下空间的规划是按照国民经济和社会发展的总目标,依据《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国人民防空法》《城市地下空间开发利用管理规定》制定各城市的城市地下空间总体规划。其指导思想主要如下。

(1)地下与地上相结合。地面规划是地下规划的基础,地下空间开发利用规划既要遵循地下空间资源开发的一般规律,同时也要考虑现状城市的格局,将城市地下空间资源与地上资源作为有机整体,综合考虑同一地区地上、地下空间的多种功能,整体规划应有利于土地价值的充分体现,保证城市地下空间整体协调发展。

(2)保护与开发相结合。城市地下空间资源是城市重要的土地资源,地下空间的不可逆性要求城市地下空间开发必须坚持保护性开发。

(3)平时与战时相结合。以开发利用地下空间来促进城市综合防空防灾空间体系的建设和总体防灾抗毁能力的提高,注重平时与战时功能的灵活互换,有效发挥城市空间复合利用所带来的多元效益,实现地下空间国防效益、社会效益和经济效益的最大化。

(4)近期与远期相结合。地下空间规划应强调与城市各层次的衔接与配合,结合城市总体发展战略与发展目标,科学预测中心地区在规划期内各发展阶段的地下空间发展规模,坚持因地制宜、远近兼顾、全面规划、分步实施,使城市地下空间的开发和利用同经济技术发展水平相适应。

2.城市地下空间规划的指导原则

(1)布局均衡、规模适度原则。地下空间的开发和利用受城市经济发展、城市功能与目标、产业结构、人口规模等外部因素制约,因此地下空间在布局上应从“生长”的城市发展理念出发,考虑布局的均衡和规模的弹性控制,并考虑经济可操作性。

(2)复合利用、鼓励连通原则。坚持竖向分层立体复合利用,鼓励横向空间互相连通,增强地下空间的利用率,扩大城市地下空间的边际效益。

(3)公共优先原则。作为地面空间的延伸资源,地下空间的利用应优先满足公共利益的需要,并考虑安全原则,坚持与人防相结合。

(4)以人为本原则。城市地下空间规划在编制中,不仅要重视地下空间开发利用的功能,更要重视人居环境品质的改善和人们对地下空间设施本身的使用,在功能和形态(平面和竖向)上都将人的需求置于一定的高度来综合考虑。

(5)分期建设原则。在空间和时序上分阶段、分区域进行发展与控制,强化重点区域的开发力度与局部地区的整体性,保留与远景发展结合的规划和空间预留,在长期规划的基础上有重点地分期实施,优先考虑能够有效地解决近期突出的城市问题,如交通设施、市政基础设施、公共设施等项目的安排,根据土地价值、使用功能及建设条件等因素划分不同的区域和时期进行开发。

2.2.5　城市地下空间规划与城市规划的关系

城市规划为地下空间规划的上位规划,编制地下空间规划要以城市规划为依据。同时,城市规划应积极吸取地下空间规划的成果,并反映在城市规划中,最终达到两者的和谐与协调。

(1)《城市规划编制办法》规定,城市地下空间规划是城市总体规划的一个专项子系统规划。这里所说的城市地下空间规划是指地下空间总体规划,故其规划编制、审批与修改应按照城市总体规划的规定执行。

(2)一般地,地下空间控制性详细规划可以单独编制,也可作为所在地区控制性详细规划的组成部分。单独编制的地下空间控制性详细规划,一般以城市规划中的控制性详细规划为依据,属于“被动”型的地下空间补充控制性规划。如果地下控制性规划与地区控制性详细规划协同编制,作为控制性详细规划的一个组成部分,则属于“主动”型的地下空间控制性规划,该规划易形成地上、地下空间一体化的控制。

(3)城市地下空间规划,属于城市规划的重要组成部分。因此,城市地下空间规划应包括地上、地下的一体化外部空间形态及环境规划与设计。