1.4　电子政务的基本模式

1.4.1　形成电子政务模式的基础结构

电子政务经过在世界范围内近20年的探索和发展，形成了诸多不同的模式。但总体来说，电子政务模式的形成与两个方面的结构和需要有直接的关系。其一是政府履行职能的业务结构和性质，其二是信息化的发展为政府履行职能提供了新型的方式。

政府履行社会管理和公共服务的职责，在内容本质上具有二元性。一方面是提供具体的和实质性的服务，或者按照法律规定和政策执行某项具体的政策，例如，向低收入人群发放补贴，或者处理紧急出现的各类社会事件；另一方面是面向全社会的公共利益进行复杂的选择和决策，例如，决定社会资源分配，形成社会管理的法律规则，等等。两种不同类型的政府工作模式对电子政务的基本模式有着规定性的影响。一方面，政府的管理过程可以看作是一种特殊的“生产流程”，按照预先制定的规则来连续地执行某些政策或办理事务。另一方面，政府的管理过程可以看作是决策过程，需要广泛地协商、交流，获取、组织、处理和分析数据，以作出决策和判断，形成有效的政策或法律规定。（注：参见［瑞典］阿克·格朗兰德等：《电子政务——设计、应用和管理》，北京，清华大学出版社，2006。）

基于上述两种不同的政府工作模式，电子政务也呈现两类模式趋向。一类是以提高政府处理各类事务和服务对象需要的能力的模式。其特点是管理对象的结构化程度、处理规则的结构化程度都比较高，发生的主要变革是改进、扩展和完善处理事务和信息的能力，而且主要依靠信息技术提升这些要素和环节的处理能力。政府各类办公信息系统的主要目的是提高处理公务文件等类型信息的实效性、准确性。政府网站的目的是提高政府信息和服务传递的直接性、广泛性和针对性等。政府的业务管理系统主要提高对所管理事务的管理控制能力，例如，通过提高信息采集能力以实施更有效的控制，通过提高信息传递能力以整合不同部门的业务处理能力，等等。

另一类是需要广泛协商的决策过程。政府的社会目标很广泛，而且是有矛盾甚至是冲突的，实际是复杂的决策或者复杂的知识增值过程。这是一个“数据—信息—知识—行动”的过程，面对广泛的社会群体，需要提高信息的整合能力，以及遵循法律和基本政治准则进行决策的能力。通过网络设施建设民主决策的有效渠道，在政府与公众之间建立更广泛和直接的信息通道，是这类政府工作模式的主要内容。

上述两类工作模式统一在政府的工作结构之内，成为电子政务运行的基础。

政府的工作结构如图1—5所示。政府以宏观经济调控、市场监管、社会管理和公共服务等为基本职能。在政府履行这些职能的过程中，制定政策的过程是相对集中的，而政策执行是以职能分工的方式进行的，每个职能部门担负一部分社会管理或公共服务的职责。我国实施“大部制”改革之后，政府的行政职能相对集中，扩展了政府职能部门履行职能的范围，使相同性质的管理和服务工作相对集中，改善了政府管理和服务的效率。职能分工相对于单一化的具体服务对象是政府管理中客观存在的基本结构，它要求政府在履行行政职能的过程中必须以协同的方式完成其职能规定的管理和服务任务，使之实施于具体的政务对象。这实际上是电子政务的基本命题之一。

图1—5　政府的工作结构

一些国家在发展电子政务的过程中，都通过制定电子政务发展战略来解决这一问题，并且提出了若干解决该问题的理念，例如：新加坡政府提出的“整体性政府”；澳大利亚政府提出的“响应型政府”；英国政府提出的“变革的政府”，其中把建立“共享文化”作为中心议题；韩国政府提出的建设“世界上最好的开放政府”，也把基于网络建设共享的民主政府作为基本目标。（注：参见工业和信息化部信息化推进司编：《跨越与融合——中国信息化发展报告2009》，32页，北京，电子工业出版社，2009。）这些战略理念的实施都指向崭新的政务模式即电子政务模式的建立。

电子政务的基本模式还取决于信息化为电子政务提供的基础技术条件和方式。我们将信息化的基本技术方式归纳为四类：数字化、自动化、网络化和知识化。

数字化是信息化的基本内容（数字化在多数场合是作为“信息化”的同义词来使用的，有时也从“模拟方式向数字方式转化”的意义上来使用，其扩展的意义是指社会技术基础的转变过程）。在电子政务中，数字化的价值在于运用数字化的信息处理方式提升信息处理能力和效率。电子政务是对政府的各个业务要素，包括数据的处理过程、传输过程、呈现过程及存储过程的数字化，来实现政府活动的高效率，实现多、快、好、省地生产和管理有价值信息的。数字化为政务活动提供了诸多的技术支持。通过数字化提高了政务数据的聚合度，便于对政务数据进行更大范围的集成，以及实现政务数据的知识化；通过数字化可以进一步降低政务数据的颗粒度，使政务数据更易于访问和组织应用；数字化还可以提升政务数据的空间跨越能力，通过网络等现代信息传输技术提高政务信息的可传递性和可共享性；同时，数字化提高了政务活动的描述能力，政务活动可以借助多媒体、超文本等信息方式，更好地展现政务内容。由于数字化方式替代以纸质材料承载信息的方式，必然引发政务基本模式的变革，在政务活动中要形成基于数字化的新的政府文化、规则和工作方式。

