1.3　电子政务的社会背景

电子政务是伴随着现代信息技术的迅猛发展和在社会上的普遍应用而发展起来的一场社会变革运动，它的产生、发展有着深刻的社会背景。

1.3.1　技术的革命性进步构成电子政务形成、发展的技术背景

每个社会发展阶段都有相应的社会技术基础作为社会发展的支撑。在现代社会，以计算机、网络和通信技术为核心的现代信息技术正在取代电气设施、机械工具等传统技术，成为新的核心社会技术基础设施。这是当今社会发展的一个基本背景条件，也是发展电子政务的基本社会背景。

信息化浪潮开始于20世纪70年代末，形成于20世纪90年代中期。信息技术的不断创新、信息产业的持续发展，特别是互联网的普及应用使全球的经济社会发展都带有信息化的明显特征。进入21世纪以后，信息技术在各个领域广泛应用、高度渗透，信息化对经济社会发展的影响更加深刻。信息资源日益成为重要生产要素、无形资产和社会财富。信息网络更加普及，正逐渐成为社会信息传播和知识扩散的重要媒介，并加剧了各种思想、文化的相互激荡、相互碰撞。社会交往与信息交换越来越多地通过互联网来进行，组织形态越来越趋向于平面化。信息化与经济全球化相互交织、影响，使全球经济竞争的格局、产业分工和经济结构产生了巨大的变化，信息经济成为主要的竞争领域，信息产业成为牵引全球经济不断发展的主要动力。政府活动开始全面地向网络环境转移，信息技术应用在提高行政效能、改善政府服务、扩大民主参与等方面的作用日益显著。全球数字鸿沟呈现扩大趋势，发展失衡现象日趋严重。发达国家信息化发展目标更加清晰，正在出现向信息社会转型的趋向。越来越多的发展中国家主动迎接信息化发展带来的新机遇，力争跟上时代潮流。全球信息化正在全面重塑世界政治、经济、社会、文化和军事发展的新格局。

深刻的社会基础环境的变化要求政府必须适应信息化的挑战，把政府的运行转移到新的社会技术基础平台上来。而这种社会技术基础平台的转变，正在改变包括政府活动在内的所有社会活动的方式，电子政务是社会技术基础平台发展变化的必然产物。

任何社会技术基础的进步，必然带来整个社会体系生产效率的极大提高，同时，也对各类社会机构的社会功效水平提出了严峻的挑战。政府机构也毫无例外地受到这种挑战，受到社会技术基础进步带来的新的社会功效水平的支配。政府机构只有通过不断革新，构建新型的运行模式，才能适应新的社会技术基础提出的要求，努力达到新的社会功效水平。

图1—1表明，社会信息化功效与信息化投入是成正比关系的，政府只有不断地进行电子政务的建设，才有可能达到平均社会信息化功效水平。因此，电子政务建设是社会技术基础进步对政务活动变革提出的客观要求。

图1—1　平均社会信息化功效

同时，我们应该了解，信息技术成为社会技术基础后，信息技术已经不具有稀缺性特征，不能提供“差异化竞争优势”。信息技术的投入，或者说电子政务建设的效果会产生边际递减效应，如图1—2所示。因此，在新的社会技术基础下，电子政务建设不能是“技术导向型”或仅仅是靠技术引入，要进行体制、结构和业务方式等方面的创新，以适应信息社会的要求，达到或超过平均的社会功效水平。

图1—2　信息化效果的边际递减

1.3.2　政府改革运动是电子政务的政府发展背景

自20世纪70年代末开始，西方发达国家面对经济危机和社会发展停滞的社会局面，开始了一场影响比较广泛的政府改革运动。这场运动起源于英国撒切尔政府的改革和美国里根政府的改革，截至20世纪80年代，在全世界主要发达国家形成了政府改革的浪潮。

