第三节 我国节水市场的现状与问题

2014年3月14日，习近平总书记基于中国国情、水情和资源环境生态现状，高瞻远瞩提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期水利工作方针，为解决中国水问题，保障国家水安全，实现经济社会可持续发展指明了方向。为了贯彻落实总书记讲话精神，笔者带队就利用市场机制落实节水优先为主题进行专题调研。先后到澳大利亚、深圳、广州、厦门、天津、四川、河北、北京等地进行实地考察，对澳大利亚维多利亚州合同能源管理框架下州政府所属机构节水改造项目，澳大利亚墨尔本皇家理工大学合同能源管理机制的节水改造项目，深圳大能公司浙江长兴县华盛中学节水改造项目、新天科技股份公司广州大学城广中医、中山大学、广州大学、华南理工大学等10所高校的节水改造项目，科斯特（厦门）节水设备有限公司洗车场节水改造项目等进行了调研、考察和分析，并分别召开全国节水龙头企业座谈会，与民生银行总行关于金融支持节水市场发展座谈会等，通过调研考察，收集了大量的第一手资料，并结合我国实施合同能源管理的历程、经验和存在的问题进行了研究，基本结论如下：

一、我国节水市场刚刚起步，主要存在于节水产品、设备、技术等生产和销售领域，节水服务市场尚未发育

单纯从技术角度分析，节水既是一个更换先进实用节水产品、采用先进节水工艺和技术的技术改造过程，更是一个提供节水系统性服务的过程。某种程度上讲，提供系统性节水服务更为重要。它不仅提供节水产品，还根据用水系统存在的浪费用水情况有针对性地集成创新节水技术，采取工程措施对用水系统进行全面节水技术改造，并提供节水改造后整个节水系统的长期运行和维护管理。但从目前掌握的数据看，我国活跃在节水领域中的企业绝大多数都是以生产销售单一系列节水产品为主营业务的生产性企业。据不完全统计，目前我国生产农业节水产品、设备的企业约2000家，生产城市生活节水技术或产品的企业约3000家，污水处理行业规模以上企业数量为281家。经过典型分析，这数千家企业基本上都是以生产单一系列产品为主的节水产品生产型企业，而以提供系统节水服务的节水服务企业凤毛麟角。

二、我国拥有大量先进实用的节水产品、设备、技术，但推广应用难

节水技术产品的推广应用是科技转化为现实节水效果的重要环节，对于提高用水效率、促进节约用水具有十分重要的现实意义。但是，与国家对节水工作的高度重视相比，现实中先进节水技术、产品的推广并不受重视。首先，政府对节水技术推广重视不够、投入不够。对于政府主导的节水工作模式来讲，财政资金更多的是安排节水工程建设，用于水利科技推广的很少，用于先进实用的节水产品、技术的推广应用更少。其次，节水产品、技术推广应用的模式、渠道、手段单一。即使国家安排部分财政资金来推广水利科技成果，比如国家农业科技成果转化项目、水利科技推广计划、各级地方政府安排实施的地方科技推广计划等，基本上都是通过召开先进技术推介会、产品展览会、技术交流会、核发推广证书、发布《水利先进实用技术重点推广指导目录》、水利科技服务网、建设水利科技推广示范基地等方式来推广使用节水技术和产品，虽然也取得了一些效果，但总体上看，所推荐的节水先进技术成果缺乏系统性，基本上属于就事论事、单一品种、单项技术的推广，与节水市场对节水技术的系统性要求还存在较大差距。最后，节水技术规程及标准体系不健全，推广缺乏政策支持。先进实用的节水产品、技术没有相应的规范、规程，设计、施工单位对节水新产品、技术的应用还存在种种顾虑，更愿意选择传统的工艺和技术，直接影响了节水产品、技术的转化与推广。

三、节水科研与节水市场应用脱节，“重研究、轻应用”的现象仍然存在

科研机构、用水单位、节水服务企业之间尚未构建信息共享平台。一是节水技术供需双方掌握的信息不对称，科研单位对市场有关节水产品、节水技术和节水服务的需求信息了解有限，导致开发的节水技术成果难以满足节水的实际需求；二是缺乏重大节水技术联合攻关研发机制，节水技术涵盖工业、农业和生活服务业多个领域，但涉及多个行业部门管理，跨部门、跨学科联合攻关及研发机制尚未建立，资源配置“碎片化”，顶层设计、统筹协调不够；三是节水科研项目以公益性科研单位申报为主，作为节水技术研发主体的节水企业不能得到有力支持和鼓励，导致有限的节水研发资金未能聚焦国家战略目标需求、市场需求和用水单位及生产企业的需求。