自动化是信息技术为电子政务提供的另一种基本战略选择。办公自动化是包括政府组织在内的各类社会组织在其信息处理领域长期以来一直追求的目标。自动化在信息处理领域的实质是计算机自动识别、判断、处理和传递业务数据，连接起各个业务环节，提供自动处理结果。自动化不仅解决了政务活动中结构性较强的事务的处理活动问题，同时也为政府在提高集中决策与个人智能、标准化与个性化、自动流程与价值链等方面提供更多的抉择空间，从而为政务活动建立更有效的工作模式奠定了技术基础。

网络化是现代信息技术带给政府的最为重要的技术方式。依靠网络化创新政府工作方式，建立电子政务模式，是政府的战略选择。网络化为政务活动创造的最为重要的技术条件是整体联系性：行政机构与服务对象之间通过网络建立的联系更加直接，在电子政务中利用网络技术改进公共产品和服务交付（deliver）环节，构建统一服务接口，以形成无时空分割的政府服务，是电子政务区别于传统政府模式最为重要的内容。为实现对社会的统一服务，政府客观上要构建统一的业务平台，实现对行政业务流程的适度整合，以降低由于行政职能分工带来的业务过程的复杂性和业务活动的重复性。以服务于社会公众为目标，强化行政机构整体效率，构建充分的协同性，是政府的必然选择。通过网络化可以形成对政府资源整体的有效利用，政府信息资源特别是政府基础数据库，政府管理资源，软件资源及网络、计算机设备等硬件资源的共建、共享，是电子政务模式的必然选择。

知识化是信息化发展的高级阶段，是人类对信息技术手段的基本诉求。政府信息化不仅要使政府业务处理流程自动化，而且要使信息技术手段能服务于政府的决策、政策制定过程及服务提供过程，要使人们在政府工作中总结的规律、经验转化成知识，再有力地服务于政府活动本身。电子政务在某种程度上就是“信息增值链”，基于信息技术的整合作用和转化信息的能力，电子政务依靠适应于政务活动的知识化模式实现政务信息的增值。在信息管理领域泰勒曾经提出的信息增值图谱也可以在此适用。泰勒提出，信息增值路径为“数据—信息—告知型知识—有价值知识—行动”（注：R.S.Taylor，Value-added Processes in Information Systems，Norwood，N.J.：Ablex Publishing Corp，1986.）。政务决策类型的活动需要按照信息增值路径来构建电子政务的工作方式，如：通过网络平台搭建决策数据的汇集渠道；通过政务信息交换平台整合来自各个不同政务职能部门的信息；通过决策支持系统挖掘信息中蕴含的知识，以更加有效地决策。

电子政务的基本模式是政务活动的特点和现代信息技术的有机结合，其结合的价值取向是政府通过更有效的方式提供公共服务和进行社会管理。

1.4.2　电子政务模式的形成与发展

电子政务伴随着信息技术的发展，经历了孕育、发展和不断成熟的发展过程，电子政务模式同样经历了从不成熟到比较成熟的发展历程。本书将电子政务的发展模式按照事物发展的一般过程划分为孕育期、导入期、发展期、成型期、拓展应用期等五个基本发展阶段。

1.孕育期

主要是指在政务活动的某些环节引入信息技术，或者是通过信息技术的应用改善政务活动的某些工作过程和环节。我国早在20世纪80年代初，就开始在政府工作过程中引进办公自动化的概念，开始了政府信息化的进程。新加坡政府在当时也制定了《行政事务计算机化进程》［Civil Service Computerization Program（1980—1999）］，新加坡政府的信息化重点放在通过有效利用信息通信技术来改善公共行政方面，主要内容是通过实现工作职能的自动化和减少文书工作量，提高内部运行效率。（注：参见王元放：《新加坡电子政务成功经验及对我国的启示》，载《电子政务》，2006（11）。）

电子政务在孕育期的主要特征是：各国政府都在不断积蓄信息技术应用的成果，以求提高行政过程的效率水平。在行政管理的理论和实践上，由于信息技术的不断引入和信息技术社会应用环境的逐渐形成，传统行政管理方式的适应性问题日益突出，新行政运动、政府绩效运动和组织再造理论开始兴起，政府处在探寻基于新技术条件上的新型政府工作方式的过程中。