进入20世纪90年代，信息技术开始迅猛发展，为政府改革运动提供了强有力的技术支持，信息技术革命与政府改革运动开始结合，进一步推动了全球性的政府改革运动的发展。

以最早提出电子政务概念的美国为例，其电子政务的发展过程就是政府不断改进、完善其行政方式的过程。

进入20世纪90年代，美国由于政府机构日益庞大，官僚主义严重，形成了严重的政府预算赤字问题。为此，美国政府开展了所谓的“全国绩效评估”，目的是探讨行政过程改革，改进行政措施，提高政府运作效率和政府服务的品质，以“良好的运转、更少的成本”（works better and costs less）为目标，开展了“运用信息技术再造政府”运动，在运动中引入了“依靠信息技术再造政府”（reengineering-through information technology）的观念。通过“分散智能”（distributed intelligence）的变革理念，改造传统的金字塔式的层级政府系统结构，具体采取“将信息与工具分散至整个组织”、“让雇员能够收集信息并与工作一起成长”、“增强决策人员的能力”等措施，提高政府员工的工作活力与创造力。

1993年，国家绩效评估委员会（National Performance Review Committee，NPR）提出一系列的报告，其中，《创造成本更少、运转更好的政府》（注：1993Report：From Red Tape to Results：Creating a Government that Works Better and Costs Less，http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/reports/it.html.）强调了通过信息技术的运用让政府得到民众的信赖。《运用信息技术改造政府》（注：Reengineering through Information Technology，http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/reports/it.html.）强调利用信息技术来“革新”政府，并明确提出了电子政务的概念，通过建设电子政务来提升政府的生产力和效率。在绩效评估运动中，还引入了“组织再造”的企业管理理论，提出了“政府再造”（reinvention of government）的概念，期望借助信息技术进行再造工程，使政府工作运行得更顺畅并能够节约成本。

1996年，美国政府发起“重塑政府计划”，提出要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网，使美国民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。指导思想就是以信息技术重塑政府工作，协调政府与民众间的互动，建立以民众为导向的电子政务，为民众提供更多获得政府服务的机会与途径。1997年，“走近美国”计划出台，它要求从1997年到2000年美国在政府信息技术应用方面完成120余项任务，计划到21世纪初实现美国政府对公民的电子化服务。

我国的电子政务发展最早可追溯到20世纪70年代计算机在政府经济计划和统计汇总等方面的应用，进入20世纪90年代，建设重点放在了“金关”、“金卡”和“金税”等“三金”工程的建设上。随着电子政务建设的深入，相关部门逐渐理清了发展的思路，2005年，国家信息化领导小组第五次会议审议通过了《2006—2020年国家信息化发展战略》，指出要“紧紧围绕提高治国理政能力，推行电子政务”。2007年，党的十七大提出“加快行政管理体制改革，构建服务型政府”的战略任务，为政府改革确立了基本的任务方向。同时，党的十七大报告中提出要“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，特别强调了电子政务在政府改革进程中的重要作用。

可以说，政府改革不仅是电子政务发展的重要环境背景，还是电子政务发展的内在动因之一。

包括政府组织在内的任何组织的运行，都是建立在一定的技术基础之上的，技术基础的变革客观上要求组织形态和工作方式的变革。20世纪80年代开始的全球性政府改革运动，是社会发展嬗变的必然趋势。信息技术作为改变组织信息处理方式和处理效率的技术，引发和推动了政府的改革运动；而政府改革作为一个时代的客观发展需要，也必然依赖于信息技术的广泛应用，建设新型政府管理形态——电子政务。

基于工业技术的组织有其独特的组织结构，即“官僚制组织”，其组织基本理念是来源合法的权力与机械般的运作。马克斯·韦伯认为，政府的官僚体系是将社会行动转化成为理性组织化的行动手段。这种政府体制是工业社会政府的基本构成方式，它是权力集中，信息资源垄断，职能分割，层级节制，单向行政，手续繁多，非人格化的，缺少公众参与、管理和监督的政府形态。（注：参见［德］马克斯·韦伯：《社会学的基本概念》，上海，上海人民出版社，2005。）该组织形态主要通过专业化和技术化组织构建方式实现组织效率。它的组织运行特征正如彼得·德鲁克所概括的，是“命令—支配型”。这种组织方式强调的是层级制的执行效率，组织结构的基本模式是“职能划分—规定权限—资源独占—规范化流程”，其信息管理的基本方式是信息独享。政府的工业化组织形态发展到了20世纪80年代，已经达到了效率的极限，而且越来越难以达到或适应社会管理和服务的要求，进行政府组织结构和运行方式的改革是历史发展的必然。

