1.2　电子政务的实质

电子政务是由现代信息技术应用的不断普及引发的一场政务活动的变革。电子政务既是社会信息化进程的有机组成部分，又是通过广泛应用信息技术、转变职能、改革政府体制机制形成的一种新的政府管理形态，这就是电子政务的实质。

1.2.1　电子政务覆盖政务活动的全过程

电子政务不是某类或者某个政府机关内部系统的建设，也不仅仅是建设政务网站，而是政务领域整体信息化。电子政务覆盖政务活动的全过程。

从政府治理结构的角度看，政府的治理结构是由政治决策、行政执行和社会需求形成及实现三个环节构成的。（注：参见［瑞典］阿克·格朗兰德等：《电子政务——设计、应用和管理》，北京，清华大学出版社，2006。）电子政务的范围涉及上述三个部分的所有方面。

党的十七大报告提出：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”这非常明确地指明了政治决策领域电子政务的建设意义和建设重点。

在政策执行与行政运行领域，政府要实现管理方式的转变：政府的行政行为由控制结果、暗箱操作、权力主导的方式向过程管理、规则透明和服务主导的方向转变；行政管理结构由间接的、多层次的信息联系结构向直接的、虚拟无隔离的、多方位的信息联系方式转变；工作流程由过程间断的、不同步的、离散的模式向自动连续的、实时协同的和共享信息的方式转变。

政府要由管制型向服务型转变，由资源的分配者转变为资源的保护者、协调者和服务者；政府管理要由注重自我效率的评估转变到更加注重社会服务质量；政府要由信息的垄断者向信息的积极提供者转变，充分发挥信息资源的效用，提升整个社会的信息化水平，促进政治民主和社会公平。

电子政务的范围要涵盖社会需求的形成和实现领域，要延伸到社会信息化领域，与社会信息化相融合。电子政务的内容不仅要通过信息化的政府服务体系延伸到社会公众和法人，还要把社会公益、社会福利、社会保障等社会事业纳入范畴。同时，电子政务还是社会公益团体、非政府组织、社区组织等信息化社会运行方式的有力支持力量、参与者和利益相关方。电子政务是使整个社会能分享信息化机遇和成果的主导力量。

1.2.2　电子政务是政务活动全面信息化的过程和结果

当今社会，信息技术高度发展，已经逐步成为新的社会技术基础。社会各个领域普遍用信息化来改造自身的活动方式，提高运行效率，创造新的机遇，取得新的发展。信息技术也为政府及公共机构改革发展提供了新的可能性。

信息化带来了信息处理平台的变革，政府信息的载体由纸质载体转变成数字载体，使得政府信息处理能力获得极大提高。由此，政府的信息聚合能力得以增强，更有利于信息的集成和向知识转化。信息的颗粒度得以降低，信息处理的灵活性、重用性得到极大提高，政府活动能充分地开发利用信息资源。信息化还极大地提高了信息的空间跨越能力，扩展了政府信息的可传递性、共享性，提升了政府职能之间的协作能力。信息化还增强了政府事务的描述能力，超文本、多媒体等新型信息形态为政府表达信息成果提供了更加丰富的手段。

运用信息技术形成的自动化能力，将提高政府处理业务的效率水平。自动化促进政府业务流程中的业务要素、人员要素、规则要素、信息要素和技术要素有机结合起来，通过科学、合理的定制，系统自动运转，使政府业务处理更加简化、准确、效率、便捷。自动化不仅可以提高政府活动中大量存在的结构性强、处理规则明确和可重复的业务活动的效率水平，还可以极大地提高那些需要协调、商讨的非结构化业务的信息支持能力。

网络化为提高政府活动的集约化管理和服务能力提供了充分的扩展空间。网络化为构建政府运行的统一平台提供基础条件，彻底改变了传统的政府职能分工与协同的技术基础。网络化彻底改变了政府向社会提供、发布、交付信息与服务的方式，政府网站成为更加紧密地联结政府与社会之间的重要桥梁。网络化也彻底改变了政府数据、信息和知识的收集、处理和应用的方式，使大规模的数据集中管理、应用成为可能，分布式的信息管理和应用方式也可以成为选择；政府机构之间的信息共享、业务协作和知识共建、共享也成为提高政府整体效率水平的基本途径。

电子政务的实质，是一种全新的政府管理形态。它是把建立在工业化基础上的大政府模式，即以全面集中管制、多层结构、职能分割以及广泛控制社会资源等特征为主的模式，转变为以更具有职能整体性、社会管理和服务虚拟性、信息资源利用效率高、高度开放和透明等为特征的数字化政府模式。

1.2.3　电子政务是推动政务方式变革的信息化过程

信息技术应用对政务方式的变革而言不具有内生性特征，也就是说，“引入技术型”或“技术主导型”的方式不会自然而然地引导政务方式向合理化的方向转化。信息技术的应用，也可能会使长期存在的不合理政务活动模式得到强化。这当然是我们不希望看到的，却又可能是现实存在的问题。变革动力来自社会信息化发展对政务活动的压力，也来自政府运行方式不断改革发展与信息技术的有机结合。

政府职能、组织结构和工作流程的主要变革动力，主要不应该是来自信息技术及其应用自身，而应来自社会信息化进程。随着社会信息化程度的提高，社会信息环境的快速变革对政府的管理体制、治理结构、效率水平、信息与服务方式等方面构成越来越大的变革压力，并提出挑战。在全世界范围内，电子政务建设最早、最集中的领域是政府网站建设，这就是政府面对信息环境变化的巨大压力或者说是迎接信息社会挑战的结果。政府网站的建设改变了政府的信息和服务交付方式，政府门户网站的出现，使政府的信息和服务在网络的前端得到整合，改善了政府信息和服务提供的有效性和便利性，也强化了政府的服务导向。政府信息和服务提供过程的统一性、透明性和便利性，进一步要求对政府业务的后端——各类支撑服务和管理的业务流程——进行整合。政府机构之间必须打破相互的职权分割，共享信息，开展业务协作，简化工作流程和办事手续，统一办事规则，实行政府业务后端的整合，构建基于网络的整体性政府。这是世界各国电子政务发展的基本趋向，是电子政务推动政务方式变革的基本方向。

顺应经济社会的发展，政府由管制型向服务型转变是必然趋势。我国行政体制的“大部制”改革，是政府职能向社会管理和社会服务方向转变的重要步骤，也为我国的电子政务建设提供基本的发展趋向。

政府职能向社会管理和社会服务方向转变，对电子政务建设最突出的要求就是进一步完善政府与社会之间的信息沟通环节和服务提供环节。政府网站将成为推动政府职能转变的重要力量。把政府网站作为政府宣传窗口、信息发布窗口的早期电子政务模式现在已经到了必须变革的时候，应当采取有效措施，让政府网站承担起政府信息和服务提供、政府与社会信息沟通、社会管理事务处理以及政府决策信息收集渠道等职责，借助信息化的手段，构建更加有效的政府运行平台，推动政府职能的转变。

电子政务必须顺应政府体制改革的需要，发挥信息技术的优势，推动政务方式朝着职能合理、结构优化、流程简便的方向发展。