2.导入期

提出了电子政务的概念，系统地导入全新的政务活动模式，是本阶段的主要特征。美国是最早提出电子政务概念的国家，1993年2月，当时的美国总统克林顿下令成立信息基础设施特别工作组，以整合国家信息基础设施，服务于整个社会建立新型的信息服务方式的需要。同时，美国政府将实施电子政务列为政府改革的基本举措，1993年在一系列报告中提出了电子政务的概念，强调利用信息技术来“革新”政府，并通过实现电子政务来提升政府的生产力和效率。1994年，美国政府信息技术服务小组提交了题为《政府信息技术服务前景》的报告，提出实施以顾客为导向的电子政务，为民众提供更多的获得政府服务的机会与途径，以此作为美国电子政务的基本模式。1996年美国政府启动“重塑政府计划”，1997年美国政府又提出了“走近美国”计划，这两个计划的制订和实施成为美国电子政务进入导入期的标志。

在导入期，电子政务还是一种有待探索的新方式，实际上并没有形成现实可行的模式。各国政府在进行了多年的信息化应用探索，在网络基础设施开始展现出不同以往的社会管理方式之后，发现了可以实现政务变革的新方向和新路径，纷纷发出倡议，导入电子政务方式。

3.发展期

发展期是指政府顺应社会信息化的发展，全面开展电子政务的建设。发展期的主要特征是：电子政务建设在世界范围内成为各国政府和不同社会阶层的普遍共识，电子政务成为适应社会发展的必然选择。各国政府通过制定国家政策和长期规划来推动和加强电子政务的建设，电子政务已经成为政府改革的主动性和系统性的选择。以政府网站建设为中心内容的电子政务建设活动全面展开，政府开始认识到通过网站等信息化设施可以彻底改变政府与社会之间的信息关系，实现政府与社会公众关系模式的转型。以实现政府服务、管理管理过程网络化，实施以“虚拟型政府”为目的的建设活动成为政府改革的流行趋势。为对电子政务建设实施有效管理和加强对电子政务的集中管理，各国政府纷纷设立政府电子政务管理组织，制定电子政务相关的法律法规，把发展电子政务纳入政府发展的正轨。

1999年，我国政府开始实施“政府上网”工程，掀起了电子政务建设的高潮。

2000年，美国克林顿政府宣布“要在3个月内建成一个超大型电子网站——‘第一政府网站’（www.FirstGov.gov）”，以加速政府对公民需要的反馈，减少“橡皮图章”和中间工作环节，让美国公众能更快捷、更方便地了解政府，并能在同一个政府网站站点内完成竞标合同和向政府申请贷款的业务；同年9月，“第一政府网站”正式开通。

2002年2月，美国的布什政府公布了《电子政务战略》，同年，美国制定了《电子政务法案》（The E-Government Act of 2002）。

1999年，加拿大总理在他的国情咨文中宣布：政府要做使用信息技术和互联网的模范，并计划于2004年实现电子政务。主要措施包括：按照用户群体的差别，加速各类政府网站建设；建设政府在教育、医疗、就业、社会保险、电子采购等诸多领域的电子化服务体系。

在发展期，建设以各类政府网站以及基于信息化的社会管理和公共服务体系，成为政府变革传统政府工作方式、转变政府与公众基本关系的基本选择。电子政务的全面建设为形成电子政务的基本模式奠定了基础。

4.成型期

成型期的主要特征是：经过了多年的建设与发展，各国的电子政务确立了基本的模式。比较典型的事例包括：

（1）我国信息化主管部门——原国务院信息化工作办公室于2006年3月公布《关于印发〈国家电子政务总体框架〉的通知》。该文件指出，国家电子政务总体框架的构成包括：服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制。推进国家电子政务建设，服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。框架是一个统一的整体，在一定时期内相对稳定，具体内涵将随着经济社会发展而动态变化。各地区、各部门按照中央和地方事权划分，在国家电子政务总体框架指导下，结合实际，突出重点，分工协作，共同推进电子政务建设。电子政务整体框架的提出，表明我国政府对电子政务的基本结构已经形成了相对确定的理论概括和认识，电子政务的基本模式已经基本成型。

（2）新加坡政府制定了一系列推动电子政务发展的战略规划，其中，从2006年开始的最新十年规划的前半段的规划是“整合政府2010计划（2006—2010）”，该规划的发展目标表述得非常明确：“我们的愿景是通过信息通信技术的应用形成整体型政府（integrated government，iGOV），以满足客户和联系公民。”