现代信息技术的发展适时地为政府改革提供了有力的支撑和变革的方向。1973年，鲍勃·梅特卡夫（Bob Metcalfe）发明了以太网技术，这项技术能把局域网联系起来；1982年，网络协议TCP/IP被引入网络的连接中，为现代网络时代的到来做好了准备；1990年，蒂姆·伯纳斯·李（Tim Burners Lee）为了将曾经在欧洲粒子物理研究所工作的、来自全世界的物理学家的工作成果联系在一起，发明了万维网（WWW）。由此，人们能够借助互联网对各自需要交流的信息实现共享，开启了互联网普及应用的大幕，也缔造了新型政府组织形态的技术基础。

在现代信息技术作为社会技术基础的社会发展背景下，政府的运行方式将由传统方式向虚拟型政府方式转变。所谓虚拟型政府，就是以现代信息技术为基础的，实现跨地域、跨时空、高效、透明的，有公众广泛参与监督、管理的政府运行方式。虚拟型政府把政府社会构建在统一的数字平台之上，使公众有条件参与对国家事务的管理，充分地表达自己的意愿，并有效、及时地获得政府的各种服务。新型组织形态的基本特征是环境敏感、信息共享、业务协同、讲求整体绩效，组织运行的基本方式是“目标—协作”型。由此带来的信息处理的基本方式是共享型的，不仅在政府范围内信息共享，还要以网络为基础，使政务信息面向社会公开，并形成基于政务信息资源的社会创造力。这种组织形态是政府组织必须要构建的新型形态，具有内在的组织效率要求（如图1—3所示），这个曲线会呈现“微笑曲线”形态，随着组织形态的发展，会由效率不足逐步向效率增长发展。这是电子政务在组织模式上发展的基本命题。

图1—3　组织方式效率关系图

1.3.3　社会信息化是电子政务最重要的社会环境背景

电子政务是社会信息化的有机组成部分，社会信息化是电子政务发展的基本推动力量和社会背景。1993年9月，几乎与提出电子政务概念同时，美国政府提出了《国家信息基础设施：行动纲领》（The National Information Infrastructure：Agenda for Action），它是美国面向21世纪进行社会信息化建设的基本举措。行动纲领对国家信息基础设施（the national information infrastructure，NII）所下的定义是：“国家信息基础设施是一个能给用户提供大量信息的，由通信网络、计算机、数据库，以及日用电子产品组成的完备的网络，它能使所有美国人享有信息，并在任何时间、任何地点，通过声音、数据、图像或文字相互传递信息。”（注：The National Information Infrastructure：Agenda for Action，http://www.eric.ed.gov.）这一行动纲领提出了九条行动准则和目标，即：（1）通过税收、法规政策促进民间投资；（2）扩展全民服务的概念，保证所有美国人都能负担得起信息服务的价格，充分利用信息资源；（3）发挥政府的催化作用，促进技术创新和新的应用；（4）完善NII的交互式的、用户驱动型的行动方式；（5）保证信息安全和网络的可靠性；（6）改善无线电频谱管理工作；（7）保护知识产权；（8）协调与各级政府及其他国家的信息活动；（9）提供利用政府信息的机会，改善政府经贸采购活动。很显然，NII的建设不仅将使美国社会普遍提升信息化能力，使社会公众普遍获得需要的信息和服务，而且也会极大地促进美国电子政务的发展。

我国的电子政务在20世纪90年代初起步时，是与社会信息化项目融合在一起的。“金卡”、“金关”和“金税”等“三金”工程，就是电子政务与社会信息化融合的产物，它带动了国民经济信息化和政府信息化的进一步发展。党的十五届五中全会把信息化提高到国家战略的高度；党的十六大进一步作出了以信息化带动工业化、以工业化促进信息化、走新型工业化道路的战略部署；党的十六届五中全会再一次强调，推进国民经济和社会信息化，加快转变经济增长方式；党的十七大更是提出要深入落实科学发展观，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的形势，实现信息化与工业化的融合发展，加快发展社会事业，全面改善人民生活，促进科学发展和社会和谐的内在统一。从国家政策的角度看，把社会信息化作为国家发展的一项基本战略是我国经济社会发展的一项重要进程。电子政务的发展既受益于社会信息化的发展，又受制于社会信息化发展的水平和程度，科技、教育、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护等领域信息化的发展深刻地影响着电子政务建设和应用的成效。