四、缺少鼓励节水服务产业发展的产业政策

如前所述，由于节水服务产业具有较强的正外部性，产业的发展需要政府出台相关政策加以支持，但目前支持节水服务产业发展的政策环境不容乐观。笔者曾经带领一个小组根据“北大法宝”数据库检索的数据，对2000年以来中央和地方政府出台的涉及节水的政策进行分析，结果如下：

2000年以来，标题中带有“节水”关键词、直接针对节水问题的中央级法律法规有135项，其中包括3项行政法规、129项部门规章和3项行业规定。这些法律法规中，国务院办公厅发布2项，各部委发布99项，其他中央机构发布34项。各部委发布的法规中又以水利部最多，为55项，其他中央机构中以国家发展改革委最多，为17项。标题中带有“节水”关键词的地方法规有693项，所涉范围遍布全国各省（自治区、直辖市），现行有效679项，失效14项。

不直接针对节水问题，但是内容中有所涉及的中央法律法规数量则更为庞大，为2450项。其中法律56项、行政法规308项、司法解释1项、部门规章1955项、团体规定94项、行业规定32项、军事法规规章4项。涉及节水的中央法律法规中，现行有效2325项，失效125项。内容中涉及“节水”的地方法规为19719项，其中现行有效18837项，失效882项。

进一步分析可知，在数量庞大的涉及节水问题的政策法规中，扶持节水产业发展的政策措施只占一小部分，主要包括两大类：

（一）财政政策

总体上看，我国财政政策对节水产业发展的扶持范围较窄，具有实际操作性的政策规定和政策手段较少且主要集中在农业节水方面，而城镇生活节水和工业节水的支持政策基本没有。财政政策中用于支持节水产业发展的主要工具是财政专项资金补贴和奖励。包括中央和地方各级政府的财政预算安排和项目安排优先支持节水技术推广、减免有关事业性收费、节水技术研发的科研经费支持、政策性贷款、贷款贴息、留存相关财政收入进行专项支持、直接拨付专项资金对节水对象进行补贴等。补贴和奖励作为财政扶持政策体系的主要手段，在中央层面主要被应用于农业节水领域，重点用于节水项目建设和节水技术推广。在地方层面的政策中，主要用于配套中央政策对农业节水领域的扶持和对城镇居民节水器具与企业节水技改项目的扶持。对节水器具的补贴主要面对用水户，一般一次性给予更换节水器具的补贴。对企业节水技改项目的补贴面对用水企业，主要补贴方式是企业完成技术改造后向所在地政府申请节水补贴。由于节水服务公司在全国普遍处于初创阶段，因此各地主要通过一事一议的减免税收手段进行补贴，至今还没有出台相关的财政扶持政策。

（二）税收政策

我国对产业发展的税收支持通常采用减免企业所得税、营业税和增值税的手段进行，随着“营改增”改革全面完成，享受企业所得税和增值税等税收优惠政策成为支持产业发展的主要手段。数据分析表明，我国节水产业所能享受到的税收扶持力度很小，只有很少的企业能够享受到企业所得税“三免三减半”和节水设备投资额的税额抵免这两项政策。从中观层面分析，专门鼓励支持节水服务产业发展的税收政策基本没有。大量的节水技术、节水产品甚至被排除在多数环境保护和资源节约综合利用产业所普遍适用的优惠政策范围之外，许多面向环保节能节水行业的优惠政策并未将节水项目纳入其适用范围内。比如《财政部、国家税务总局关于公共基础设施项目和环境保护、节能节水项目企业所得税优惠政策问题的通知》（财税〔2012〕10号）中所限定的节水项目仅包括城镇污水处理和工业废水处理，而合同节水管理项目所对应的生活、农业、水环境水生态治理修复的节水技术改造项目并不在这一政策支持范围中。

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