为达成iGOV的愿景，新加坡政府提出了以客户为中心再造政府内部流程，使之能超越政府的部门分隔，强化服务交付能力的战略方针。其发展的重点从服务前端转变为后端集成，从优化的集成服务到集成政府。（注：Infocom Development Authority of Singapore?iGov-2010，http://www.igov.gov.sg/Strategic_Plans.）

成型期最主要的发展特征是各国先后确立了整体性电子政务的基本模式。这一模式符合现代信息技术对社会组织的基本要求，使得政务方式向着更有利于以服务公众为导向的方式转变，提升了处理政务的效率水平和效能水平。电子政务基本模式的形成，是政务活动与信息技术不断深度结合、政务方式不断变革的结果。从最初利用网络技术改变政务与公众的交流方式，建立各类政务网站开始，到逐渐改善政务与公众的交流方式，再到确立公众服务导向的政务门户整合，改革的驱动力逐步被引入政务活动的内部核心。通过整合不同政务职能，形成整合型政务形态，电子政务模式基本确立起来了（见图1—6）。

图1—6　电子政务模式的发展路径

5.拓展应用期

拓展应用期是在电子政务基本模式形成后，电子政务在主要领域的政务应用得到扩展，使电子政务模式变得丰富，电子政务各领域的业务应用项目得到充分发展，电子政务的整体性及其功效更加完善，电子政务的绩效更加明显。

（1）电子服务领域的持续拓展。在公众本位理念的支配下，运用信息技术改革政府服务提供方式，创制基于网络的政府服务新方式，是电子政务发展的主要领域。在电子政务的拓展应用期，以提供更加便捷、个性、全面、公平、效率、安全的服务为方向的电子服务，得到了充分的发展。

a.以政务网站为核心的服务前端设施更加多样化和便利，移动通信、定点信息屏等设施都可以成为服务提供设施。

b.政府的信息服务、事务处理服务、审批许可服务和咨询协商等不同类型的服务更加丰富和完善。电子服务设施既可以提供包括政策、法规办事指南、政府资源、社会服务资源、个人信息等方面的信息服务，又可以提供关于社会个体或企业法人在社会生活和活动各方面的服务内容。

c.电子服务的质量要求对电子服务后端——政务业务流程的整合起到了积极的推动作用。以客户为导向的各种政府业务系统基于提供优质服务的需要，逐步形成了基于统一网络平台的、跨部门协作的、按服务项目构建的单一流程业务处理系统。

d.电子服务构建为统一的服务系统体系。电子服务的体系化构建模式是电子服务发展的切实需要，包括电子服务的网络平台、数据库等信息资源系统、内外网的数据交换、传送接口和方式、统一客户账户、单点登录方式、信息访问交流体系、认证和安全管理制度、电子服务标准以及监督评估制度等基本要件，成为电子服务体系的有机组成部分，它们支撑着更加完善的政府服务。

（2）电子管理领域的深化应用。电子政务在改进政府的管理，优化行政业务流程，改善政府业务信息的收集、处理、利用和维护，促进行政运行的效率化、合理化、简约化、低成本等方面发挥了重要的作用。

电子管理领域的拓展主要体现为：在面向业务处理的系统得到发展的同时，面向知识应用的系统也得到不断发展，电子政务由以过程自动化为主导迈向以信息集成和知识应用为主导。

面向业务处理系统，如办公自动化系统（office automation system）、业务监管系统、项目审批系统等的建设活动，对提升政务运行效率发挥了基础支持作用，是电子政务前期建设的重点。

面向知识应用系统的建设，是电子管理向高端发展的重要内容。这类系统为政府的规划、计划、协商、处置突发事件等提供管理、决策的信息支持。在拓展期，与政务知识应用相关的信息搜索工具、网站的导航系统、信息的推送和拉取系统、信息分类系统、数据仓库、数据挖掘系统、决策支持系统等得到了充分的发展，信息的交换和目录系统也成为电子政务建设的重点。对信息资源进行集成，构建包括事件信息库、法规信息库、对策信息库、专家信息库、资源信息库等也广泛地支持了政务活动的各种需要。

（3）电子民主领域的发展。互联网的普及应用，为社会个体之间的广泛联系、相互沟通开辟了无限的可能空间。利用各类电子通信媒介、互联网等技术手段，扩展公众对行政活动的参与范围，开辟公众参与公共决策的渠道和方式，增强政务活动的公开度和透明度，是电子政务建设的重要内容。

电子民主最为基础的工作，是政务信息公开。政务信息公开是政府按照法律、法规的要求，向公众提供非保密的和不属于个人隐私的政府信息。电子民主就是要运用互联网等技术，开放政府的信息与数据，致力于实现政府活动的公开和透明，使社会掌握监督政府行为的权力，提高政府的效率和效能。同时，让信息走出政府，在社会得到更多的创新型应用。一方面，透过政府网站等方式，为公众和企业获取政府服务提供充分、明确的信息，使政府服务更加公正、公开和便利；另一方面，政府网站的建立有助于政府办事流程、办事规则和办事依据的规范化、公开化，也增加了政府工作的透明度，为监督政府行使权力的过程提供了技术上的可能条件，从而限制了滋生腐败的“暗箱操作”，有利于政府部门的廉政建设。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施，为推进电子民主、实行政府信息公开提供了法律依据。