近年来，我国的网民数量不断增长，为电子政务建设奠定了非常良好的基础。截至2011年年底，我国的网民规模达到5.13亿人，手机网民数达到3.56亿人，互联网普及率达38.3%，使用微博的网民达到48.7%。同时，国家顶级域名“.CN”的注册量也在增加，2011年底“.CN”域名注册量达到353万个。（注：参见中国互联网络信息中心（CNNIC）：《第29次中国互联网络发展状况统计报告》。）

在国内，越来越多的城市运用数字和网络技术提高城市管理水平。全国所有大城市和2/3以上的中等城市的公交、供水、供气等行业都建立了计算机辅助调度系统。在金融、交通、通信、教育、新闻等社会服务领域，信息技术的推广应用也取得了显著的经济效益和社会效益。（注：参见工业和信息化部信息化推进司编：《跨越与融合——中国信息化发展报告2009》，14页，北京，电子工业出版社，2009。）

近年来，广播电视村村通工程、电话村村通工程、“金农”工程等项目的实施，使农村信息化整体水平有了显著提高。政府也加强了对农村人口信息素质的培训力度，信息站、信息化体验中心日益普遍。截至2008年年底，农村网民总数已经达到8460万人，占全国网民总数的28.4%。（注：参见工业和信息化部信息化推进司编：《跨越与融合——中国信息化发展报告2009》，189页，北京，电子工业出版社，2009。）

我国企业信息化也取得了一定的进步，据第一次全国经济普查相关资料显示，在正常营业的200万户中小企业法人单位中，80%以上的中小企业具有互联网接入能力，17%左右的中小企业有自己的网站，近1/3的企业应用电子邮件系统，超过半数的企业已经开展信息化应用，已经应用“企业资源计划”（enterprise resource planning，ERP）的中小企业比例为4.8%，9%的中小企业已经开展了电子商务。（注：参见上书，187页。）

社会信息化是建设电子政务的基础，不仅决定着电子政务的发展水平，还决定着电子政务的绩效水平。从政府与社会的关系来看电子政务，电子政务并不是政府内部效率提高的信息系统，也不是政府在网上的门户，这些类型的信息系统不过是电子政务体系中的功能组件或者元件。电子政务是政务领域整体的信息化，是政务有机整体的信息化。从政府治理结构角度划分政务领域，可以大致划分出政治决策、行政执行和公民社会三个领域（见图1—4）。

图1—4　政府治理结构的领域划分

这三个领域相互关联，互有影响。电子政务是政治领域、行政领域和公民领域信息化的综合系统，三个领域全面、均衡的发展是电子政务良好发展的前提。

政治决策的信息来源是社会公众。党的十七大报告中明确提出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”还指出，要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。电子政务建设的范畴必须包括社会公众与政治决策之间存在通畅、有效的信息关系。社会信息化是电子政务解决这一信息关系的必要基础和条件。

行政的服务对象是社会公众，同时，行政机构应受到来自社会公众的有效监督。因此，电子政务建设绝不仅仅是建设政府网站，以便和社会公众打交道、传递信息。电子政务建设的实质是建设更加适应现代社会需要的行政与社会公众之间的关系。我国的电子政务必须辅助和支撑政府向服务型政府转变，改革传统的管制型政府形态，电子政务要能有力地支持“大部制”改革，以社会公众的需要为导向，以社会管理和公共服务为导向，这也是电子政务建设的基本方向和发展原则。所以，从改进和完善行政与社会公众的关系角度而言，电子政务建设的重要内容是推进社会信息化建设，不仅社会信息化的发展是电子政务的基本环境背景，而且电子政务的绩效也应该以社会信息化水平作为衡量基准。