此外，网络电子投票、电子政策评价、网上听证会、网上论坛、主题网络社区、网上视频对话、微博、手机短信等电子民主形式都得到了发展。

（4）电子社会是电子政务的有益延伸。通过电子政务建设，推动整个社会信息化的发展，促进公共事业领域的信息化，是政府信息化的基本价值取向。电子社会是指政府通过参与、支持、推动和直接领导社会信息化建设，促进社会公共事业的发展，促进社会群体间的交流和知识融合，完成社会群体的自我组织、自我服务，使社会群体分享更多的信息化效益。电子交易、电子公益、电子融合等重要的电子社会领域近年来都得到了充分的发展。

1.4.3　电子政务的基本模式

电子政务的基本模式是指在信息技术应用背景下，解决政务基本问题的核心解决方案。政务活动的基本职能是向社会提供公共服务及产品，同时，政府需要从社会获取公共服务的需求，这就形成了政府和社会之间的关系结构。这一关系结构通过信息交换来实现基本联系。在对广大的不同类型、不同需求的社会对象提供服务或者获取他们的需求时，需要解决的基本问题是如何更有效地进行信息沟通，政府通过与社会有效率的信息交换来实现价值的交换。互联网为解决政府服务的基本问题提供了比传统方式更为有效、便利的方式，所以，笼统地讲，电子政务为政务活动提供的核心解决方案就是建立政府网站，政府网站就是电子政务的基本模式（见图1—7）。

图1—7　电子政务的基本模式

为社会提供公共服务和产品，是政府整体的职责。而作为一个整体，政务活动的内部结构是有层次和职能分工的。这一政务内部结构决定了政务活动在向社会提供公共服务和产品时，在途径和方式上具有层级性和职能性特征，但是政务活动的价值是具有综合性和整体性的。政府整体价值必须由不同层级和不同职能部门来提供，但是其价值是由政务整体来体现。人们往往把提供服务的部门作为政府整体来看待，部门的服务是政务整体价值的有机组成部分。从政务内部结构来看，如何在上下级之间、在不同的职能部门之间进行有效率的信息交换，同样是电子政务实现政务价值的核心问题，但是，这一核心问题是从属于政务整体与社会关系的，因此，解决这一问题的信息化方式可以看作是电子政务基本模式下的次级模式。

政务整体向社会提供公共服务和产品面临的最大困难是服务对象的普遍性和特殊性之间的矛盾，以及延伸到政务内部结构的政务整体性和职能性、综合性和具体性之间的矛盾。这些矛盾在具体解决时就转化为信息交换关系和方式上的困难和问题，实际上可以转化为对政务信息如何组织和处理的问题。电子政务基本模式提供的解决方案，必须能够解决这些主要的矛盾和问题。

总结电子政务十几年的发展历程，我们将电子政务基本模式提供的解决方案概括为：分组模式、集成模式、知识应用模式。

1.分组模式

分组模式是在网络环境下解决电子政务基本关系中的政务活动及其信息的针对性和相关性问题，解决不同性质和价值的政务活动的领域区分问题的模式。

政务活动的公共性要求政府的服务及其信息的提供要具有公平性，信息化手段要使应公开的政务信息在提供的条件和方式上无差别地适应于所有受众，不因为语种、网络条件等限制受众的获知资格。因此，积极建设政府网站体系，改善政府服务及其信息的交付水平，是电子政务的基本要求。

在交付政府服务和信息的过程中，最为突出的矛盾是信息的供给与需求之间的不对称。通过将服务分组、信息属性细分，以减少政务信息交付过程中的信息量过大和信息不确定的情况，以匹配信息的有效需求，就是分组模式。分组模式的实质是要实现“在恰当的时间、以恰当的方式、将恰当的信息、提供给恰当的对象”。在网络环境下，信息的供给能力远超需求能力，信息供给巨量增加，却不能转化为有效的需求时，分组模式尤为必要。

2006年1月1日，我国中央政府门户网站正式开通。中央政府门户网站在基本设置上设有中文简体版、中文繁体版和英文版，这就是一种分组模式。

我们再以加拿大联邦政府网站群为例，简要说明分组模式的结构。加拿大联邦政府门户结构以Canada Site 网站为门户网站，这个网站是加拿大政府提供信息和服务的主要关口，可以容纳不同的客户群体。这个主要门户又分为三个子门户：加拿大人、商业和非加拿大人。每个子门户下面是一些主题群，这些主题群又用以客户为中心的方式集成来自各个不同部门的信息和服务，以提供顺畅的访问，满足特定客户群体的要求。例如，这些主题包括：health（健康）、jobs（职业）、consumer information（消费者信息）、financial entitlements（财政授权）、travel（旅游）和youth cluster（年轻人群）等。其中，youth cluster子主题的网站为一些联邦政府部门提供了独特的机会，使之能共同为加拿大的年轻人提供信息和服务。这种网站群模式，依照社会公众或其他社会群体的需要，打破政府职能界限，按照服务对象的不同构成政府网站主题。这种模式的基本理念是政府以其服务的客户为中心，通过不同服务主题的网站来分组和集成服务及其相关信息，并构成政府网站群。

最早由新加坡政府在电子政务实践中发展的“生命历程设计模式”也是分组模式。这种模式作为网站政务信息组织和供给的一种设计方式，现在几乎被世界上所有的政府网站所采用。建立于1999年的新加坡E-Citizen网站，按市民从出生到死亡的整个生命历程中与政府打交道的阶段需要，分门别类地归纳、集成政府的服务和信息，根据按市民的生活方式需要（lifestyle needs）提供完整、全面与便捷的服务。（注：Infocom Development Authority of Singapore，E-Citizen Helpers Spread Message of Convenience，http://www.ecitizen.gov.sg.）“生命历程设计模式”与主题网站群模式具有同样的性质，都是以信息需求方为主体的信息呈现方式。

在政务网站上越来越多地涌现出“自主式”组织方式，如“主题社区”、“分众式分类”、“粉丝社区”，这些都是以分组模式建构的新型电子政务方式。

分组模式是建立在现代网络技术基础上的，具有很多传统政府分工方式所不具备的基本特性，其中最重要的不同是，在政府和社会的服务与信息供求关系中，分组模式可以实现以信息需求方为主体的方式，这也就意味着可以真正实现现代政府的核心价值理念，即“以客户为导向”和服务型政府。

2.集成模式

集成模式是在网络环境下解决电子政务基本关系中的政务活动及其信息的整体性、联系性和共享性等主要矛盾和问题，以获得信息技术提供的更高社会效率的基本手段。它是电子政务基本模式的最为基本的手段。

政务活动的层次性和职能分工性特征，是造成政务活动整体性不足、联系困难以及缺乏资源共享等问题的客观和直接的因素，是官僚主义、体制僵化、效率低下的主要根源。电子政务模式必须提供最为有效的手段解决这一最为突出而且普遍的政务运行矛盾和问题。包括网络技术在内的现代信息技术为解决这一基本问题提供了最为有力的手段，集成模式就是现代信息技术为解决这一问题提供的基本方式。

全世界的电子政务建设都借助现代信息技术手段实现政务资源与行政行为的整合，构成以统一的网络平台为基础的虚拟型政府，就是集成模式的结果。通过集成模式，可以构造电子政务的统一的法律法规、规范标准、组织体系、人才体系等政务运行环境；在统一的网络平台上实施统一的政务管理、安全控制；在统一的网络平台上传递和处理政务信息；在统一的网络平台上组织信息资源库，并提供信息共享；提供规则一致、标准统一的公共服务，形成社会公众访问政府信息、获得政府服务和对政府行政活动进行监督的统一渠道。

通过集成模式具体提供的电子政务解决方案主要包括：

（1）政府门户网站——对政务服务资源的集成。

政府门户网站是在信息技术环境下对政务服务资源进行集成的基本方式。作为政府与公众之间的信息交换媒介，作为电子政务的运行、管理和提供服务的平台，作为政府制定政策和进行行政决策的主要信息通道，作为衡量电子政务绩效的关口，政府门户网站已经成为政务运行的基本方式。在我国，中央人民政府的门户网站主要是集成了中央人民政府及其职能部门服务资源的窗口，地方政府也都通过集成方式构建了本区域政府的门户网站，如北京的“首都之窗”、上海的“中国上海”等。

通过政府门户网站集成政务服务资源的意义在于：

a.政府门户网站是使政府与社会公众、企业进行全面的、直接的、广泛的、实时的和全天候联系的最为便捷、有效的方式。通过集成手段建立门户网站，可以很好地广泛链接信息和提供政务应用，使政府的社会管理和公共服务更加快捷、全面地实现。例如，在政府门户网站上建立网上行政审批中心或提供一站式服务，就是集成手段的直接体现。

b.集成手段建设的政府门户网站有利于减少社会公众在与政府打交道时，因政府的机构、层次繁多而形成的政府信息获取困难、信息途径不明、法律与政策背景含混不清、信息责任不对位、不能实时交流等问题。

c.政府门户网站是集成资源和管理的重要模式。政府门户网站是政府形象的标志和服务的主要窗口，体现政府的电子政务理念、目标和做法，给社会公众展示一个完整的政府形象。政府门户网站不仅应是面向社会公众、企业的门户，而且还应是面向各级各类政府机构的门户，这才能使功能完善，信息全面、丰富，而且方便使用。要做到这点，就必须使政府门户网站能够集成政府所辖范围内的各类政府网站，形成一个完整的、开放的政府网站体系；在信息内容上，必须能涵盖所有公众、企业和政府之间的信息和服务；不仅是信息内容的提供者，还要成为政府业务和服务的统一窗口。

d.政府的绩效可以通过更加开放的途径来衡量和评估。集成的政府门户使政务部门与社会之间建立全面、直接的联系，政务的效果好坏，可以由社会直接通过政府及其各部门对社会服务的效果、表现的评价来评定。

（2）统一电子政务网络平台——对政务管理能力和资源的集成。

国家信息化领导小组在《关于我国电子政务建设的指导意见》（中办发〔2002〕17号，亦称“17号文件”）中指出：“为适应业务发展和安全保密的要求，有效遏制重复建设，要加快建设和整合统一的网络平台。”提出“各部门已经建设的业务系统和网络，要按照统一规划和标准，抓紧调整，逐步规范和完善，实现原有系统与统一网络平台的互联互通，新建的业务系统，原则上要利用统一的网络平台”。

在上述文件中，统一电子政务平台是作为电子政务的基本管理模式提出的。在我国电子政务建设初期，由于对电子政务的认识欠缺，没有统一的建设目标，致使电子政务系统“各自为政”，“信息孤岛”林立。

统一的电子政务平台，是承载电子政务应用的软、硬件的综合平台，是具有较高安全性、可用性，跨地区、跨部门、跨平台的协同工作通用系统，一方面可以作为枢纽整合政府的公共资源，形成统一的对内、对外门户；另一方面力求利用互联网技术帮助政府部门实现政务信息与应用的集成，建立综合协作交流平台，为整合政府内外信息和业务活动提供一个简单易用、开放的、可扩展的电子政务的架构工具和运行平台，为各类政务应用系统提供可信的互联、互通和互操作手段。

电子政务统一平台集成的主要内容：

a.统一的政务信息交换管理机制。通过电子政务交换标准和目录标准，在“逻辑集中、物理分散”的基本方式下，通过统一的数据交换机制实现对政务数据跨系统交换的管理。

b.统一的政务信息资源共享管理机制。通过构建Web服务机制，依靠目录体系标准，实现政务信息资源共享。

c.政务信息资源的统一管理机制。对分散在各个政务应用系统的结构化和非结构化信息进行集成管理。通过数据编码标准、信息分类和主题编码、公文格式及传输标准、统一的权限和信任管理，以及信息采集、处理、应用和资产化管理的相关制度，使政务信息资源在统一的网络平台上实现集成管理。

d.集成办公环境。统一的电子政务平台是集成政府内部的办公自动化系统，运行各类政务活动的重要基础。通过电子政务平台，可以使分散的办公自动化系统、公文流转系统建立关联，还可以在此基础上形成诸如政务应急指挥系统、审批与许可系统、人力资源管理系统、视像会议系统、电子公文交换系统、内部电子邮件系统等应用系统，为实现统一服务、管理和监督提供基础条件。

e.统一电子政务门户的管理机制。政府信息门户是电子政务系统集成管理的基本模式，也是统一电子政务平台的基本组成部分。统一电子政务平台要通过建设统一的入口、统一的规则来实现政府信息的统一发布，构建政府整体服务体系；同时，通过平台使政府部门、政府人员、社会公众和各类社会机构能利用该门户实现信息共享和开展业务活动，实现信息发布、信息互动、信息共享、通用资源管理、多类型信息接入等功能。

f.管理政务信息资源库。其基本目标是形成对所有政务机构有共同意义的元数据资源、基础数据资源和相关主题数据资源的统一建设、管理和组织共享。

g.统一网络管理。集成网络管理资源，形成统一的网络管理机制，是电子政务统一平台实现其价值的基本条件。通过网络隔离措施、安全网关、接口形成电子政务系统合理、安全的网络布局，是统一安全管理的基础；建立、运行和维护电子签名法确立的信息认证体系及公钥基础设施（public key infrastr-ucture，PKI），统一授权管理机制等，是电子政务系统安全运行的保障；电子政务平台还可以部署平台系统数据库、空间、域名、站点等方面的管理和监控措施；实施硬件及平台性能数据的定时采集和监控措施，实现硬件及平台性能采集数据定制化分析、度量和预警。

（3）构建政务的业务协同——对政府业务职能、业务流程的集成。

政务活动结构上存在着层次性和职能分工这两个主要特征，而对于社会管理和公共服务职能来说，越是基层机构，职责越多、任务越重，同时，各职能部门的职责分属、交叠、互补的特性也就越突出。因此，必须通过信息技术手段集成相关业务信息，集成相关政务职能，建立集成的业务过程，以解决政务活动结构固有的分属、交叠和互补特性带来的问题。

例如，政府的社会救助服务职能分属在多个政府部门，由各个部门分别办理，社会救助的服务效率低、劳动保障监管不到位、财政供养无效人员、再就业援助优惠政策落实不到位等问题严重影响着社会保障职责的有效履行。必须采用集成手段，把与社会救助服务相关的政府职能部门，如公安、劳动保障、民政等多个部门的相关业务整合成一体化的业务流程，来履行这项政务职能。

集成，首先是围绕着社会救助服务把各部门的业务相关数据予以集成，构建信息资源共享库，在此基础上，建设统一的救助服务系统，各个业务相关机构利用统一的服务系统实施服务，办理业务。例如，我国某大型城市的某个区，将分布在公安、劳动保障、民政等8个区级部门的人口数据，共213项指标集成为信息资源共享库，并在此基础上开发了社会救助“一口受理”服务系统，在统一的社会救助系统平台上办理低保、廉租房、医疗救助等13个区级部门的17项业务，应用部门还包括街道、居委会、救助所、廉租办、工会等政务部门，并已在全区所有街道实现应用。

通过信息技术手段集成政务机构的信息资源、业务过程，在此基础上实现政务信息资源的共享化、政务部门之间业务协同化、指挥与监督的实时化、政务管理规范的一致化，形成上下级政府之间信息通畅，同级政府之间配合协调、运行高效、管理得力、服务优质的整体型政府运行机制。

3.知识应用模式

知识应用模式是电子政务对信息技术手段应用的基本要求。分组模式和集成模式解决的是电子政务中信息的交换、组织和提供过程的问题，这两种模式还不能根本解决政务信息的价值实现问题，因此，电子政务模式中还需要一个从数据到信息再到知识的机制或模块，才能支持政务的运作。政务活动千差万别，但抽象到形式层面，一个基本的功能就是运用知识。泰勒提出的信息增值路径“数据—信息—告知型知识—有价值知识—行动”（注：R.S.Taylor，Value-added Processes in Information Systems,Norwood，N.J.：Ablex Publishing Corp，1986.），对电子政务的知识应用而言，可以作为一个范式，但还不能作为电子政务的实际知识应用模式。

政务活动的知识应用模式与政务活动的决策类型有着密切的关系。行政决策按照政务信息的结构化程度或者知识化程度，可以分为例行过程、个案过程、协商过程和广泛商议过程等四种类型。（注：参见［瑞典］阿克·格朗兰德等：《电子政务——设计、应用和管理》，19页，北京，清华大学出版社，2006。）四种类型的政务决策方式的知识应用模式是不尽相同的，越是趋向于群体决策的政务活动，可依赖的知识就越匮乏，知识应用的困难就越大，而对分组模式和集成模式的依赖性就越强。

概括起来讲，电子政务的知识应用模式主要包括三个基本模块：

（1）规则知识库。包括与政务活动有关的法律、制度、政策、流程，甚至包括惯例和潜规则。这是已经形成知识体系的要素。电子政务建设就是要运用分组模式和集成模式，按政务需要重新构建这些知识要素，以使这些知识要素与具体的政务活动建立最直接有效的相关性。

（2）要素知识库。作为政务处理对象的数据、信息和知识的集合，它既是政务活动中获得有价值知识的源泉，也是政务活动的结果。该库不仅包括政务活动应用的数据，也包括因政务活动而形成的数据关系和业务知识。在我国，通常把这些信息资源划分为基础数据、政务主题数据及元数据资源。

（3）知识控制器。调节、控制和提供具体政务所需知识形成的体制、方式、方法、途径和算法模型等等。当今世界各国政府借助于电子政务发展的基础推动的“政府数据开放”运动，一方面是进一步推进政府的公开和透明，另一方面，这也是一场数据民主化的运动，把信息的力量放到人民手中，推动社会大众创新，把知识控制器交由社会公众控制，发掘政府信息中蕴含的知识财富，推动社会发展。

规则知识库和要素知识库，是政务知识应用模式的基础模块，两个领域的知识是可以相互转化的，政务运行的法律依据可以转化为政务处理的数据和结果，而要素知识库中的数据在政务活动中，经过了知识化的过程也可以纳入到规则知识库，而知识控制器则控制着知识的应用和转化过程，并在政务知识应用过程中调整控制规则，以支持今后的知识化过程（见图1—8）。

图1—8　政务的知识应用模式